整體政府治理視閾下的數字政府運行舉措

路清琳，滿 雪

（遼寧大學公共管理學院，遼寧 沈陽 110000）

經濟全球化的挑戰、信息技術的興起與發展，數字政府、電子政務的出現，對公共管理領域產生了重大影響，傳統的按照功能劃分的官僚制組織結構和強調競爭機制的新公共管理理念受到沖擊，碎片化公共服務和碎片化治理問題難以解決。1977年，整體性治理理論的集大成者佩里·希克斯的著作《整體性政府》出版，首次提出了“整體性政府”概念，并倡導“整體性治理”[1]。在經過數年的研究之后，他與其他學者共同出版了《邁向整體性治理：新的改革議程》[2]，該書從理論層面從部門間理念與手段的協調、信息傳遞和消除認知差異、程序的設計和整合三個方面系統地論述了整體性政府的運行流程，并強調了協調的關鍵性作用，強調通過加強部門間的協調來解決碎片化所導致的各種問題和困境。

在佩里·希克斯整體性政府治理理論的指導下，通過政府體制機制改革和數字化建設，推動數字政府治理與實體政府治理通過機構的協調、整合實現全方面的銜接和融合，構建高效、協同的治理體系，實現同生共長，發揮“整體政府”效能。

1.協調、整合理念的傳播、內化

思想是行為的先導，如果沒有對于協作、整體性治理理念的認同與理解，整體政府治理模式將無法發揮實際功效，形同虛設。只有將整體性治理理念內化為政府機構的指導理念，形成一種特殊的政治文化，才有可能運用整體性治理工具來解決數字政府建設過程中的碎片化治理問題，實現部門機構的高效協作。建立相關機制來促進整體性治理理念的傳播與內化：一是在機構內部舉辦相關的“學習會議”“工作會議”，強化內部成員對于整體性治理理論的深化理解；二是針對當前出現的碎片化治理問題，運用整體化治理理念，采取行之有效的改進措施，使部門成員看到整體性治理理論的價值；建立相應的利益補償機制，即使部門之間出現矛盾，進行協商、調解也不會損害部門利益，減少對于整合性治理的現實阻礙。以政務中心的建立為例，在行政審批領域已經采用政務中心的模式，將局委的權限、資源全部整合到政務中心平臺之內，在政務中心之內統一辦理。政務中心模式的提出是為了解決審批環節部門之間溝通不暢，資源浪費。而在其建立之后，協調職能的重要性得到了大家的一致認同。盡管事務的協調在細節上還存在一些困難，但是不同的審批人員形成一個完整的決策小組來解決問題的思維模式和行為方式正在逐步形成[3]。

2.政務信息孤島的破除

政務信息孤島是指政府信息、政務資源按照機構設置進行分割，各部門只能獲得其部門權限之內的數據信息，各部門能夠查詢到的信息各不相同，無法實現整體系統之內的信息傳遞、交換，各部門在處理綜合性業務時無法獲得全部信息，只能在自己的權限范圍內發揮有限作用，無法與其他部門溝通、合作[4]。政務信息孤島除了造成數據無法共享、交換，系統協作無法實現之外，還會導致政府部門的重復性建設以及費時低效的政務流程。因此破除信息孤島是數字政府建設的重要一環。政務信息孤島的破除需要從以下三個方面著手：首先是系統性的整體規劃，充分考慮到現有科學技術的應用已經未來信息技術發展的方向、趨勢，結合現今條件下數字政府治理的現狀以及業務發展的需求，統籌各方面因素，制定科學、可持續的體系規范，真正實現系統內部數據資源的互聯龔翔。其次，將機構內部的數據資源進行整合，統一于政務主題數據庫之中，各級政府部門按照權限獲取相應等級的數據信息，建立以“日常為主、應急為重”網絡安全管理模式[5]。在加強防火墻等外部防護的基礎上，需要加強在內部成員身份認證、權限規定方面的規定，防止數據的泄露、丟失造成的利益損害。與此同時，制定應急預案，在防火墻破損或內部成員錯誤使用造成數據泄露時，可以及時止損。最后，實現體制下的貫通協作。雖然政府治理模式是層級制和職能分工的綜合，但是內部成員對于信息技術的控制管理不應存在技術短板。

3.創新政府整體性治理整合機制

創新數字政府治理模式，解決治理碎片化問題的關鍵一環是建立政府的整體性治理整合機制。從系統構建的角度來說，可以分為：統籌規劃上的整合、機構協調上的整合以及服務能力上的整合。

3.1 統籌規劃上的整合

統籌建立凌駕于各部門機構之前的統一、完整的“數字治理”運營機制，形成管理和運營分開、專業技術性較強的治理模式。在傳統的政府治理之中，由于不同部門不同的工作流程，有些部門設置了專門的數字化建設、管理機構，有些部門則和行政事務共同處理或委托給企業，導致機構內部成員處理大量的與日常業務無關的、并不擅長的工作。針對以上問題，急需對各部門內部的數字化機構進行整合，建立一個“數字治理”運營機制，即統一、完整的運營中心（類似于行政審批的政務處理中心，見圖1）[6]，改變行政事務和數字化建設事務混雜的現狀，吸納專業技術人才進行數字化建設，保障數字化治理的運營質量。

圖1 行政審批流程

3.2 機構協調上的整合

搭建包括基礎設施、數據資源庫、業務實踐系統在內的互不干擾的三層支撐體系，為數字政府平臺的構建提供技術保障。數字政府治理模式在完成頂層設計架構之后，需要考慮的問題是如何實現業務的網上處理。而高效、科學地解決社會問題，則需要構建技術支撐體系：搭建先進、科學的基礎設施體系、互聯共享的數據資源庫、協調高效的業務實踐系統。在之前的數字政府治理建設之中，由于缺少強有力的體制機制來保障，業務部門更多地專注于自身的業務處理，重業務輕技術，缺乏政務數據開發、共享的原生動力。因此只有統一、完整的“數字治理”運營機制和整合性的政府機制建立后，才會產生構建技術支撐體系的內生動力。將各部門內部的基礎設施、數據資源、業務服務統一于運營中心之中，搭建基礎設施、數據資源、業務服務三層平臺，各個平臺解決自身層面的技術壁壘，分管自己職權范圍內的事務，共同構成了交換共享的數字政府治理平臺。

3.3 服務能力上的整合

完善一體化政務服務體系，提供更為優化的“一站式”服務[7]。前兩項措施是在數字政府治理之中政府通過對機構的調整如何為公眾提供更為高效的服務，而完善一體化政務服務體系則是如何使公眾更加便捷地查找、使用數據資源和數字服務。通過對于服務方式和訪問渠道的整合，打通公眾信息資源獲取和共享的技術壁壘；運用大數據、云計算、物聯網、區塊鏈等一系列智能技術進一步整合“一站式”服務、全網通辦等業務渠道和模式，切實增強數字政府治理能力[8]。

4.數字政府治理的法規建設

在數字政府治理的法規建設方面，需要關注的主要是制度保障和監督考核。制度保障簡單來說就是相關法律制度的完善和理解。首先我國數字政府治理方面的法律法規、政策指導、規范性文件都不完善，必須加快推動制定、完善數據資源保護的法律制度，保障數據資源的安全、合法應用；制定關于數字治理中業務劃分、技術管理等方面的行為準則，為機構人員參與數字政府建設時提供規范指導，節省時間、精力，避免因任務不清導致的資源浪費[9]。其次是對于已頒布的法規制度的理解、分析，當前的法規制度雖然不多，但是一些基本的、框架式的規定都已作出，對于已有法規的深入理解有助于在數字政府的建設、管理中少走彎路。而監督考核主要是制定相關的考核細則，形成專業化、可操作的評價體系，保障執行過程的高效合規。考核細則的確定，能夠科學合理地對數字政府建設、管理的不同部門進行考核，有助于激發部門人員的積極性，提高工作效率。

數字政府治理并不是一種獨立于實體政府治理體制之外的一種治理模式，而是運用信息技術對實體政府進行數字化，建立與實體政府相對應的虛擬政府。因此，數字政府的專業化層級分工制度是不可能取消的，只能通過協調、整合來解決碎片化治理問題，實現數字政府治理模式的可持續運轉。數字政府治理與實體政府治理通過機構的協調、整合，實現全方面的銜接和融合，構建高效、協同的治理體系，實現同生共長，發揮“線下有溫度、線上有速度”的一體化“整體政府”效能[10]。