新時代“楓橋經驗”推進農村基層治理研究

韓琳

摘 要：“楓橋經驗”是農村基層矛盾化解的成功范式，為適應新時代社會變化發展的新需要，應更好地發揮作用。在對大連市轄農村的調研中，我們發現基層治理作為滿足人民日益增長的美好生活需要的重要工作，仍在“治理體系、治理機制、治理方式”等方面存在突出問題，須在新時代“楓橋經驗”引領下，堅持系統治理、依法治理、強化源頭治理，綜合施策，不斷提升農村基層社會治理水平，實現治理現代化。

關鍵詞：楓橋經驗;農村;基層社會治理

中圖分類號：D616? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2021）02-0025-03

新時代社會主要矛盾已經發生轉變，社會糾紛形式也呈現新的變化，基層化解矛盾的成功范式——“楓橋經驗”也必須適應新時代社會變化發展的新需要，延伸拓展內涵，功能轉型升級，更好地發揮作用。在新冠疫情防控常態化條件下，以農村基層社會治理為突破口，以新時代“楓橋經驗”為引領，按照“自治、法治、德治”相融合的治理理念指導，解決“治理體系、治理機制、治理方式”中存在的突出問題，構建黨的十九屆四中全會提出的“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理共同體，提升治理能力，實現基層社會治理現代化。

一、“楓橋經驗”的核心要義與新時代的要求

（一）“楓橋經驗”的起源與核心要義

20世紀60年代初期，新中國面臨著嚴峻復雜的國際國內形勢，整個國民經濟和社會發展緩慢滯后。在這個特定歷史時期，浙江省諸暨縣楓橋鎮的廣大干部群眾按中央精神指導，堅持通過溝通交流、思想教育等工作方法，創造性地總結提出了“依靠和發動群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現捕人少，治安好”的成功經驗，并于1963年11月受到毛澤東同志的表揚與批示。到了20世紀90年代，當地干部群眾進一步創造并建立化解矛盾的“四前”工作法和“四先四早”工作機制，形成“黨政動手，各負其責，依靠群眾，化解矛盾，維護穩定，促進發展，做到‘小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交”的“楓橋經驗”，核心在于堅持黨政組織，依靠群眾，運用法治思維，創新工作方法，將矛盾化解在基層。

（二）新時代“楓橋經驗”的內在要求

黨的十九大明確了要“打造共建共治共享的社會治理格局”的要求，黨的十九屆四中全會進一步強調，“堅持和發展新時代‘楓橋經驗，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道……努力將矛盾化解在基層”。

隨著經濟社會結構調整加劇，我國進入社會矛盾增多、維穩形勢復雜的社會轉型期，對農村基層社會治理提出了新的更高要求，不再是“楓橋經驗”創立初期的簡單矛盾，也從傳統的家庭瑣事、土地糾紛、鄰里糾紛等演變成為勞資沖突、環境污染、征地拆遷、名譽侵權、網絡集資詐騙等新類型矛盾，群眾對利益的關注度越來越高，解決社會矛盾的難度也越來越大。但與此形成鮮明對比的是多元糾紛解決機制的優勢沒有充分發揮，人民調解、行政調解和社會調解仍處于各自為戰狀態，未能有效實現資源整合和優化配置。

習近平總書記多次就堅持和發展新時代“楓橋經驗”做出重要指示，要求各級黨委和政府要充分認識新時代“楓橋經驗”的重大意義。中央政法委員會書記郭聲琨用“五個堅持”對新時代“楓橋經驗”的內涵進行權威論述，即“堅持黨建統領，堅持人民主體，堅持‘三治融合，堅持‘四防并舉，堅持共建共享”，從新時代“楓橋經驗”的政治靈魂、本質特征、價值導向、主要路徑以及重要手段等方面提出了新的要求。

二、大連農村基層社會治理面臨的問題與挑戰

農村基層社會治理具有重要的實踐意義，是體現社會公平與公正，滿足人民日益增長的美好生活需要的重要工作。為了較全面了解大連市農村基層社會治理概況，課題組在大連市轄7個涉農區市縣的80個村開展了問卷調查，結合個案訪談，通過對村黨支部村兩委的基本情況、村級社會治理中的公共服務基礎設施情況、社會組織參與社會治理情況等進行統計分析，在新冠疫情防控常態化要求指導下，從學習和落實“楓橋經驗”的角度切入，積極研究推進農村基層社會治理的對策建議。

（一）治理體系存在的問題

1.基層黨組織弱化

基層黨組織是鄉村各項事業的領導核心，是實現鄉村治理現代化的關鍵，是“楓橋經驗”的重要主體。在調查中，大部分受訪者認為，雖然與幾年前比較，村黨支部核心作用顯著提高，但仍存在一定不足之處。如在這次新冠疫情中，暴露出了村基層黨組織面臨很多問題。疫情來勢洶洶，抗擊疫情任務重時間緊人手少，既要入戶摸排，又要挨家宣傳，村支書與村干部年齡結構普遍偏大，思維、技能和體力在這次復雜繁重危險的疫情防控阻擊戰中都面臨挑戰，年輕干部資源極其匱乏的問題就凸顯出來。

2.各部門之間聯動不充分

有效化解農村各類民間矛盾糾紛主要是以鄉鎮（街道）綜治平臺為依托，由鄉鎮（街道）綜治中心為主導，聯合法院、公安、司法、檢察、仲裁等部門共同發力，通過多種途徑和方式將矛盾糾紛化解于“第一線”。但調查得知，實際參與糾紛調解與處理的部門與組織主要為村支部和村委會，上述其他部門聯動作用表現不明顯，更多的是起業務指導作用以及經費支持作用，并沒有與基層有效匹配，沒有深入參與到基層社會治理之中。

3.群眾自治組織發展不足

“楓橋經驗”的精髓是群眾的事情群眾自己決定，民事民議，民事民辦，民事民管。經調查發現，村委會作為村民自治組織，所承擔的行政任務卻壓力過大，沒有充足的精力運用于“楓橋經驗”本地化的探索和操作中。

4.社會組織協同作用不明顯

在這次新冠疫情防控戰中，社會組織作為重要的志愿力量，其作用格外凸顯。而社會組織作為公共服務供給的多元主體之一參與矛盾化解更是“楓橋經驗”新發展的重要趨勢。在調查中，大部分受訪者認為社會組織在提供服務及作用發揮方面不盡如人意，其中76%的受訪者認為發揮一般，提供服務比較方便;10%認為作用不大，服務較少;8%認為可有可無，流于形式。經調查，對村民起作用最大的社會組織類型，居于首位的是紅白理事會，其次是矛盾糾紛調解組織、文化娛樂性質組織，法律服務組織占比僅為8%。

（二）治理機制存在的問題

1.沒有搭建起有效的協商民主平臺

近年來，隨著《村民委員會組織法》實施貫徹的逐步推進，農民當家做主的民主權利意識不斷提升，凡涉及項目發展、資產發包、財務支出等重大事項，都需要通過村民代表大會等民主方式議定。但經調查發現，即使建立了農村協商民主平臺，農民參與度依舊不高。主要問題是鄉鎮政府在協商民主中的指導作用不突出，村兩委在協商民主中配合度不高，使協商過程流于形式，不利于營造具有現代民主氣息的農村協商環境，不利于解決矛盾糾紛最終達成理解和共識，從而影響基層社會復雜矛盾和糾紛的化解效果。

2.法治建設進程遲緩，“規約”體系尚未建成

由于農村依然受傳統熟人社會影響，村民之間存在一定程度的相互依賴關系，雖然法治建設強制快速推進，但法律施行卻在農村常會遇到“水土不服”，難以形成對村民行為的內心約束。相比之下，傳統文化和口口相傳的村規民約延續了農村社會治理形成的社會公共道德約束機制，在農村更具約束力。調查發現，在大連市轄農村的村規民約在各村制定水平參差不齊，有的偏重于口號化，缺乏細化實化具體化，無法形成務實管用的村規民約，甚至有用語不規范、制定過程不規范等問題存在。

（三）治理方式存在的問題

1.科技支撐作用發揮不顯著

數據顯示，當前遼寧省農村有97.4%的群眾了解當前黨的方針政策，其中66.8%的群眾表示是通過本村黨員和干部的宣講了解掌握黨的方針政策。我們在大連市轄農村調研結果顯示與之相互印證。在這次疫情中，我們看到農村依然將張貼標語、條幅以及采用大喇叭反復播放通知等傳統形式作為主要宣傳形式，輔以電話、微信群通知等方式，其他智能化方式使用極少。

2.矛盾糾紛多元化解合力尚未形成

經調查，我們發現存在最突出問題是矛盾數量增多。隨著自然資源價值的不斷體現，一些村民對歷史上集體資源對外發包事項產生疑義，與村委會之間產生矛盾。還有一些歷年來由于政策不清、法制意識不強、程序不規范等原因形成的遺留問題，導致大量舊事重提。鄰里糾紛、財產糾紛、合同糾紛，以及歷史遺留問題交織在一起。矛盾糾紛調處的主要任務仍然壓在村支部、村委會，其他主體合力尚未形成。

3.社會治安防控仍需加強

在調研中顯示，大連仍有部分社區（村）尚未建立或建成網格化，水平參差不齊，如有的村充分發揮“雪亮工程”作用，已經具備視頻監控、指揮調度、信息研判、綜治信息平臺、視頻會議、網格化APP視頻傳輸和網格員軌跡顯示等功能。相比之下，有些社區（村）沒有聽說過、沒有實施、正在建設網格化的選項仍占較大比例。

三、以新時代“楓橋經驗”為引領，推進大連農村基層社會治理現代化的對策

當前，我國處于改革攻堅期深水區，社會治理領域面臨一系列新情況和新問題。突如其來的新冠疫情防控戰提示我們迫切需要繼續深化社會改革。目前，大連市轄農村地區也正處在由傳統管理向現代社會治理轉變的重要階段，特別是要按照黨的十九屆四中全會提出的建設“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理共同體建設的重要目標要求，努力將新時代“楓橋式”的農村基層社會治理向前推進。

（一）在治理體系方面，堅持系統治理，就是要加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方參與社會治理，形成治理合力

一是堅持黨委領導，以基層黨建推動基層治理體系和治理能力現代化進程?！按蹇创澹瑧艨磻簦r村發展看支部?！秉h員干部是農村發展的模范和領頭羊，“楓橋經驗”每一個發展階段和關鍵節點都是在黨的領導下開展的，關心村民冷暖、關心村莊的發展，利用建立在地緣基礎上的信任關系，成為“楓橋經驗”發揮調解作用的重要基礎。二是堅持政府負責，政府要發揮社會治理的主導作用，其他職能部門發揮聯動作用，推動形成加強和創新基層社會治理合力。進一步優化農村縣、鄉、村三級職能定位，理順層級關系。特別是要合理劃分鄉、村兩級的工作事項和范圍，探索建立村級事項合理分擔機制，減輕村級組織負擔。三是堅持社會協同，激發社會組織參與協同，以“三社聯動”激活基層社會治理主體。社會要發揮社會治理的協同作用。這里說的“社會”，是指除政府以外，社團組織、社會組織、基層群眾自治組織等各類主體，都要積極參與社會治理，努力實現社會事務的多方共同參與治理。加強婦聯、團支部、殘協等社團組織在農村的組織建設，支持具有服務性、公益性的農村經濟組織、群眾性自治組織繼續發展，探索以政府購買服務等方式，引導社會組織和市場主體廣泛參與農村基層社會治理。四是堅持公眾參與。社會治理強調人人參與，共建共享。每個公民都要自覺遵守法律，依法行使權利、表達訴求、解決糾紛，依法理性有序地參與社會治理和公共服務，自覺維護和諧穩定的社會秩序。政府、社會、公眾在黨的領導下，依據憲法和法律參與社會治理，從而實現政府治理和社會調節、居民自治的良性互動。

（二）在治理機制方面，既要嚴格依法治理，又要加強綜合治理

一是堅持民主協商，搭建協商民主平臺，完善基層治理模式。扎實推進基層民主自決。“楓橋經驗”以協商民主治理方式，發揮農村基層黨組織戰斗堡壘作用，把基層民主作為法治建設的重要內容。學習寧海推行的管理小微權力“農村36條”制度，提高村務公開力度，以“契約化共建”為重點的服務機制、以“三上三下”為核心的議事機制、以“四不承諾”為主體的監督機制，約束村干部行為。二是堅持法治保障，加快法治建設進程，完善法規體系。遵循“楓橋經驗”的做法和經驗，學習運用法治思維和法治方式，去解決涉及群眾切身利益的矛盾，促使群眾以合理合法的方式解決矛盾糾紛，維護社會穩定。三是堅持“三治融合”，探索“規約”體系，形成自治、法治、德治相結合的基層治理體系。自治、法治、德治是新時代“楓橋經驗”的主要路徑，并被寫入黨的十九大報告。堅持“三治融合”，要統籌兼顧自治、法治、德治，培育自治平臺，增加法治供給，強化德治約束，規范社會行為，調節利益關系，協調社會關系，解決社會問題，尤其是土地承包、拆遷補償等群眾重點關注領域，要真正實現用法律的武器保障群眾利益，實現綜合治理。

（三）在治理方式方面，堅持問題導向，強化源頭治理

一是堅持科技支撐，以智慧化促進精細化，發揮科技支撐作用。習近平總書記強調：“要完善社會治安綜合治理體制機制，加快建設立體化、信息化社會治安防控體系?！毙畔r代的“楓橋經驗”借助互聯網之翼，實現了信息互聯互通共享，從矛盾源頭及時發現問題，打造共建共治共享的社會治理格局。今后還應繼續利用好大數據技術對重大矛盾糾紛、重大問題隱患、重大涉穩事項，進行提前預報預警，在第一時間精細分析、精確研判、精準處理，實現主動預測、預警、預防。二是深入完善矛盾糾紛多元化解機制。矛盾糾紛多元化解機制，堅持了發展新時代“楓橋經驗”源頭治理的要求。習近平總書記關于把系統治理、綜合治理、依法治理、源頭治理結合起來的思想，為新形勢下不斷改進社會治理方式明確了思路、指明了方向，是建立完善矛盾糾紛多元化解機制的重要指導思想。矛盾糾紛多元化解機制應以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各方面各層次的利益訴求，從源頭上解決影響社會和諧穩定的各種深層次問題，使預防化解矛盾、平安建設、綜治建設等工作走上規范化、制度化、法治化軌道。同時，加強德治建設，助推社會文明，從道德層面上建立健全源頭預防矛盾機制。深化完善“大調解”體系，健全專業調解、行業調解，實現矛盾化解全覆蓋。三是繼續強化農村社會治安防控。社會治安綜合治理是大連市域社會治理的一大優勢，應繼續以提升人民群眾安全感和滿意度為目標，以當前農村突出治安問題為導向，特別是在應對突發事件、重大風險的應急管理方面，如針對這次新冠疫情防控，網格化管理在加大宣傳力度、實施全面摸排和勸阻人群聚集等方面發揮了極其突出的重要作用，通過網格進行協作聯動、實現聯防聯控，形成合力，助推排查工作高效開展。疫情之后，也應繼續以提升人民群眾安全感和滿意度為目標，以網格化建設為切入點，完善農村基層社會治理“最后一公里”，提升大連全域社會治理的動態化、信息化水平和能力。

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（責任編輯：姚 麗）