根植中國土壤，推動PPP行穩致遠

該書由PPP理論界與實務界數十位專家共同撰寫，圍繞PPP模式的本質、意義、發展、應用、機遇和挑戰等進行詳細闡釋，既有國際知名經濟學家厲以寧、諾貝爾經濟學獎得主芬恩·基德蘭德的理論研究，又有樓繼偉、史耀斌、鄒加怡、高培勇等相關部委領導的政策解讀，還有孫祁祥、王守清、胡昊等高校知名專家的實務分析，可幫助廣大黨員領導干部科學認識PPP模式的內涵和適用范圍，合理運用PPP模式，切實提高基礎設施建設和公共服務供給的質量與效率。

PPP概念是一個舶來品，強調政府和私人資本在公共和準公共領域的深度合作，在基礎設施建設運營領域開展得比較多。事實上，我國關于PPP的具體實踐，早在20世紀八九十年代中期就已經逐步出現。伴隨改革開放的不斷深化，PPP發展經歷了從試點到普及，從引進外資到利用內資，從單一項目到片區綜合開發等多維度的嬗變。梳理我國PPP模式篳路藍縷、砥礪前行的發展脈絡，可大致劃分為探索、興盛和調整三個階段。

一、回顧我國PPP發展歷程

2014年以前，是PPP模式的探索階段。在這一階段，PPP項目主要以引資建設、特許經營權管理及市場化運營為主要特征，以滿足人民群眾對基礎設施、公共產品和公共服務需求為主要目的，一般采取BOT和TOT等合作方式。

2014年到2016年，是PPP模式的興盛時期。2013年年底召開了全國財政工作會議，期間做了有關PPP的專題報告，對PPP模式進行了推介，會上強調了PPP模式不是簡單的政府融資手段，而是一種新的國家治理措施，是政府與市場高度融合的治理模式創新，有利于轉變政府職能、深化財政體制改革，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。之后，財政部會同各相關部門，按照黨中央國務院的決策部署，在借鑒國際經驗的基礎上，結合中國國情，初步建立起了統一、規范、透明、高效的PPP市場。全國各地隨即開展了PPP模式的廣泛實踐，同時也推動了PPP理論體系的形成、深化和發展。在取得可喜成效的同時，也出現了重建設輕運營、績效考核不完善、政府支出責任固化等問題，引起了社會各界的密切關注。

2017年至今，是PPP模式的調整階段。針對PPP發展出現的問題，國家相繼出臺了一系列規范整頓措施，力度前所未有。在PPP監管高頻化、去杠桿常態化、經濟發展高質量化的背景下，PPP項目退庫力度加大，行業風險得到集中釋放。與此同時，PPP市場規模驟降，引發了社會各界的不同猜測和焦慮。

要消除這些困惑與糾結，需要重新審視推廣PPP的初心和現實做法，并對PPP的未來發展做一些深層次的構想和謀劃。

二、繼續推動我國PPP高質量發展的幾點思考

當前，全球經濟波動加劇，國內經濟下行壓力增大，特別是地方隱性債務風險、財政風險日益突出。穩步推動PPP行業發展是我國有效應對各種風險挑戰的必然選擇。要按照“盡力而為、量力而行”的原則和績效財政導向，為PPP模式提供更加廣闊的發展空間和應用場景，進一步加大高質量公共服務的供給力度。具體來講，應扎根中國的現實土壤，以更加廣闊的視野，更加務實的舉措，努力推進PPP事業行穩致遠。

（一）加快推動PPP立法及相關規則改革

PPP立法的根本目標就是化解不確定性、降低不確定性的程度，通過法律的規范和約束，明確相關主體的權責利，使政府和社會資本的行為、風險及收益更可預期。針對PPP項目績效評價、財政承擔能力論證、物有所值評價、項目信息披露等方面制訂相應的規范性指引，確保工作有章可循、規范透明。針對PPP模式在我國具體實踐中形成的新做法、新業態，應及時修訂完善相關的政策規定，盡量避免不合時宜的政策無意識地抑制實踐創新的積極性。

（二）積極把握新型城鎮化帶來的歷史性機遇

我國的常住人口城鎮化率為59.58%，若按戶籍人口計算，城鎮化率僅為43%，還有巨大的成長空間，但靠政府投入遠遠難以滿足城鎮化發展的需要。我國一些地區大膽創新，積極實踐，探索出了“開發性PPP”這一新型的政府和社會資本合作模式，有效解決了投資不足和激勵相容的問題。與基于單個項目的傳統PPP模式不同，開發性PPP是基于片區整體開發運營的新型政社合作模式，社會資本負責提供以產業開發為核心的基礎設施、公共服務、招商引資和城市運營等綜合服務，投資回報在地方新增財政收入的一定比例限額內與實際績效掛鉤。

（三）全社會都要加強法制意識，特別是政府要帶頭遵守契約

PPP模式，是將第一個P（Public公共部分），第二個P（Private廣義的私人部分，也可稱作社會主體）雙方的權利和責任，通過第三個P（Partnerships合作協議），用契約確定下來。第三個P最為重要，要考慮到前兩個P各自可能承擔的風險，合作協議會把控制風險的責任確定下來；要確定雙方的監督責任，公共部門要監督社會主體的建設、運營質量，社會主體對公共部門應盡的責任不到位，要有監督甚至訴訟渠道；要激勵社會資本穩定運營并推動其技術創新、管理創新，以提高運營質量，當然這兩者結合好并不容易；要考慮到建設和運營過程中可能發生的場景變化，從而要包括常規條款和替代條款。

PPP條款確定之后，雙方都要嚴格遵守，特別是政府要帶頭履約。如果出現風險事件，雙方要共同處理，按協議明確的主要責任方要做積極處理，另一方加以配合。雙方及時共同向社會披露，正確引導輿論。特別是當前全社會法制意識不足，會出現新媒體借題發揮，將問題任意放大的情況。積極快速引導，有利于解決問題，更有利于培育全社會法制意識。

（四）要適應中國國情，擴充思路，運用不同的PPP模式

PPP并非只有一種模式，各種模式也難說哪種最好，重要的是適合國情和各自的實際。前面已經列舉了片區整體開發運營的模式，在一些地方可能適用。而在另一些地方，TOT模式并不見得不好。在綠地和棕地開發階段，征地拆遷難，環境治理難，甚至在成為熟地之后的建設過程中，政府多部門監管上的不一致，這些問題都是社會資本很難解決的。政府建成項目，以TOT模式轉移給社會資本，可以較快回收資金，也節省了經營成本。當然在政府建設階段，要考慮好轉移運營的需要，雙方協議的要點仍要符合PPP的原則。

還比如，公共或準公共項目收益率不足以吸引社會資金進入，可以綁定相關商業項目經營，以提高收益率。例如，中國香港地鐵和日本國鐵私有化之后，都將部分上蓋資產交由地鐵運營公司管理。政府和運營公司按約定的合同對票價調整做出管制。還有的境外城市，將街心花園連同商業設施共同委托私人機構管理，而且不給予補貼。這些在大概念上都屬于PPP。

（五）著力拉通PPP產業的價值鏈條

一方面，要鼓勵發展相關金融服務。現有的金融機構仍習慣傳統的思維范式，基于政府信用或實物擔保進行融資放貸，導致一些本來現金流順暢的PPP項目產生額外成本甚至財務風險。另外，我國金融服務表現出覆蓋面不足、產品結構不合理、服務效率較低等問題，需要著力推動金融產品與服務方式的創新，進一步加強與PPP發展相適用的金融服務能力建設。另一方面，積極推動PPP項目資產證券化。為解決PPP項目合作周期長和融資周期相對較短的矛盾，可根據PPP項目資產證券化所需條件，建立完善的PPP項目資產評估和信用評級機制，分類推進PPP資產證券化，并大力發展規范的PPP資產交易市場平臺，為提高PPP項目資產的流動性創造條件并提供更加公平合理的定價機制，從而進一步穩定社會資本對PPP項目未來收益的良好預期。

產業的發展如果缺乏理論支撐和政策指引，往往難以行穩致遠，政府和社會資本合作同樣如此。由于我們之前的理論準備不夠充分、政策體系不夠完備、實踐經驗不夠豐富，PPP事業在中國的發展出現了一定波折。但從歷史的邏輯來看，這未必是一件壞事。各領導干部、專家學者應當更好地統一思想、提高認識，凝聚起推動中國PPP事業蓬勃發展的強大合力。