“待詔”現象的現代公共管理啟示*

華 杰

(重慶工商大學 a.黨委宣傳部；b.法學與社會學學院，重慶 400067)

以前西南地區農村的鄉親們把理發師叫作“daizhao”(兩個字都讀為四聲)，說他們是“帶著皇帝詔命，奉旨理發”。后來經過多方考證思辨，發現他們說的“daizhao”述諸文字應該是“待詔”而不是“帶詔”，而“待詔”在中國歷史上是一個具有多重含義的歷史文化現象，其沿革變遷中具有豐富的政治和文化信息，這可真是“禮失尋諸野”！

一、“待詔”稱謂源流變遷簡考

“待詔”長期是一種高級專業人才和官職稱號。漢代以才技征召士人，使隨時聽候皇帝的詔令，謂之待詔，“待詔”一詞最早出現在漢代，意為“等待詔命供奉內廷者”。如《文選·揚雄序》：“孝成帝時，客有薦雄文似相如者……召雄待詔承明之庭。”張銑注：“待詔，待天子命也。”均能佐證說明。 后來“待招”成為在某一領域有特殊專長人才的稱號，如唐朝初年，朝廷置翰林院，凡文辭經學之士及醫卜等有專長者，均待詔值日于翰林院，給以糧米，使待詔命，如有畫待詔、醫待詔等。故唐代王績《晚年敘志示翟處士》詩云：“明經思待詔，學劍覓封侯?！边@說明唐朝時“待詔”是一種專家顧問型的人才，是準公務人員性質的職業。

可是從清朝初年開始，“待詔”不再是一個領取俸祿的官吏職位，也不再是高級專業學術人才稱號，而是成為“理發師”這一市井手藝匠人的職業稱謂，而且這個職業群體不僅受到社會各個階層的關注，而且從業人員數量突然大大增加。這個稱謂主要用來稱呼走鄉串戶的“流動理發師”，并一直沿用到20世紀80年代前后；甚至目前中國很多南方鄉村都還使用“待詔”來稱呼街頭巷尾擺攤營業的理發師。

從清朝初年以降，“待詔”成為“理發師”的代稱。《孝經》有言：“身體發膚，受之父母，不敢毀傷，孝之始也?！睗h人成年之后就不剃發，男女都把頭發綰成發髻盤在頭頂，只有隱避現世的極端主義者才會以“接輿髡首兮，桑父裸行”這樣的方式表示與社會現實不合作，達到“自絕于社會”的效果。服飾和發型一直以來是“華夷之辨”的一個重要指標，春秋時期的管仲由于其經邦濟國，尊王攘夷，避免了中原文化核心圈的民眾被“夷狄戎蠻”征服影響，不需要“披發左衽”而得到孔子“微管仲，吾其被發左衽矣”，給予管仲“如其仁”的高度褒揚。

戰國時候著名的趙武靈王改革，其中一項重要的改革內容就是針對當時趙國官員百姓傳統的“寬袍大袖”服飾，改為收腰窄袖的“胡服騎射”，這在當時也受到很多貴族反對，據《資治通鑒》記載“國人皆不欲”，公子成甚至很直白地質疑說，“臣聞中國者，圣賢之所教也，禮樂之所用也，遠方之所觀赴也，蠻夷之所則效也。今王舍此而襲遠方之服，變古之道，逆人之心，臣愿王孰圖之也”。后來全靠趙武靈王反復曉之以理動之以情，且堅持強力推進才落地實施?！度龂尽贰恫懿m傳》也記載：(曹操)嘗出軍，行經麥中，令“士卒無敗麥，犯者死”。結果曹操自己的馬騰入麥中，主簿認為“罰不加于尊”。曹操決定：“制法而自犯之，何以帥下？然孤為軍帥，不可自殺，請自刑?！币颉霸畡Ω畎l以置地”。也就是“割發代斬”，通過割去頭發來象征自己受到“梟首”刑罰，可見當時成年男子將保證頭發的完整性看得多么重要。

華夏文化核心區在歷史上遭遇過多次北族南侵，金太宗天會七年(公元1129年)，完顏晟也曾下達過削發令，可該令執行的范圍，也只是在金新占領區域內的官吏群體，并未強行要求廣大普通民眾必須執行。蒙古帝國建立后，元朝統治者對原南宋統治區域的漢人(即南人)也并沒有強行要求全部統一剃發易服，通元一朝，各民族的各種發型服飾“自任其便”，五花八門。

基于這種社會倫理和文化歷史傳統，直到明末清初，在華夏文化核心圈的漢民族聚居區，“理發師”一直都是非正式而邊緣化的小眾職業。到了清朝，理發師群體數量陡然增加，長期用于稱呼高級專業人才和官職的“待詔”用來稱呼游街串巷的理發師群體， “待詔”的內涵發生巨大變化并被社會民眾廣泛接受使用和流傳，其間蘊含著豐富的政治學、社會學和歷史文化，并具有公共管理和公共治理研究價值。

二、清朝“待詔”內涵變遷的歷史背景

清朝“剃發令”造成的文化倫理和意識形態分歧。清朝初年，為了在社會文化、社會心理和公共行為等多個層面打破甚至摧毀新征服區域和民族的原有模式和格局，辨識新征服區域百姓是否在政治和心理上愿意歸順，清朝統治者制定并出臺了“剃發易服”政策，強令其統治下的全國各民族(主要針對漢族及其他南方少數民族)成年男子改剃滿族“金錢鼠尾”式發型。滿族人的 “金錢鼠尾”式發型即把一個人的大部分頭發都剃掉，只在后腦勺部位留一小撮頭發扎成小辮，這個發式適合在馬背上騎射作戰，不至于讓前面的頭發擋住視線?？蛇m宜北方騎射生活方式的“金錢鼠尾”式發型與數千年來以農耕文明為主的生活方式的漢族和其他民族的成年男子傳統發型差異巨大?！敖疱X鼠尾”式滿族發式與傳統華夏文化核心圈的漢族傳統發式差異明顯，于是“剃發令”的頒布引起各族人民尤其漢族人民的強烈反對與抗辯。

這種抵觸與敵對情緒讓滿清政府的掌權者多爾袞進一步認識到對新占領區民眾是否愿意歸順辨識的重要性，1645年6—7月多爾袞多次頒發措辭極其嚴厲的“剃發令”，尤其是6月22日下旨明確規定“官民盡皆剃頭”。1645年7月8日，正式的“削發令”送達禮部并立即執行：“自今布告之后，京城內外限旬日，直隸各省地方自部文到日亦限旬日，盡令剃發。遵依者為我國之民，遲疑者同逆命之寇，必置重罪；若規避惜發，巧辭爭辯，決不輕貸。”(1)《清實錄》順治朝第17卷.北京：中華書局,2008: 7-8該法令不再是一個普通號召與倡導，而是一個政治意味濃烈，涉及意識形態立場的有法律效力的文件，它明確規定全國官民，京城內外限十日，直隸及各省地方以布文到日亦限十日，全部剃發，遲疑者按逆賊論斬。剃發令要求地方官員務必嚴厲執行，不許疏請維持束發舊制，否則“殺無赦?！薄疤臧l令”的強力推行引發了尖銳而直接的社會矛盾沖突。自日多爾袞的“剃發令”頒行之日起，是否剃發為“金錢鼠尾”式發型已不僅是一個頭發問題，而且是一個用剃發與否“以別順逆”的政治問題！用當時的官文來說就是“遵依者為我國之民，遲疑者同逆命之寇，必置重罪”。剃發令經過各級政府官吏的層層解讀和宣傳，最后就提煉成了簡明易懂、殺氣騰騰的“留頭不留發，留發不留頭”宣講口號和執行標準。

清朝初年廣大新征服地區的農民、工商業者，尤其是有氣節的士大夫和中小地主、官僚豪紳出于氣節或對傳統的尊重堅守，很多人都反對剃發，有人甚至提出“寧為束發鬼，不作剃頭人!”結果出現了“江陰十日”和“嘉定三屠”這樣的慘劇。(2)魏斐德.地方主義與清征服江南時期的效忠思想：江陰的悲劇.美國：加利福尼亞大學出版社,1975:43-85當直接的抗拒和沖突受到殘酷鎮壓時，傳統文化與社會民眾就用一種隱晦甚至變相的方式表達不滿與抗爭，于是出現了1768年前后，從江南的鄉野民夫到各級巡撫都督，再到清朝最高統治者乾隆皇帝都被卷入，波及十來個省，有“政治意味”的“喊魂”和“妖術剪辮案”(3)孔飛力,陳兼,劉昶譯.叫魂:1768年中國妖術大恐慌.上海：三聯書店, 201(4):74。后世史家也都將清初社會統治思想的產物“剃發令”歸為清朝六大弊政之一加以貶抑。

三、“待詔”現象在清朝公共管理中出現的原因及功能

清初“剃發令”是社會管理問題社會統治化的表現，其內在邏輯沖突決定了不具有可持續性。清朝初年“剃發令”是用社會統治的思維在推動實施一項涉及傳統文化和國計民生大事的社會管理工程。社會統治的思維和運行模式是直線單向的，發布命令的是朝廷和政府，宣傳政策的是政府和官吏，執行這個政策的是政府和官吏，監督和評估這個政策執行情況的還是政府和官吏。在執行“剃發令”這件事情上，“留頭不留發，留發不留頭”其實把整個社會變成了一個“政府官吏”和“廣大民眾”這種簡單二元結構，而且這個二元結構是相互對立的。因為執行朝廷“剃發令”其實是用公共統治方式在推進一種公共管理任務，這種社會統治模式沒有考慮到各級政府和官吏執行過程中必須面對的經濟效益因素，在這種用社會統治模式解決社會管理問題的錯位模式下，相當于是讓基層政府和基層官吏“花自己的錢，辦公家的事；花自己的錢，剃別人的頭”，短期或者可行，長期則必不可持續。

當時清廷的基層政府和七、八、九品中下級基層官吏除了執行“剃發令”監督民眾剃發，政權初建百業待舉，上面千張嘴，一面兩條腿，上面千根線，下面一根針，眾多社會統治和社會管理乃至社會治理繁雜事務，都需要七、八、九品中下級官吏來推進落實落地。在精力和經費總量一定的情況下，基層官吏投入越多精力來監督執行民眾的剃發與否，其個體付出的時間精力成本和經濟物質成本(如車馬費、餐飲費、衣靴費等)就越高。人本質上是“經濟”和“理性”的，經濟學家弗里德曼說“花自己的錢辦人家的事，只講節約，不講效果”，在落實“剃發令”這件事情上基層官員其實就是“出力不討好”，甚至付出工作精力越多，工作回報越少，其工作積極性當然大受打擊。

基層官吏人數有限，精力有限，年年月月走鄉串戶監督和執行是否按要求剃發與否讓基層官吏疲于奔命，加之天高皇帝遠的邊遠山區成年的人員會每年每月增加變化，甄別是否到了剃發年齡并監督其剃發更是一項不可能完成的任務。另一方面當時民眾配合剃發最多也是為了避免被處罰，為了避免被社會統治政策傷害而已，執行“剃發令”民眾也沒有獲得任何精神上和物質上的好處，民眾對強制剃頭也無積極性甚至是躲避和抵觸的。這種模式內在的矛盾和不合理性，必然造成基層政府和官吏的懈怠和消極，具有不可持續性。

清朝初年“剃發令”的推行，造成了當時基層官吏的投入精力與個人經濟利益呈負相關性。據《清戶部則例》記載，清廷的官吏等級制度沿用的是“九品十八級”基本制度，官吏工作報酬實行俸祿制，俸祿不單指錢財，俸指的是錢財，祿指的是糧食，清朝是每年春秋兩季發俸祿，一年發兩次俸祿。按照清初官員的法定俸祿發放，一個位居從一品、掌管江蘇、江西、安徽三個省軍政大權的兩江總督，雖然貴為封疆大吏，一年也只能拿180兩白銀，外加180斛米；一個七品知縣一年也就能拿45兩白銀，外加45斛米的法定俸祿；到了更基層的官吏如正九品的俸銀只有白銀33兩1錢1分4厘，祿米16石5斗5升7合；從九品、未入流的俸銀為31兩5錢2分，祿米15石7斗5升。(4)艾永明.清朝文官制度.北京：商務印書館，2003(12):133-134剃發令的實際執行階層主要為處于基層的七、八、九品中下級文職官吏，雍正皇帝以前，清朝各級官員沒有“養廉銀”，他們的法定俸祿都較低，中下級官吏年俸就在40兩白銀左右，按照當時的米價來折算，40兩白銀約合2018年21 000～22 000元人民幣購買力，這筆錢用于官員整個家庭的非主食開支外，還包括官員私聘師爺和家庭童仆薪資的費用，如果不違法貪腐，基層官員的恩格爾系數較高，可支配收入可以說相當拮據。

清朝“待詔”現象的出現是清政府在“剃發令”執行上從社會公共統治思維方式向社會公共管理思維方式轉變的結果。在或明或暗尖銳而激烈的對抗中，清朝統治者中的一些有識之士逐步認識到，刀馬鐵血可以奪天下，可是刀馬鐵血不能治天下。 “剃發令”要在全國范圍內全面而長期地執行，單靠各級政府官吏用行政力量直線單向監督推行是不可持續的。整個政府不可能長期無限制地投入成本去干強制剃頭這種無關國計民生實質的事，解決社會問題一味地暴力顢頇肯定不是治國安邦的長久之計。窮則變，變則通，通則久。在“朝廷—地方官吏—剃發對象”各方的博弈和磨合中，一種新的解決問題的思路和模式就出來了，這就是官方行為“半官方化”，引入第三方力量，出臺并執行了“待詔”制度。

“待詔”制度的具體辦法是清朝各級地方政府將剃頭匠這個群體組織來，命為“待詔”，這是個由民間理發匠人形成的職業民眾團體。他們不享受俸祿，也沒有具體官階品級，但是被賦予一個特殊的權利：對于年齡上達到應剃發(還沒有剃成金錢鼠發型者)和理發(已剃成金錢鼠發型了，過一段時間頭發長出，快達到一寸時，又該再次修整成型者)而沒有剃發和理發的男人，逮住一個剃一個，并按人頭收費，剃發所得費用大部分歸理發匠人。“花人家的錢辦自己的事，只講效果，不講節約”，理發匠人這個群體的積極性被充分地激發了起來，他們在理發擔子上掛一個“剃發令”詔書樣旗，按大致的空間區域分工，自己帶上剃頭工具，走街串巷，翻山越嶺，按期反復巡查，確保“剃發令”得以很好貫徹落實。 “待詔”這一特殊的職業群體發揮了緩解社會統治和社會治理職能落差環節矛盾的功能。

清初“待詔”這種社會公共管理模式顧及到了政府基層官吏與“理發師”和廣大民眾多邊關系中的權利和義務平衡。基層官吏由政策的直接執行者轉變為倡導者、組織者、委托者和監督者，“待詔”群體成為政策的受委托者、宣傳者、執行者和服務者，“待詔”群體的工作職責(全面而長期監督所有應該剃發理發人群按“剃發令”剃發理發)和工作收益(按人頭剃發理發獲取報酬)高度正相關，勞動付出與勞動報酬高度正相關；“待詔”這種模式也讓廣大民眾在接受“剃發令”時不用直接面對代表外來征服者的基層政府官吏，心理和行為上的對抗得以緩和降低，也事實上減少了不論是有意還是無心未執行“剃發令”給民眾自身帶來的風險和損失。

“待詔”制度在整個清朝統治期間具有積極有效的社會公共管理價值。政府通過設立并啟用“待詔”群體打破了清初以來在“剃發令”執行中尖銳對立的簡單“官”“民”二元對立結構，讓政府官吏與民眾雙方直接的統治與被統治矛盾沖突變為了“待詔”與民眾間較為柔和的“管理與被管理”甚至“服務與被服務”的關系。剃發令強行推行了幾十年，1683年前后，清政府和各級官吏對“應剃全剃”和“定期理發”剃發令的嚴格執行已經心有余而力不足，“剃發令”事實上逐漸靠“上行下效”(所有的漢族區域知識分子精英要到政府任職必須剃發)和“移風易俗”來執行，主要表現就是上層精英階層必須剃發，非上層的普通大眾則 “愿剃則剃”。從正式的史料看，到康熙中期，不論是中心城鎮還是邊遠山區鄉村，都鮮有因為剃發而懲處懲治官員和民眾的記載。轉換為以待詔的方式推行“剃發令”后，到乾隆中后期，率土之濱的漢族成年男子幾乎都習以為常地剃成了滿族的“金錢鼠尾”式發型。以至于“中華民國”建立后，國民政府又號召并要求男人們剪去留在后腦勺上的發辮，一些漢民族聚集的地方政府在街上攔下行人強行剪發，當時不少人由于被強行剪去了頭上的“金錢鼠尾”式發辮而“痛心疾首”，號啕大哭如喪考妣，甚至還有相當數量的清朝遺老認為發辮被剪“有辱先人”而悲憤自盡。

四、“待詔”模式的現實公共管理借鑒價值

社會公共管理理念應該與時俱進，尊重政府和市場不同的資源配置規律，積極培育和發揮非政府組織(NGO)的作用解決社會問題勢在必行。在我國已進入中國特色社會主義新時代的今天，建成富強、民主、文明、和諧的社會主義現代化強國是我們的奮斗目標。我們必須要構建起一套與現代化國家相匹配的“現代國家治理體系”，這就要求我們各層級的治國理政不論是思想觀念還是制度行為都要從“管理或管治”(Governing or Government)向“治理”(Governance)轉變。中國共產黨在十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》公報中也明確提出我國要“加快推進社會領域制度創新，推進基本公共服務均等化，加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”。構建現代國家治理體系，要求今天的政府和未來的政府不再是(起碼不僅僅是)統治的政府，而是治理的政府，在此模式下，社會問題的有效解決，和諧社會的構建不僅需要政府發揮其傳統的社會管理政治優勢，同時也離不開市場和資本力量的介入，并且需要培育大量合法的民間非政府組織(NGO)，充分整合各種力量群策群力，共建共治，才能高效能地協同解決一些復雜的社會問題。

分類施策，用歷史的思維看待和解決不同性質的社會公共管理問題是大勢所趨。“一個社會還沒有共同接受一套規范，各種意見紛呈，求取臨時解決辦法的活動是政治；凡是被社會不成問題地加以接受的規范，就是文化性的?！?5)費孝通.鄉土中國.北京：北京大學出版社，2012.社會管理和社會治理既涉及政治領域，又涉及文化領域，尤其某些政治和文化相混合的社會問題，首先要弄清楚問題的性質，再分類施策，注意政治問題依靠政治手段，社會問題采用社會辦法，文化問題通過文化途徑。堅持“愷撒的歸愷撒，上帝的歸上帝”，不要簡單粗暴地用政治和行政手段解決一切社會問題。在社會公共管理和社會治理中，一種社會問題從出現到被關注，再到矛盾沖突和解決辦法的提出，最后到解決辦法被廣大民眾接受和執行，其間一般有一個從政治到文化再到傳統的過程，其間往往經歷明確屬性—政治介入—社會運動發起—民眾文化觀念改變—社會傳統習俗形成幾個階段，不宜違背生產力發展歷史水平和社會運行規律，人為地急功近利貪功求快，結果卻懷著良好的道德初衷得到不道德的結果。

適應科學技術發展現狀，加強公共管理數據挖掘與分析，兼顧效率與倫理，提高社會公共管理的科學性和可行性。隨著社會發展過程中越來越多跨多個領域綜合性復雜性社會問題的出現(如清朝初年政治問題和歷史傳統與文化沖突交織在一起的“剃發令”問題)，傳統的拍腦袋想當然決策就不合適了，重大社會公共管理政策出臺前應立項專題研究，提升認識社會變化規律和把握社會公共管理規律的能力。應借助大數據云和IPV6等最新科學技術發展帶來的生產力變革，加強互聯網+背景下社會公共管理有關大數據的挖掘應用，通過全面立體精準的信息數據挖掘與分析，構建模型推演公共管理政策制定執行后各自變量和因變量間相互作用的過程與結果模型，實現公共管理政策決策與執行既注重當前效果又注重未來影響，及顧及經濟效率又注重人本價值，從戰略上降低公共管理決策效率性與倫理性之間的斷層落差，減少現實公共管理政策執行與社會大眾文化傳統間的沖突，兼顧政策決策的科學性和社會公共管理制度的可持續性。

積極培育和引入“第三部門”社會力量，發揮其在社會人群的結構整合、倫理維護、情感聯結和利益分配等領域的獨特社會治理功能。社會發展越現代化，人們的思想觀念分化就會越明顯，單一的共識就越達成。要確立社會是所有人的社會，所有人都有權且應該參與社會治理的觀念，努力兼顧社會各方利益述求，在社會治理中尋求最大公約數，推進社會公共管理向社會治理模式轉變。可以大力培育壯大社會“第三部門”，首先解決涉及第三部門的相關法律法規配套制度不健全的問題，并逐步克服政府與第三部門間政社不分和第三部門經費欠缺、專業性不強的困難；再通過提高第三部門的獨立自主性，加強對第三部門的有效監管，提升社會公眾對第三部門的認同度，發揮其在社會人群的結構整合、倫理維護、情感聯結和利益分配等領域的獨特社會治理功能，讓一些政府和純商業化企業“不愿做、做不好或不可長期持續做”，政治、民族、歷史、文化現象交織在一起的社會問題得以有效解決。