論民政工作傳統及其與社會工作的歷史關系
——基于中國特色社會工作體系建設的思考*

林順利，程 浩，夏曉丹

(河北大學 哲學與社會學學院，河北 保定 071002)

一、引言

與作為舶來品的“社會工作”不同，“民政”一詞在中國歷史中源遠流長，最早可見于《西漢會要》一書。該書將多項政府機關有關人民群眾的具體工作列入民政門類，在中國典籍文獻中首次較為確切地使用了民政一詞，從而，形成了初步的民政概念[1]。而“民政工作”一詞，產生于近代，并廣泛應用于新中國成立后的社會主義建設時期。雖然在不同時期“民政工作”的職責范圍與機構設置不同，但是其基本的功能定位是差不多的。民政工作是根植于中國傳統社會，長期服務于政權目標和社會穩定的政府工作。

從功能和性質上來看，民政工作與社會工作既有聯系，又有區別。而這二者的關系并不是1987年“馬甸會議”之后，社會工作恢復重建以來才發生的，而是早在民國時期社會工作引入中國，得到當時的國民政府關注并著手推廣之后就有了。本文通過對南京國民政府成立以來民政工作和社會工作實務與文獻的梳理，分析不同時期民政工作與社會工作的關系，區分中國國民黨和中國共產黨在政權建設和社會治理中民政工作的差異，進而理清民政工作的傳統和演變，并將這種考察與當前社會工作“嵌入式”的發展情境相結合，為構建中國特色社會工作體系建設提供線索和借鑒。

二、國民政府治下的民政工作與社會工作

眾所周知，所謂民國時期的政府統治并不是一個連貫的序列，但自辛亥革命成功之后，歷屆中央政權都曾將內務治理作為重點工作，因而近代“民政工作”發端較早。這一時期國民政府的民政工作總體來看體現了對西方國家治理的系統學習和應用；而到“社會部”開始著手引入“科學的慈善”——社會工作之后，民政工作和社會工作開始產生聯系。

(一)“內政部”主導下的民政工作

1911年孫中山領導辛亥革命，推翻清朝封建統治并在南京成立臨時政府，設置內務部主管民政工作；1927年改名為“內政部”，并隸屬行政院統轄。1928年通過的《國民政府內政部組織法》規定：“內政部直隸于國民政府依法令管理地方行政土地及人口、警察、選舉、國籍、宗教、公共衛生、社會救濟等事務”，下轄“秘書處、民政司、土地司、警政司、衛生司”，其中民政司主管“關于地方行政及經費事項、關于地方行政區劃事項、關于地方官吏之提付懲戒事項、關于選舉事項、關于人口戶籍事項、關于征發事項、關于賑災救貧及其他慈善事項、關于國籍事項、關于移民事項”。[2]而后于1931年通過的《修正內政部組織法》規定：“內政部管理全國內務行政事務”，下轄“衛生署、總務司、民政司、統計司、土地司、警政司、禮俗司”，其中民政司掌管“關于地方行政及經費事項、關于地方行政區劃事項、關于地方官吏之任免及成績考核事項、關于選舉事項、關于地方自治事項、關于征兵及征發事項、關于賑災救貧及其他慈善事項、關于國籍事項”。[3]由此可見民國政府民政工作注重政權建設、行政管理和社會救濟三部分內容。尤其是在戰爭時期“內政部”還負責征兵等事項，服從于戰爭需要。

由于民國時期自然災害和社會災害不斷，因此，政府主導下民政工作中的救濟事業至關重要。例如1928年5月頒布的《內政部各地方救濟院規則》規定：“各省區、各特別市、各縣市政府、為教養無自救力之老、幼、殘廢人，并保護貧民健康，救濟貧民生計，于各該省區、省會、特別市政府及縣、市政府所在地，應依規定設立救濟院，各縣、鄉、區、郵、鎮人口較繁處所，亦得酌量情形設立之”[4]；“救濟院分設各所:一、養老所，二、孤兒所，三、殘廢所，四、育嬰所,五、施醫所，六、貸款所。各縣、各普通市及鄉、區、郵、鎮設立救濟院，對于前項列舉各所,得分別緩急次第籌辦，亦得斟酌各地方經濟情形，合并辦理。”[5]由此可見，基于民國災害頻發、戰亂頻繁的現實狀況，“內政部”主導的民政工作較為注重社會救濟，并就自上而下的救濟體系進行了頂層設計，為自然災害和國內戰爭造成的難民提供社會救濟。

然而“內政部”主導下的社會救濟工作只是其職責的部分范圍，而且行政效率低下，注重事后救濟，因此南京國民政府于1938年設立“中央社會部”，并于1940年轉為“行政院社會部”。而且1940年頒布的《內政部組織法》對民政司職責進行了增刪修訂，增加“關于戶籍事項、關于不屬各部會職掌民營公用事業之監督管理事項、關于其他民政事項”，刪除“關于征兵及征發事項、關于賑災救貧及其他慈善事項”[5]。自此，行政院“內政部”主管政權建設與行政管理，而社會救濟等事項則由行政院社會部所管轄。

(二)“社會部”主導下的社會工作

“社會部”的成立有其深刻的時代背景，是特殊時代的特殊產物。一方面，民國時期災害頻發，除了政府主導的救濟事業之外，地方士紳、富豪也多開粥棚、設善堂、置義莊以接濟災民，但大多屬于傳統救濟方式，注重事后救濟，甚至被土豪劣紳所把持，這些體制之外的救濟事業有超出政府控制的可能。另一方面，自1937年“七·七事變”以來，中日民族矛盾上升為社會主要矛盾，然而當時中國軍民素質普遍較低，沒有健全的組織，也未經受系統的訓練，面對日本侵略者無法形成有效的抵抗，需要政府統一組織。因此，1938年中國國民黨臨時全國代表大會決定成立“中央執行委員會社會部”，“掌理各種民眾團體中黨員工作之指導，協助人民團體之組織，并策進其事業”，“本部設民眾組織、社會運動、編審及總務四處，于必要時，經中央常務委員會核準，得設各種委員會”。[6]通過“中央社會部”的工作實現對體制外救濟事業及人民團體的組織領導，實現對抗戰軍民的征發訓練。

“中央社會部”隸屬于國民黨黨部管轄。雖然國民黨黨部長期主管黨務工作，能夠較好領導民運與人民團體工作，但是對社會救濟事業缺乏了解，不能完全發揮“中央社會部”的全部職能。1939年，國民黨中央在重慶舉辦的五屆六中全會提出：“中央社會部可改隸行政院，但其職權仍應明確規定，所有合作、救濟事業及養老慈幼等一切社會工作均應劃歸該部管理，而該部原管民眾運動之指導等項工作，應仍隸之于黨務部門。”[7]自此奠定了社會部由國民黨黨部改隸行政院的基調，并于國民黨第五屆中央執行委員會第六次全體會議決議通過。1940年國民政府頒布《社會部組織法》規定：“社會部管理全國社會行政事務”，“社會部置左列各司：(一)總務司(二)勞動司(三)合作司(四)公益司”[8]。

1944年《社會工作通訊》作為官方社會工作刊物在重慶創刊。該刊屬社會行政刊物，旨在供從事社會行政及社會工作者交流經驗，溝通上下意旨，傳達方針政策，解釋社政法令。內容以論文、工作報告、通訊、問答為主，兼及法令、文獻資料、消息，并作為研究社會工作的參考資料。《社會工作通訊》作為中國第一個以“社會工作”命名的官方刊物，意味著社會工作作為一門社會事業，已經得到了政府的承認并由政府介入引導。“社會部”后續組織了“社會工作業務人員人事管理制度研究委員會”和“社會工作人員訓練委員會”負責專業社會工作人員的管理培訓。

《社會工作人員訓練辦法》規定：“為培養社會工作人員，以健全人民團體及發展社會事業起見，特制定本辦法”，“第三條社會工作人員之訓練，分為中央與地方兩種。屬于中央訓練者，由“中央社會部”會商“中央訓練委員”會辦理;屬于地方訓練者，由省市黨部會商省市地方行政干部訓練委員會辦理。如地方行政干部訓練委員會尚未成立時，會商省市政府辦理。”《特種考試社會工作人員考試規則》第二條規定：“社會工作人員之考試，分下列二級：甲級社會工作人員；乙級社會工作人員。”[9]由此可見，民國時期的社會工作作為一門社會事業，不僅得到政府的認可與推廣，而且初步構建了自上而下的管理體系，推動了中國社會工作的職業化與專業化發展。

從這一階段歷史大概可以看到，民政工作主要是內務行政工作，是政府職能的重要組成部分；而社會工作作為“科學的慈善”，從黨務工作到政府工作的角色轉變實際上是一種治理體制的創新性的轉型和增設，是國民黨在國家治理和社會治理方面的一種制度性嘗試；在這一嘗試過程中，民政工作和社會工作二者在組織上有所區分，但在功能上是有著一定的重合和互補性質的，二者共同構成了那個時代的社會福利體系的現代化轉型。

三、中央蘇區與陜甘寧邊區的民政工作

(一)內務人民委員會主導的民政工作

自1927年大革命失敗之后，中國共產黨轉入“農村包圍城市”的道路，陸續在廣東、湖南、江西等地出現了諸多大小不同的紅色革命政權，并設置民政機構主管民政工作。但是由于革命斗爭形勢嚴峻，各個根據地發展狀況差異較大，因此并未形成統一的民政法規，也未形成從中央到地方系統的民政工作體系。直至1931年11月，中華蘇維埃共和國成立，頒布《中華蘇維埃共和國憲法大綱》規定：“中華蘇維埃共和國之最高政權為全國工農兵會議(蘇維埃)的大會，在大會閉會的期間，全國蘇維埃臨時中央執行委員會為最高政權機關，中央執行委員會下組織人民委員會處理日常政務，發布一切法令和決議案”[10]。

由于根據地的不斷擴大以及原有的民政工作范圍界限過于模糊，1932年人民委員會通過了《內務部的暫行組織綱要》，其中規定：“(一)內務部在中央政府,則隸屬于人民委員會,稱內務人民委員部,縣省受執行委員會主席團之指導,則稱內務部,唯區則不設立內務部。(二)各級內務部,在行政上直接屬于上級內務部，建立直接的系統關系,絕對執行上級內務部的命令,但同時則受同級政府的主席團的指導，發生橫的關系,內務部可以組織內務委員會,由三人至九人組織之。(四)內務部暫時管理市政民警、刑事、偵探、衛生、交通、郵電、糧食、社會保證、戶口調查、生死和婚姻登記等事項。內務人民委員部下暫時設立:(甲)市政管理局，(乙)行政局，(丙)衛生管理局，(丁)交通管理局，(戊)社會保證管理局，(己)郵電管理局。(附注一):衛生、交通、郵電、社會保證、糧食等管理局,是衛生、交通郵電、社會保證等部未成立前的臨時組織,暫時由內務部兼理這幾部的工作”[11]。由此可見蘇維埃政權初創，各方面人員、機構配置尚不完整，內務部除了本部民政工作之外，還兼領其他未創建部門工作。待到衛生、交通郵電與社會保證等部門創辦之后，內務部的職能與機構也進行了進一步調整，并且增設優待紅軍家屬局，成為專門的民政機構，自此中國共產黨領導的民政工作基本步入正軌。

(二)中華蘇維埃共和國臨時中央政府駐西北辦事處司法內務部主導的民政工作

1934年，在王明、博古的“左傾”錯誤思想指揮下，紅軍第五次反圍剿失敗，被迫進行長征戰略轉移。1935年10月，中央紅軍抵達陜北。11月，中共中央決定成立中華蘇維埃共和國臨時中央政府駐西北辦事處，下設財政部、糧食部、土地部、教育部、勞動部、國民經濟部、司法內務部、工農檢查局。由司法內務部主管蘇區民政工作。12月，西北辦事處頒布了《蘇維埃政府中各部組織綱要》，為蘇維埃政府內部各行政機構設置章程。后續西北辦事處的部門設置幾經調整，尤其值得注意的是增設撫恤委員會并頒布撫恤條例。正如《陜甘寧邊區民政工作史》對蘇區時期的民政工作進行總結:蘇維埃時代的內務行政，著重在優待紅軍及紅軍家屬，撫恤傷亡殘疾之紅軍指戰員，以及教育與組織群眾爭取戰爭的勝利并建成工農政權。[12]

(三)陜甘寧邊區政府民政廳主導的民政工作

自西安事變和平解決后，中國共產黨與中國國民黨逐漸開始第二次合作。為了團結一致，共同抗日，1937年9月，“中華蘇維埃民主共和國中央政府西北辦事處”更名為“中華民國陜甘寧邊區政府”，陜甘寧邊區政府成為“中華民國”的一個特別行政區。1939年頒布的《陜甘寧邊區政府組織條例》規定：“民政廳掌理事務如左：一，關于任免縣市行政人員提出意見；二，關于土地行政事項；三，關于警察行政事項；四，關于選舉事項；五，關于戶口之調查統計事項；六，關于衛生行政事項；七，關于賑災、撫恤、保育及其他社會救濟事項；八，關于婚姻登記及禮俗、宗教事項；九，關于勞資及佃業爭議事項；十，關于禁煙禁毒事項；十一，關于人民團體之登記事項。”[13]

陜甘寧邊區的民政工作最大特點是能夠依靠群眾，發動群眾，想群眾所想，急群眾所急。以社會救濟為例，1940年頒布的《關于賑濟工作的決定》規定：“在這一賑濟工作中，不僅依靠政府所撥的糧款，而且主要以發動群眾、進行互相調劑，尤其是特別注意發動災難民參加生產和介紹職業，如打鹽、挖藥材、打窯洞、按伙子、做雇工等，萬一無法解決者，始可由政府給以救濟。應根據實際情形，分為急賑緩賑進行之，凡是急需賑濟的，而當地群眾中又無法調劑者，應即時給以救濟，無須死板地一定待調查統計好再進行賑濟，就會失掉了救濟的作用”。[14]通過發動群眾互幫互助，以及以工代賑實施救濟，暗合社會工作“助人自助”的精神，因此，雖然陜甘寧邊區沒有社會工作，但是在陜甘寧邊區開展的“民政工作”，包括優撫安置、賑災移民、民眾團體、婦女兒童、醫療衛生和宗教工作等，與新中國成立后的民政工作是一脈相承的，屬于本土社會工作的范疇。[15]

后續民政廳掌理事務及其組織機構一直有所變動，直至1949年，為了適應國內革命形勢、集中力量支援前線、積極恢復戰爭創傷頒布了《陜甘寧邊區政府暫行組織規程》。《陜甘寧邊區政府暫行組織規程》與《陜甘寧邊區政府組織條例》相比最大區別在于增加了征兵入伍、后勤調動和軍人撫恤等與戰爭相關的職能，《陜甘寧邊區政府暫行組織規程》也為新中國成立后民政部的創建奠定了堅實基礎。

概括來講，這一時期的民政工作帶有顯著的戰時后勤和基層政權建設的特征，屬于中國共產黨國家和政權建設的偉大探索的組成部分，其工作在方法和技術層面具有典型本土性，包括思想政治教育、基層組織動員以及基層社會組織培育聯合等本土民政工作傳統在這一時期均已成型，并對后續的中國特色社會主義國家治理產生了深遠的影響。

四、新中國成立后的民政工作與社會工作

(一)社會工作的取消與民政工作的發展和中斷

雖然社會工作自民國時期便已經引入中國，也很快被內地高等教育、從事社會慈善救助事業的社會精英乃至南京國民政府所認同和接納，在專業實踐、人才培養和學科建設方面取得了一定的成就。但是從史料來看，由于種種原因，作為一個來自西方的有助于社會福利體系和公共服務現代化的專業，社會工作并未參與蘇區和陜甘寧邊區的政權建設之中。新中國成立后，國民政府的社會工作治理和服務經驗并未受到中國共產黨的重視，而恰恰由于其“西方資本主義”的出身，在1952年的高等院校院系調整中隨著社會學系取締而被取消。在政府辦社會的計劃經濟體制下，民政部門和其他官辦社會團體和社會組織總體上發揮著民政工作和社會工作的所有職能，社會工作專業教育和職業化進程相對停滯。

與社會工作不同，1949年中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過《中華人民共和國中央人民政府組織法》，設立內務部以主管民政工作，內設辦公廳、干部司、民政司、社會司、地政司和優撫司。自此，中國共產黨初步建立起全國性的民政工作體系。1950年第一次全國民政會議在北京召開。時任內務部部長謝覺哉做了題為《關于人民民主建政工作》的報告，對過去一年各地人民代表會議的召開狀況進行回顧，并強調“鄉村是基礎”，“城市建政問題”和“縣很重要”[16]由此可見，在新中國成立初期，中國共產黨雖然已經在吸取蘇區和陜甘寧邊區民政工作經驗的基礎上創立了全國性的民政工作體系，但是隨著黨的工作重心由農村轉移向城市，由于缺乏相關經驗，城市地區的民主政權建設問題逐漸凸顯出來。因此此次會議確定要以民主政權建設為基礎，通過民主政權建設推動其他民政工作發展。

1953年10月，第二次全國民政會議在北京召開并通過了《第二次全國民政會議決議》。《決議》強調：“民政部門的工作必須進一步地貫徹國家在過渡時期的總路線總任務,為發展生產和社會主義改造服務”，“民政部門的主管業務為建政、優撫、救濟、地政、戶政、國籍、行政區劃、民工動員、婚姻登記、社團登記等工作。過去民政部門所掌管的業務中,有些已另有主管部門,有些與其他部門關系更密切或工作性質更相近,應分別會同有關部門擬定辦法報請政務院批準移交其他部門去管”，“由于民政部門的優撫、救濟工作都很繁重，必須適當加強主管此項工作的機構。凡具備下列條件之一的縣,應設優撫教濟科:(1)革命烈士家屬、革命軍人家屬、革命殘廢軍人占全縣人口十分之一以上者；(2)革命烈士家屬、革命軍人家屬、革命殘廢軍人在三萬人以上者；(3)災情連年比較嚴重者。其他縣(市及市轄區)則在民政科內酌設優撫救濟干部。省(市)民政廳(局)應設立和充實優撫及救濟機構(處或科)。中央內務部的優撫司改為局。大區、省(市)、縣民政部門及優撫救濟機構應增設之編制人數”。[17]此次會議確定了民政工作要服務于社會主義改造，尤其是國家經歷了國內革命、抗日戰爭、解放戰爭，正在進行抗美援朝戰爭，優撫與救濟工作很受重視。而且本次會議首次對民政部門的職責范圍進行明確劃分。

1954年，“中央人民政府內務部”改為“中華人民共和國內務部”，之后其職能與機構設置也幾經調整以繼續為社會主義建設服務，直至1969年內務部被撤銷，其主管業務由財政部、公安部、衛生部等部門分管負責。

(二)民政工作與社會工作的恢復與發展

1978年3月5日，第五屆全國人民代表大會第一次會議通過決議，恢復原內務部有關職能，設立“中華人民共和國民政部”，下轄辦公廳、政治部、優撫局、農村社會救濟司、城市社會福利司、民政司、政府機關人事局等部門。同年，第七次全國民政會議在北京召開，會議回顧了新中國成立以來黨中央對民政工作的重要指示和要求，充分肯定了民政工作在革命和建設各個歷史時期所發揮的重要作用，明確了民政部門主要業務范圍是優撫安置、救災救濟、社會福利以及黨和政府交辦的其他事項。第七次全國民政會議的召開標志著黨的民政工作方針政策得到全面恢復。

此后，隨著我國改革開放程度的不斷加深，黨和國家需要面臨的形勢也更加復雜。因此，為了適應新形勢，提供新服務，國務院多次進行機構改革，民政部的機構與職能也幾經調整。直至2018年國務院進行第八次大規模機構改革，民政部內設機構改革為辦公廳(國際合作司)、政策法規司、規劃財務司、社會組織管理局(社會組織執法監督局)、社會救助司、基層政權建設和社區治理司、區劃地名司、社會事務司、養老服務司、兒童福利司、慈善事業促進和社會工作司 11 個職能司(廳、局)和機關黨委(人事司)、離退休干部局。[18]改革后民政部的內設機構得以優化，職責劃分更加明確，有利于進一步貫徹“上為中央分憂，下為百姓解愁”的服務宗旨，在政權建設、行政管理和社會救濟方面依舊發揮著不可替代的作用。

1987年，民政部邀請相關政府工作人員以及社會學界的專家學者舉辦社會工作教育發展論證會(簡稱“馬甸會議”)。這次會議論證了專業社會工作對中國社會福利事業改革與發展的必要性，確認了社會工作專業的學科地位，為中國社會工作發展作了政策和組織的準備。[19]而之后的社會工作從高等教育先行，到上海的實務探索，再到2007年職業水平評價制度的確立，進而在深圳、廣州實現城市的整體嵌入，在實踐和職業化兩個層面得到了迅猛的發展。

這一階段的典型特征是社會工作缺位和民政工作傳統走向成熟和現代化。社會工作的缺位是和那個時代國家治理的計劃性密不可分的，而恰恰是這種政府包辦的思路，讓民政工作傳統得以從農村走向城市，得到了空前的傳承、轉型和發展。但不可忽視的是，社會工作的恢復重建過程中，民政工作功不可沒，正是通過民政部的考察和系統推進，社會工作有了在國家治理層面恢復重建的合法性。而在后續的發展演進過程中，民政工作也為社會工作的系統嵌入提供了制度和資源的支持。而另一方面，社會工作為民政系統帶來的是專業化和職業化的系統支持，整體促進和提升了民政工作的質量和水平，促進了民政工作的現代化。

五、民政工作與社會工作歷史關系及其對中國特色社會工作體系的意義

不同于國外社會工作發展演進的經驗，本土社會工作的發展在民國時期帶有典型的被動性和外生性，從“國民政府”時期到今天社會工作的恢復重建，我們一直面臨著本土化的使命和任務。而另一個重要的歷史事實就是，在國民政府發展民政工作和社會工作的同時，中國共產黨的農村道路和政權建設形成了一套獨具特色的民政工作傳統，并且逐漸成為中國特色社會主義國家治理和社會治理的重要傳統。因此，構建中國特色社會工作體系就必須要將這些中國的特色歷史和本土國情進行系統考量。近年來，王思斌[20]、李迎生[21]、關信平[22]、范斌[23]、向德平[24]等國內學界專家學者都曾對構建中國特色社會工作體系進行過集中探討，但是對如何明確定位“中國特色”和如何界定“中國特色”的社會工作內涵和外延并未形成統一的共識——尤其是如何定位民政工作傳統，是將其定位為社會工作的情境，還是要建立我們自己的“社會工作”概念，將民政工作作為“中國特色”而加以涵蓋？在這一問題上，我們堅持一個基本邏輯：第一，既然民政工作已經成為中國特色社會主義制度國家和社會治理的重要組成部分，那么就應該是中國特色的固有組成部分，必須在構建中國特色社會工作體系中加以考量；第二，要有去西方中心主義的價值和技術立場，社會工作是源自西方，但是其內涵和外延、理念和技術必須要經過“本土”的適應性選擇，那么民政工作傳統中的一些歷史要素和本土要素就應該和必須被納入其中，并由此對社會工作的價值理念、倫理規范、方法和技術體系加以修正和發展；對于堅守所謂“專業性”，要求對民政工作傳統和專業社會工作進行區分的觀點，我們認為在特定的歷史時期，這種堅守是為了社會工作的獨立性和特殊價值地位的話，是沒有問題的；到了目前構建中國特色社會工作體系的階段，這種堅守可能會成為一種“固執”，可能會忽視本土具體歷史和當前民政工作和社會工作“互嵌”和“互構”的事實情境。