淺談中國農(nóng)村低保制度及現(xiàn)存問題

時(shí)巾晏

摘 要：農(nóng)村居民最低生活保障制度是我國政府為解決農(nóng)村貧困人口最低生活保障問題而推出的制度，是現(xiàn)代居民保障體系的重中之重，為農(nóng)村居民的生活提供“最后的防護(hù)傘”。自其在全國全面建制發(fā)展至今，農(nóng)村低保制度取得了顯著成效，但在保障水平、實(shí)施過程等方面仍存在諸多問題。對(duì)此，將對(duì)農(nóng)村低保制度進(jìn)行相關(guān)探究，分析其制度建設(shè)必要，發(fā)展現(xiàn)狀及成效，還對(duì)實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)的問題予以闡述并提出建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村;最低生活保障;低保制度

農(nóng)村居民最低生活保障制度是建立完善農(nóng)村社會(huì)保障體系的重要舉措，對(duì)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會(huì)具有重大意義。自2007年溫家寶總理在政府工作報(bào)告中提出“在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度”至今，農(nóng)村低保的全面推進(jìn)已取得顯著成效，對(duì)貧困群眾進(jìn)行了一定的生活救助。

一、低保制度的建設(shè)、現(xiàn)狀及成效

農(nóng)村低保制度是在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益繁榮，深入改革、新農(nóng)村建設(shè)的步伐不斷加快的背景下提上日程的，自20世紀(jì)90年代開始摸查探索至今，制度體系日益健全，已走過近30年的前進(jìn)歷程。農(nóng)村低保制度隨著社會(huì)的發(fā)展在實(shí)踐中不斷完善，它不僅為農(nóng)村困難人口的基本生活提供“打底”保障，還促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，維護(hù)了社會(huì)秩序的和諧穩(wěn)定。

（一）我國農(nóng)村低保制度建立的意義

農(nóng)村居民生活最低保障是維持農(nóng)村貧困人民最低生活水準(zhǔn)、改善經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大需求的重要舉措。自改革開放至今，我國農(nóng)村絕對(duì)貧困人口累計(jì)減少8億多人。截至2018年年底，全國農(nóng)村絕對(duì)貧困人口減少到1660萬人，貧困發(fā)生率降至1.7%。這一系列成就的取得，離不開農(nóng)村低保制度多年來的修整完善和堅(jiān)挺支持。

1.農(nóng)村低保制度對(duì)社會(huì)福利的增進(jìn)與發(fā)展具有深刻意義。根據(jù)社會(huì)福利學(xué)原理，社會(huì)福利制度是“按需分配”的初級(jí)形式。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出，個(gè)人的收入效用是邊際效用遞減的。因此，根據(jù)“按需分配”，我們可知政府不必通過干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來達(dá)到最終政策目的，可通過再分配原則達(dá)到最優(yōu)目的，從而能避免政府強(qiáng)行干預(yù)市場(chǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其效率造成的損失。此外，將收入從富人向窮人轉(zhuǎn)移，富人減少的效用小于窮人增加的效用，由此社會(huì)總福利水平得到提升。可見國家對(duì)國民最低生活水平的保障和維護(hù)是必需的，有利于自身的發(fā)展。

從需求角度來看，最低生活保障是擴(kuò)大社會(huì)有效需求的客觀需要。作為發(fā)展中國家，我國具有明顯的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。在此經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之下，我們可將社會(huì)需求分為城市需求和農(nóng)村需求。相比于城市而言，農(nóng)村的道路、通訊及衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展較為落后，兩者之間發(fā)展不均衡。在有效緩解城市的需求飽和及農(nóng)村的需求不足、有需沒錢的問題等方面，農(nóng)村最低保障制度的建立與發(fā)展就顯得尤為重要。

2.農(nóng)村低保制度是維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措。社會(huì)穩(wěn)定是改革發(fā)展的前提，是社會(huì)發(fā)展的重要條件，為經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展提供了一個(gè)平安和諧的良好環(huán)境。農(nóng)村居民的基本生活無法保障問題，是造成農(nóng)村社會(huì)動(dòng)蕩的根本因素之一，也為社會(huì)安穩(wěn)埋下深深的隱患，正所謂“窮則變，變則通，通則達(dá)”。面對(duì)農(nóng)村貧困人口的生活保障問題，我們必須采取變通的改革措施。人民的生活有了保障，我們的社會(huì)才能得以和諧安穩(wěn)。

農(nóng)村低保制度是促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民生活公平化的基本要求;也是適應(yīng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流動(dòng)及農(nóng)村勞動(dòng)人口就業(yè)問題等需求，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)兩極化差距的有效途徑。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)和完善農(nóng)村低保制度，對(duì)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧尤為重要。

（二）我國農(nóng)村低保制度的現(xiàn)狀及成效

1.農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。由于各個(gè)地方情況有所不同，農(nóng)村低保的標(biāo)準(zhǔn)一般由各個(gè)區(qū)縣參照國家政策方針，結(jié)合自身財(cái)政承受能力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，因地制宜、不斷革新。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村低保人均標(biāo)準(zhǔn)逐年提升，國家財(cái)政對(duì)于貧困人口的救助補(bǔ)助資金投入逐年增加。目前，我國農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)均達(dá)到或超過國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，并將繼續(xù)發(fā)展，努力實(shí)現(xiàn)全國所有地區(qū)的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)不低于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的奮斗目標(biāo)。

2.農(nóng)村低保對(duì)象設(shè)定。對(duì)于農(nóng)村低保的申請(qǐng)條件，各省市將具有本市正式農(nóng)業(yè)戶口且家庭人均年收入低于戶口所在地當(dāng)年農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民劃入農(nóng)村最低保障范圍。時(shí)代在發(fā)展，農(nóng)村低保制度也在不斷完善，在2018年農(nóng)村低保出臺(tái)了改革措施，已領(lǐng)取其他補(bǔ)貼的殘疾人、收入高的殘疾人等，均將不再列入農(nóng)村低保的范圍。此舉措對(duì)于農(nóng)村低保實(shí)施過程中存在的不公問題得以有效的解決，不僅使黨的群眾基礎(chǔ)更加牢固扎實(shí)，也使脫貧攻堅(jiān)工作的實(shí)施更加精準(zhǔn)有效。

二、農(nóng)村低保制度的現(xiàn)存問題

（一）“應(yīng)保未保”“非保而保”“人情保”問題

黨的十九大報(bào)告要求“決勝全面建成小康社會(huì)”，而低保制度作為低收入家庭和貧困人口收入保障的主要相關(guān)制度，在實(shí)現(xiàn)全面小康中發(fā)揮關(guān)鍵作用。我國農(nóng)村社會(huì)中，舊故姻親的人情觀念尤為深刻，做事情常常是“熟人好辦事”，由此便出現(xiàn)衍生了“人情保”“關(guān)系保”問題。以X村為例，村書記的親友，明明家中生活富足，卻仍能被評(píng)為農(nóng)村低保戶。而一位有智力障礙的村民，家中貧困，母已年邁，母子二人均不具備正常勞動(dòng)力，想從村中申請(qǐng)低保卻以名額不足為由拒絕，最終二人只得去縣里相關(guān)部門不斷反映情況，方得以落實(shí)。這一系列在農(nóng)村低保實(shí)施過程中產(chǎn)生的問題值得我們深刻思考，誰來進(jìn)行有效監(jiān)督、村民問題向誰反映等都是我們應(yīng)當(dāng)研究探討之處。

（二）地域不平衡問題

我國自2007年實(shí)施全國建制以來，農(nóng)村低保制度的覆蓋范圍逐年擴(kuò)大，制度日益完善，然而細(xì)究之下，仍存在一些問題。農(nóng)村低保人口雖逐年增加，但由于地方政府救助資金有限或各地名額限制問題，仍有一些貧困群眾無法受到保障。名額分配下發(fā)，而各地經(jīng)濟(jì)條件良莠不齊，導(dǎo)致低保制度無法保證完全的分配公平。

此外，東中西部地區(qū)的低保標(biāo)準(zhǔn)、低保發(fā)展不均衡問題較為突出。中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與東部地區(qū)相比，較為落后，農(nóng)村人口較多，貧困人口在全國貧困人口中占比較大，地域限制條件較為復(fù)雜。雖然低保制度在不斷優(yōu)化改革，但是不平衡問題的根治仍需不斷探索，任重而道遠(yuǎn)。

（三）農(nóng)村低保資金問題

農(nóng)村低保的救助金額由各地縣政府發(fā)放，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r各地不一，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的財(cái)政保障救助壓力較大，而基層地區(qū)政府財(cái)力較為薄弱，存在嚴(yán)重的資金短缺問題，導(dǎo)致農(nóng)村低保的發(fā)放不足或不及時(shí)，低保工作進(jìn)展緩慢，難以準(zhǔn)確保障救助低保群眾的正常生活。除此以外，低保資金還存在非法挪用、扣押不放等問題。為侵占國家救助金額，獨(dú)享私利，有些人費(fèi)盡心思，近年來相關(guān)案例報(bào)道更是層出不窮，低保受眾無法及時(shí)得到救助金額，更有甚者一年才得到一次金額發(fā)放。

三、完善低保制度的建議

（一）加強(qiáng)低保對(duì)象審核，擴(kuò)大低保范圍

縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)采取有效的低保對(duì)象審核制度，嚴(yán)控批準(zhǔn)流程，對(duì)申報(bào)的每一項(xiàng)程序及條件進(jìn)行明確與規(guī)范。堅(jiān)決解決條例模糊問題，對(duì)低保戶提交的每一項(xiàng)材料進(jìn)行嚴(yán)格核實(shí)，不“放人”、不“漏人”，使程序敢于在陽光下公開透明，嚴(yán)查“非保而保”“關(guān)系保”問題。實(shí)施各地橫向比較，及時(shí)統(tǒng)籌調(diào)整，確保貧困人口得到救助。

（二）建立健全低保政策監(jiān)管機(jī)制

低保政策的實(shí)施與執(zhí)行只有做到公平公正，才能繼續(xù)發(fā)展延綿，若想要制度的實(shí)施不出紕漏，除了自身嚴(yán)加管理，還應(yīng)實(shí)行強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制。

一方面，各地人民政府應(yīng)派遣人員不定期監(jiān)督有關(guān)部門的低保政策執(zhí)行，資金發(fā)放予以審核，實(shí)施基層探訪，聽取群眾意見，及時(shí)了解低保制度的實(shí)施現(xiàn)狀。

另一方面，設(shè)立基層村民監(jiān)督委員會(huì)，委員會(huì)可選取村中的黨員、老干部等，及時(shí)聽取村民對(duì)于低保工作的意見，了解低保人員的生活狀況，參與低保對(duì)象的審核工作。

四、結(jié) 語

農(nóng)村最低保障制度是解決我國農(nóng)村貧困人口生活保障的重要舉措，心系千家，澤惠萬民。它關(guān)系著貧困人民的經(jīng)濟(jì)生活，影響著國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，是我國執(zhí)政為民的體現(xiàn)。數(shù)年來，農(nóng)村低保制度已得到了長遠(yuǎn)的發(fā)展，取得了顯著的成效。只有不斷地發(fā)展完善農(nóng)村低保制度，把基礎(chǔ)保障工作做得穩(wěn)固，農(nóng)村貧困百姓的生活才能有所保障，我們才能穩(wěn)步建成全面小康社會(huì)。

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（作者單位：山東科技大學(xué)）