新時代人民銀行縣級支行領導干部經濟責任審計質量控制研究
——基于PDCA 循環

■魏茹

2021 年10 月23 日經中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第31 次會議審議通過，并于2022 年1 月1 日施行的新《中華人民共和國審計法》，將堅持黨對審計工作的領導，構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，建設高素質專業化審計隊伍，加強對審計人員遵守法律和執行職務監督，根據需要聘請具有與審計事項相關專業知識的人員參加審計等方面內容寫進了審計法，要求審計人員開展經濟責任審計應當按新《中華人民共和國審計法》和國家有關規定執行。為全面貫徹新《中華人民共和國審計法》精神，本文依據《中國人民銀行領導干部經濟責任審計制度》和2021 年3 月1 日施行的《第2205 號內部審計具體準則——經濟責任審計》，基于PDCA 循環，分析人民銀行縣級支行領導干部經濟責任審計質量控制方面的主要做法，針對問題提出管理建議。

一、PDCA 循環與項目質量控制

PDCA 循環是解決問題和改進質量的核心管理工具，由計劃（Plan）、實施(Do)、檢查(Check)和處理(Act)四部份組成，其中計劃是基于問題成因及組織要求而制定的工作計劃；實施是計劃執行的過程；檢查是對計劃執行過程的監督和測量，確認是否達到預期效果；處理是基于實施效果的總結，形成內控制度、作業指導書或流程圖等，將本次循環不能解決的問題留給下一循環。計劃、實施、檢查和處理依次循環并螺旋式上升，以實現持續發展目標。將PDCA 循環嵌入當前人民銀行縣級支行領導干部經濟責任審計項目質量控制中，循環圖繪制如下：

經濟責任審計循環圖

圖中的經濟責任審計質控循環融入國際內審專業實務框架中的督導和質量評估元素，依托組織協調、信息溝通、項目全過程質量控制、整改監督和成果應用等工作機制，由內部控制、人員管理、信息管理，技術應用子循環組成，以風險評估為基礎的計劃編制為始發點，以審計成果應用與轉化為下一循環的銜接點，不斷修復計劃、實施、檢查、處理各循環流程和內容，提升審計質效。

二、循環管理主要做法

基層央行內審按干部管理權限，堅持“誰任命，誰管理”的原則，對轄內縣級支行行長、主持縣級支行工作一年以上的副職實施經濟責任審計。圍繞領導干部任職期間貫徹執行黨和國家經濟方針政策、人民銀行決策部署和工作要求，管理公共資金、國有資產和防控經濟風險等有關經濟活動應當履行的職責進行監督、評價和建議，以強化干部管理監督，促進履職盡責、擔當作為，促進完善內部治理，實現機構履職目標等。審計結果與整改情況作為考核、任免、獎懲干部和相關決策的重要參考。基層央行內審緊跟時代步伐，按國家政策、審計署規定和人民銀行總行要求，歷經離任審計、履職審計和以任中審計為主的經濟責任審計發展歷程，從摸著石頭過河到制度的建立與健全。在制度完善和發展過程中，基層央行內審在經濟責任審計質量控制方面踐行如下做法：

1.編制經濟責任審計計劃，分類管理審計對象，落實經濟責任審計全覆蓋要求。在人總行統一要求下，堅持問題導向、風險導向和結果導向，按四年一周期完成管轄域內上對下領導干部經濟責任審計要求，對臨近退休、四年內尚未接受過審計、易地交流的主要領導干部和主持工作一年以上副職建立臺賬，實施分類管理。由內審部門和同級組織人事部門或根據同級組織人事部門的離任審計建議，編制經濟責任年度審計計劃，報本單位黨委和主要負責人審批后，納入年度審計工作計劃并組織實施。以任中審計為主，對任中審計后不超過一年離任的領導干部一般不開展離任審計。在審計實施方案中策劃審計期限，累積約三年的財務收支基礎數據，實現財務收支審計信息的連續性和可比性，從資金走勢，查找損失、浪費和舞弊線索。鑒于審計對象組織結構和內部控制設計相對穩定，從審計效率著眼，內審人員僅對進駐時頭一年審計對象的機構法定職責開展情況進行審計，實現經濟責任審計覆蓋所有審計對象和所有業務管理活動。

2.依據經濟責任審計制度，運用目標清單和操作手冊，控制審計方案全面執行。人總行為經濟責任審計構建了質量控制框架，印發《中國人民銀行領導干部經濟責任審計制度》，對組織協調、審計內容、審計程序、審計評價、責任認定和審計成果運用方面作了規定，統一下發經濟責任審計方案，將審計內容梳理成目標清單，以問題詞條方式列示，同時輔之以經濟責任審計操作手冊，對每一問題詞條的審計方法和審計依據作了統一規定，質量控制覆蓋審計方案實施的每一步驟和每一項審計業務。基層央行內審結合實際，圍繞貫徹落實國家重大政策、三重一大、預算管理、廉潔紀律、以往整改落實情況和附屬單位管理等方面內容，駕馭審計工作底稿逐級復核、審計事實確認、與被審單位交換審計報告初步意見和審計結果報告審批制等質量控制流程，規范開展經濟責任審計。

3.探索整改工作機制，監督整改落實情況，做好經濟責任審計“后半篇文章”。人總行印發《關于加強內部審計整改工作的意見》（文中簡稱《意見》），明確被審單位黨組是審計整改責任主體，其主要負責人為審計整改第一責任人，要求被審單位召開整改專題會議，在本單位公開整改實施方案、整改進度和整改結果，分類明確整改標準，報告整改情況;要求內審部門跟蹤監督和通報整改情況，建立整改聯動和評估機制，開展整改評估，實名通報或追究問題嚴重的責任主體和相關人員，為基層央行內審整改監督工作提供了框架性和指導性意見。基層央行圍繞《意見》，制定結合本單位實際的整改監督辦法，開展整改監督機制建設，運用內審綜合管理系統電子臺賬，標注整改狀態，實行整改銷號，開展整改跟蹤、回訪、后續審計和納入次年項目審計檢查，提示整改風險，報告整改評估結果，做好成果轉化工作。

三、循環管理主要問題

基層央行內審在人力資源、信息管理、審計手段、報告綜評方面還存在不足和局限，影響經濟責任審計質效：

1.基層央行內部審計人員漸入新老更替，由前期老齡化轉入新一輪年輕態，服務組織治理所需的應有專業勝任能力方面出現短缺和斷層，加強內審人才培養，加快建設一支政治素質過硬、職業道德高尚、專業功底扎實、實戰經驗豐富、具有創新創造能力的內審干部隊伍，成為當務之急。

2.風險評估信息管理系統將現場審計和非現場評估獲取的信息，加工成連續、可循環利用的審計信息，提示業務單元和單位層面的高中低風險分布點和區域，引導審計計劃與審計活動。目前，基層央行風險評估基礎數據是項目審計結果和業務部門自評結果，在組織管理方面，采用簡易風險評估程序，評估結果的真實、完整和可靠性值得考量，進一步加強風險評估管理，提升評估質量和風險預警作用應當提到議事日程。

3.基層央行計算機輔助審計工具應用各地水平不一，因內審人員的專業背景、審計實踐機會和教育培訓所致，加之計算機輔助審計工具尚未覆蓋央行各業務領域和管理環節，許多業務包括計算機輔助審計結果離不開傳統手工審計方式的翻查、核對與取證。在審計資源精準投入和審計成果高效產出方面，在協調現場與非現場審計，統籌經濟責任審計與重大政策落實情況審計、預算管理審計和業務審計方面，基層央行內審部門和內審人員還應當作出進一步思考。

4.審計報告是經濟責任審計成果載體，報告中的問題定性，審計依據引用以及問題歸類、問題分層和問題界限方面的問題得到有效控制，報告結構符合規定，但經濟責任審計報告仍停留在業務審計的就事論事，未體現出經濟責任審計就事論人的個性特征，審計思維立體感不夠，審計評價關聯度不高，責任界定過于簡單。

四、循環管理主要建議

人民銀行縣級支行“一把手”是單位黨風廉政建設、安全管理和問題整改第一責任人，也是單位民事合同簽署人或委托人、單位報表對外報送的最后審核人，履行一級國庫主任和人民幣發行庫主任職責，具備領導權、指導權、管理權和監督權。基層央行內審人員需從全面性的業務和管理審計中透析被審對象應承擔的經濟責任和個人廉潔自律情況，審計實施過程，不僅要堅持全面性和重要性相結合、定性和定量評價相結合、審什么評什么的原則，還需獲得內審所在單位黨委和主要負責人支持，運用多種分析法，慎密審計思路，關聯分析評價審計對象履職情況。

1.始終保持在單位黨委集中統一領導下，研究經濟責任審計報告、審計建議、整改落實情況和相關制度，監督檢查經濟責任審計工作，協調解決經濟責任審計工作中遇到的困難和問題，推動內部審計、組織人事、紀檢監察、巡視巡察、會計監督形成合力，實現審計計劃、監督資源、監督實施和成果轉化協同，滿足內審事業發展需求，保障審計經費和設備設施供給。建議將內審工作領導小組納入單位領導小組機制層，將內審工作領導小組運作情況納入單位黨風廉政建設考核中。

2.創新內審管理模式，完善內審管理制度。一是創建并固化遠程辦公、視頻審計流程，開發適時監督工具，優化拓展審計流程，做好現場和非現場審計流程對接，將整改監督納入內審操作流程，完善內審操作程序；二是建議升級擴容內審綜合信息管理系統，加強內審人員基礎信息分析，跟蹤內審人員成長足跡，有針對性開展業務培訓，圍繞部門計劃或規劃、崗位分工，內審人員的專業背景、工作履歷、審計實踐和代表作等，對部門管理和人員成長開展年度和三年滾動分析報告；加強項目審計質量線上評估和線下評估制度建設，獲取利益相關者評價意見，加大部門人員管理和項目質量考核力度；三是建立問題移送制度，規范移送程序；四是建立審計外包和內部人力資源管理制度。

3.聯系而非孤立片面地看待審計發現的每一個問題。一是提升思維空間，站在自上而下和自下而上互動的治理角度，結合具體業務流程，從決策到結果、再從結果到領導干部責任追溯查找問題及原因；二是采用魚骨圖法，關聯分析零散表象問題背后的實質問題及原因；三是采用趨勢、因素、結構和非結構分析法查找預算資金、資產狀態和內部控制等方面的問題及原因；四是提升審計研判，采用頭腦風暴法，組織審計小組全體成員對審計方案執行、審計問題詞條選取、問題及原因、審計結論和審計建議作出評議；五是依據經濟責任審計目標清單提煉評價指標，運用AHP 層次分析法，采取簡單計分法或模糊數學公式法，對領導干部履職情況作出綜合評價。

4.堅持客觀公正原則，準確界定領導干部應承擔的經濟責任。一是對自然災害、突發公共事件引發的損失，除及時啟動應急預案或采取科學急救措施防止事態蔓延外，對不作為、慢作為、疏于管理的領導干部，依其個人作用界定直接責任和領導責任。二是對內部管理引發的損失，按制度規定界定直接責任和領導責任；三是對違反黨內法規、法律法規、政策規定的，按制度規審界定為直接責任；四是對尚未造成結果的決策、執行、管理和監督的事項進行風險提示；五是篩選出推進經濟金融體制改革與發展的先行先試項目，尤其是國家重大政策落實中的率先舉措，嚴格按三個區分要求界定責任。