運(yùn)用魔方思維探索做好新時(shí)代內(nèi)部績效審計(jì)

■劉雯

黨中央、國務(wù)院高度重視績效管理工作，黨的十九大報(bào)告首次提出全面實(shí)施績效管理，“花錢必問效、無效必問責(zé)”逐漸成為普遍共識。內(nèi)審部門應(yīng)適應(yīng)新時(shí)代要求，主動(dòng)跨前做好績效審計(jì)，不斷促進(jìn)單位提升經(jīng)濟(jì)管理績效水平，最終實(shí)現(xiàn)組織價(jià)值增值。

一、績效審計(jì)是新時(shí)代內(nèi)部審計(jì)實(shí)現(xiàn)組織價(jià)值增值目標(biāo)的重要手段

眾所周知，國外的績效審計(jì)開始于19 世紀(jì)末英國國庫和審計(jì)部對陸軍勛章合同審計(jì)。最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織1986 年召開第12 屆國際會(huì)議，統(tǒng)一名稱為“績效審計(jì)”（Performance Auditing）。荷蘭鹿特丹Erasmus 大學(xué)公共管理學(xué)教授Politt 在2003 年就指出，近年來的實(shí)踐已充分表明了政府績效審計(jì)的發(fā)展具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性但必將是一個(gè)碩果累累的過程。

1.受托責(zé)任的變化發(fā)展是績效審計(jì)實(shí)現(xiàn)新發(fā)展的客觀基礎(chǔ)。

審計(jì)產(chǎn)生于受托責(zé)任，屬于管理學(xué)范疇。隨著社會(huì)的發(fā)展和管理的需要，受托責(zé)任不斷變化、管理要求不斷變高，績效審計(jì)的內(nèi)容也隨之變化發(fā)展。換句話說，績效審計(jì)是組織發(fā)展到高級階段基于管理的需求而產(chǎn)生的，是發(fā)展的產(chǎn)物，高于財(cái)務(wù)收支審計(jì)、經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)，是內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展方向。我國的績效審計(jì)起源于20 世紀(jì)80 年代，到21 世紀(jì)后進(jìn)入發(fā)展快車道。審計(jì)署《2008 到2012 年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中明確，每年所有的審計(jì)項(xiàng)目都開展績效審計(jì)。美國審計(jì)署開展績效審計(jì)工作，已占全部審計(jì)工作的90%以上。

2.事后審計(jì)向事前審計(jì)轉(zhuǎn)變是績效審計(jì)實(shí)現(xiàn)新發(fā)展的實(shí)踐基礎(chǔ)。

績效審計(jì)原是對項(xiàng)目建設(shè)完工后的績效情況開展評價(jià)，屬于事后審計(jì)。20 世紀(jì)70 年代末，西方國家遭遇了全球性經(jīng)濟(jì)衰退和石油危機(jī)，政府財(cái)源枯竭，被迫推行績效管理改革，尤其注重推行預(yù)算績效管理。美國是績效預(yù)算管理和實(shí)踐的起源地，早在1907 年，紐約市政局在其“改進(jìn)管理控制計(jì)劃”報(bào)告中首次提出“績效預(yù)算”的理念。經(jīng)過長期探索與實(shí)踐，美國從線性預(yù)算、項(xiàng)目預(yù)算、績效預(yù)算、零基預(yù)算又回歸到績效預(yù)算（又稱新績效預(yù)算），建立起一套以健全法律體系為支撐、以科學(xué)績效評估方法為保障的較為完備的績效預(yù)算體系。

在我國，2018 年9 月，中共中央、國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，要求全面實(shí)施預(yù)算績效管理。預(yù)算績效管理，是將績效管理理念和績效管理方法貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，實(shí)現(xiàn)與預(yù)算管理有機(jī)融合的一種預(yù)算管理模式。項(xiàng)目績效評價(jià)發(fā)展到強(qiáng)化預(yù)算績效評價(jià)，說明績效審計(jì)已從事后轉(zhuǎn)向事前，從“治已病”到“防未病”更加凸顯績效審計(jì)的重要性。

3.國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)要求是績效審計(jì)實(shí)現(xiàn)新發(fā)展的政治基礎(chǔ)。

2019 年6 月26 日，時(shí)任審計(jì)署審計(jì)長的胡澤君向十三屆全國人大常委會(huì)第十一次會(huì)議報(bào)告審計(jì)工作，明確提出審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)深刻把握“我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”的重要論斷，要將績效審計(jì)理念貫穿工作全過程和各環(huán)節(jié)，堅(jiān)持“花錢必問效、無效必問責(zé)”、推動(dòng)預(yù)算單位不斷增強(qiáng)績效意識，將全面預(yù)算績效管理推進(jìn)到資金使用的“最后一公里”，促進(jìn)財(cái)政資金提質(zhì)增效。在新發(fā)展階段，預(yù)算績效管理已不單是一項(xiàng)重要的財(cái)政制度改革政策，是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。內(nèi)部審計(jì)工作者要提高政治站位，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)作用，積極推進(jìn)績效審計(jì)，不斷促進(jìn)實(shí)現(xiàn)單位治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

二、運(yùn)用魔方思維構(gòu)建績效審計(jì)路徑

魔方思維顧名思義是借鑒玩魔方的思維理念和方式方法，對事物進(jìn)行多維空間思考，做到全面規(guī)劃、科學(xué)統(tǒng)籌、合理安排。這種立體思維需要從多個(gè)角度、多個(gè)維度整體推進(jìn)、統(tǒng)籌規(guī)劃。筆者借鑒魔方思維，結(jié)合本單位開展信息化項(xiàng)目績效審計(jì)的實(shí)踐，探討績效審計(jì)開展路徑。

1.立足正向思維和逆向思維，站位全局，統(tǒng)籌謀劃績效審計(jì)方案。

績效審計(jì)推進(jìn)困難的主要原因之一是績效理念沒有真正樹立。長期以來“錢不進(jìn)個(gè)人口袋”成為經(jīng)辦人員花錢辦事的底線，社會(huì)普遍存在建設(shè)浪費(fèi)、使用浪費(fèi)的現(xiàn)象。當(dāng)前績效審計(jì)缺少具有可操性的制度規(guī)范，推進(jìn)績效審計(jì)，開始之初可以方案形式試行，時(shí)機(jī)成熟后以制度形式予以規(guī)范。所以審計(jì)方案設(shè)計(jì)要做到“三明確、三規(guī)范”：

（1）明確審計(jì)對象，規(guī)范審計(jì)范疇。例如明確本單位不論資金來源，投資金額100 萬元（含）以上且終驗(yàn)滿一年的信息化項(xiàng)目納入績效審計(jì)范圍，審計(jì)部門從可靠性、符合性、經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性等五個(gè)方面對項(xiàng)目建設(shè)的部署實(shí)施、資源投入、資金收付、合同執(zhí)行、監(jiān)督驗(yàn)收、使用效果等全過程進(jìn)行績效評價(jià)。

（2）明確審計(jì)方法，規(guī)范審計(jì)程序?？冃徲?jì)業(yè)務(wù)性強(qiáng)，對審計(jì)員的專業(yè)素質(zhì)要求高，審計(jì)方法不能單一，現(xiàn)在很多績效審計(jì)方法都是可以同步統(tǒng)籌結(jié)合實(shí)施；審計(jì)工作是否有效、是否高質(zhì)量，決定了工作必須規(guī)范、審計(jì)程序必須嚴(yán)謹(jǐn)。

（3）明確審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題職責(zé)，規(guī)范審計(jì)結(jié)論?？冃徲?jì)的重要性前面已闡述，因此審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題要精準(zhǔn)，審計(jì)原因分析要客觀，審計(jì)建議要到位，審計(jì)結(jié)論要立得住。

2.立足整體性思維和重要性思維，把握關(guān)鍵，科學(xué)設(shè)計(jì)績效審計(jì)指標(biāo)。

績效審計(jì)推進(jìn)困難的重要原因之一是缺乏科學(xué)績效評價(jià)指標(biāo)。要做到被評價(jià)對象心服口服，必須建立健全科學(xué)評價(jià)指標(biāo)。指標(biāo)設(shè)計(jì)的原則在內(nèi)審準(zhǔn)則、財(cái)政部相關(guān)規(guī)定中都有明確，評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)上建議做到“三結(jié)合、三優(yōu)先”：

（1）定性與定量結(jié)合，定量優(yōu)先。本單位績效評價(jià)指標(biāo)分為5 大類15 項(xiàng)100 分，根據(jù)重要性原則設(shè)計(jì)權(quán)重，以量化的形式得出績效程度的結(jié)果。

（2）客觀與主觀結(jié)合，客觀優(yōu)先。本單位指標(biāo)分為A 類和B 類，A 類是主觀指標(biāo)3 項(xiàng)，B 類是客觀指標(biāo)12 項(xiàng)。評價(jià)指標(biāo)以客觀分為主，凸顯評分的客觀公允性；有些效果評價(jià)需要專家參與把握的屬于主觀分，以專家的專業(yè)評判、權(quán)威評判為依據(jù)，必要時(shí)可以采取會(huì)議審議方式。

（3）全面與重點(diǎn)結(jié)合，構(gòu)建閉環(huán)設(shè)計(jì)優(yōu)先。指標(biāo)設(shè)計(jì)既要從五個(gè)方面各有側(cè)重考量，又要把握指標(biāo)之間互相關(guān)聯(lián)、互相映襯，形成一個(gè)閉環(huán)鏈條。例如評價(jià)指標(biāo)中工作機(jī)制的執(zhí)行情況分別來自其他四個(gè)方面的評價(jià)情況，體現(xiàn)了內(nèi)控機(jī)制設(shè)計(jì)好壞直接以系統(tǒng)實(shí)施的具體結(jié)果來展現(xiàn)的評價(jià)原則：“因工作機(jī)制設(shè)計(jì)不完善或執(zhí)行不力，造成本評分表中2 至10項(xiàng)出現(xiàn)扣分的，每出現(xiàn)一處扣1 分，直至扣完”。

3.立足創(chuàng)新思維和底線思維，防范風(fēng)險(xiǎn)，多維運(yùn)用績效審計(jì)成果。

績效審計(jì)推進(jìn)困難的關(guān)鍵原因之一是審計(jì)成果沒有得到有效運(yùn)用，審計(jì)權(quán)威沒有樹立，要在審計(jì)成果運(yùn)用上下功夫，審計(jì)結(jié)果要做到“三掛鉤”。

（1）績效結(jié)果與項(xiàng)目建設(shè)評價(jià)掛鉤。審計(jì)部門依據(jù)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對項(xiàng)目績效情況作出評價(jià)。

（2）績效結(jié)果與單位績效考核掛鉤。項(xiàng)目績效審計(jì)結(jié)果應(yīng)及時(shí)發(fā)送被審計(jì)項(xiàng)目單位，抄送相關(guān)單位，抄報(bào)相關(guān)單位分管領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)問題按規(guī)定移送相關(guān)部門追究相應(yīng)責(zé)任。

（3）績效結(jié)果與單位主要負(fù)責(zé)人考核掛鉤，進(jìn)入主要負(fù)責(zé)人個(gè)人檔案。審計(jì)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目績效較差的，對項(xiàng)目建設(shè)單位主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，審計(jì)報(bào)告抄報(bào)黨委審計(jì)委員會(huì)，審計(jì)結(jié)果作為年度工作綜合績效考評內(nèi)容報(bào)送考評辦，進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人檔案。

三、具體案例

筆者今年組織嘗試開展了一個(gè)信息化項(xiàng)目績效審計(jì)。項(xiàng)目立項(xiàng)于2016 年4 月，預(yù)算400 多萬元，經(jīng)公開招標(biāo)確定了中標(biāo)承建公司。2018 年2 月項(xiàng)目通過終驗(yàn)，系統(tǒng)正式投入使用。項(xiàng)目已運(yùn)行3 年。經(jīng)過審計(jì)，該項(xiàng)目為全省基層單位共享資源發(fā)揮了一定的作用，但同時(shí)也暴露出該系統(tǒng)安全存在隱患，系統(tǒng)維護(hù)存在缺陷，部分功能無法實(shí)現(xiàn)，基層使用意愿不高，未較好發(fā)揮實(shí)戰(zhàn)功能等問題。根據(jù)我們制定的審計(jì)評價(jià)指標(biāo)，對項(xiàng)目績效情況進(jìn)行了綜合評價(jià)，評價(jià)得分68 分，結(jié)果為“一般”。

續(xù)表

通過對審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行分析，原因主要有三個(gè)方面：一是工作機(jī)制不健全，存在重建設(shè)、輕管理的現(xiàn)象；二是前期調(diào)研不夠充分，對實(shí)戰(zhàn)單位的業(yè)務(wù)需求了解不夠；三是考核機(jī)制不夠合理，管理理念有待完善，造成“上有政策、下有對策”的局面，屬于典型的“檢查考核過多過濫、考核內(nèi)容不務(wù)實(shí)”機(jī)關(guān)頑疾作風(fēng)；四是建設(shè)方案前瞻性不足，系統(tǒng)設(shè)計(jì)未適應(yīng)技術(shù)發(fā)展趨勢，系統(tǒng)投入使用后，各地前端采集數(shù)據(jù)爆發(fā)性增長，系統(tǒng)硬件無法支撐。

通過開展這個(gè)項(xiàng)目的績效審計(jì)，筆者既對績效審計(jì)工作有了第一手的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)對之前設(shè)計(jì)的績效審計(jì)方案、評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行了一次實(shí)戰(zhàn)測試。審計(jì)結(jié)果充分表明前期審計(jì)方案的設(shè)置、評價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)十分重要，而且開展績效審計(jì)更深遠(yuǎn)的意義是對全體單位在開展項(xiàng)目建設(shè)方面發(fā)出了警示。在新時(shí)代，開展項(xiàng)目建設(shè)絕不僅僅是程序到位，項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)性、效果性、安全性更應(yīng)值得重視，項(xiàng)目建設(shè)績效是否優(yōu)良才是新時(shí)代好干部能干事干成事的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。

內(nèi)部績效審計(jì)才剛剛開始，項(xiàng)目建設(shè)遇到的情形復(fù)雜多樣，內(nèi)審人應(yīng)當(dāng)提高政治站位，用“三立”精神鼓勵(lì)自己擔(dān)當(dāng)作為，始終做到守土有責(zé)、守土負(fù)責(zé)、守土盡責(zé)。