“雙減”工作的價值轉向、現狀與實施建議

杜盛 馬瑜

編者按：2021年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》，要求減輕學生課業負擔，嚴格控制學生書面作業總量，全面規范管理校外培訓機構。為深入展現各地對“雙減”工作的探索與落實，《江蘇教育》（教育管理）特開辟《專欄·“雙減”透視》欄目，旨在刊發有思想銳氣、有獨特視角、有實踐創意的“雙減”文章，從而為義務教育階段減負之路提供參考。本期選擇的文章，從“雙減”工作的區域現狀，以及落實“雙減”工作的獨特做法和研究視角，給讀者進行立體呈現。

【摘 要】“雙減”工作的開展，是堅持以人民為中心的教育發展理念，是對基礎教育改革發展全局做出的重大戰略決策。“雙減”工作既是重大政治任務，又是重大民生工程。“雙減”的有效落地，要從源頭治理、系統治理和綜合治理三個維度上加強，在減負舉措上既做“減法”又做“加法”，通過理清“雙減”工作的治理思路、重點方向和推進措施，真正讓“雙減”促進科學育人。

【關鍵詞】“雙減”工作;專項治理;制度體系

【中圖分類號】G520 ?【文獻標志碼】B ?【文章編號】1005-6009（2021）79-0035-03

【作者簡介】1.杜盛，江蘇省教育廳（南京，210000）高校科技發展中心副主任;2.馬瑜，江蘇省無錫科技職業學院（江蘇無錫，214028）文化旅游學院副教授。

2021年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》的出臺標志著“雙減”工作成為當前和今后一個時期教育系統一項非常重要的任務，必須統籌安排，全面推進，務求實效。中小學減負工作經歷了一個什么樣的發展歷程？南京中小學校外培訓機構（以下簡稱“校外培訓機構”）到底有多大規模？“雙減”工作究竟該如何落實？圍繞這些問題本研究做了相關調查工作，現將有關情況報告如下。

一、“雙減”工作的價值轉向

1.“減負”政策價值轉向的表現。

改革開放四十余年來，隨著基礎教育的迅猛發展，“減負”工作逐漸成為與之相伴的熱點與焦點。從1979年12月教育部、衛生部共同發布《中小學衛生工作暫行規定（草案）》首次明確中小學“減負”工作開始，截至目前，我國共出臺中小學“減負”政策文件46部。從“減負”內容和舉措分析，“減負”政策涉及作業負擔、作息時間、教學進度、考試難度、考試頻次、競賽與評獎、課程教材、教輔資料、招生考試、違規補課和校外培訓等諸多方面。縱觀改革開放四十余年來中小學“減負”工作發展歷程，“減負”政策的價值轉向具體表現為：從簡單粗放走向精準施策、從行政慣性走向制度約束、從教育主管走向齊抓共管、從單純治標走向綜合治理。

2.校外培訓機構的監管透視。

校外培訓機構由“熱”到“亂”的根本原因在于準入混亂、定義模糊、政策缺失、多頭審批和監管不力。市面上大大小小的校外培訓機構大多以公司形式設立，其注冊資質“走商不走教”的模式規避了教育監管。同時，在實行“辦學許可證”之前，校外培訓機構對應的監管主體包括教育、市場監管、民政、消防、環保、衛生、農業、交通等眾多政府部門，在缺乏統籌管理機制的情況下，當時對校外培訓的監管就如同“九龍治水，各自為政”。2018年國務院辦公廳印發的《關于規范校外培訓機構發展的意見》首次明確界定了校外培訓機構的定義和分類標準，文件中規定校外培訓機構必須走“先證后照”的審批程序，這為教育主管部門真正履行監管職能提供了政策依據。

3.“雙減”工作的靶向定位。

《意見》相對于以前“減負”工作的主要變化有三個方面。一是突出源頭治理，強調治理決心。在“減負”方向上直指“校內減負、校外增負”這一頑疾，通過強化學校育人主體地位和堅決壓縮學科類校外培訓兩條主線，讓學生回歸校園。二是突出依法治理，強調有法可依。在制度設計上更加注重法治思維，通過修訂《中華人民共和國未成年人保護法》和《中華人民共和國民辦教育促進條例》相關條款，及時填補對校外培訓機構依法監管的法律空白，確保各項措施有法可依。三是突出系統思維，強調多措并舉。在政策舉措上更加強調標本兼治、綜合治理和實際功效，通過一系列政策組合拳，明確“減”的決心和“治”的思路，厘清有關政府部門、學校、家庭的責任與義務，實現構建教育良好生態和學生健康成長的目標。

二、“雙減”背景下校外培訓機構的現狀

為摸清南京市校外培訓機構總體情況，根據南京市市場監管局提供的數據，參照國家行業統計口徑，截至2021年8月，在南京市市場監管部門完成注冊登記并正在營業的校外培訓機構約5900家，2020年約5100家，2019年約3900家，2018年約2600家。

根據教育系統公布的相關數據，截至2021年7月，南京市取得辦學許可證并正在營業的學科類培訓機構約600家，其中授課教師約6800人，參加學科類培訓的學生約12萬人。

結合以上情況，可得出以下結論。一是近三年以來，全市校外培訓機構數量年均增長幅度分別為50%、30%、16%，總體數量增長較快，但增長幅度呈現逐年下降的趨勢。二是截至2021年8月，全市正在營業的校外培訓機構主要由“學科類”和“非學科類”兩種類型構成。三是從事學科類培訓的從業人員和參與學生人數龐大，這提醒相關部門，在今后的校外培訓機構專項治理過程中需要從維護社會穩定的角度考慮，切實提高政治站位，穩妥審慎推進。

三、下一步“雙減”工作的實施建議

1.加強“雙減”組織領導。

建議在成立教育廳工作專班的基礎上，與編制主管部門商討建立校外教育培訓監管部門的可能性，將在基礎教育、教育督導、教育收費、教師隊伍和政策法規等方面有管理經驗或專業能力的相關人員充實到“雙減”工作隊伍，解決現有管理模式工作人員偏少、專業力量薄弱、制度建設滯后的問題，實現“雙減”工作扎口管理。

2.組織開展全面排查。

排查工作建議聯合公安、市場監管、網信、消防、衛生、物價、稅務、房產等相關管理部門采取聯合排查的方式進行。排查著重圍繞培訓類型、培訓資質、培訓條件、培訓內容、培訓層次、課程安排、學生數量、收費情況等方面展開，通過全面排查達到掌握全省校外培訓機構總體情況的目的，為下一步精準施策、集中治理奠定基礎。

3.理清專項治理思路。

首先，制訂應急預案。在專項治理行動中既要關注培訓機構關門跑路、預交學費退費難等事關學生家長利益的問題，也要兼顧培訓機構面臨的勞務合同解除、從業人員遣散、房屋合同提前解約等實際困難，對有可能出現的安全隱患和特殊情況做到心中有數，預案在前，防止發生群體性上訪事件。其次，明確治理重點。建議將專項治理的重點放在“證照”不全、線上學科類培訓方面。在實施路徑上可采取兩步走的策略，一是通知停業，限期整改或注銷;二是聯合執法，強制注銷或處罰，通過給緩沖期的方式避免矛盾集中。最后，強調工作紀律，加強對各部門參與聯合執法人員的培訓工作。圍繞強調政治紀律提高政治站位，強調政策要求明確治理邊際，強調工作紀律統一工作標準，強調群眾紀律確保文明執法，避免出現粗暴執法的負面輿情。

4.建設和完善制度體系。

建議相關頂層設計和制度建設工作圍繞兩條主線展開。一是充分發揮學校育人主陣地作用。要研究制訂提升教育教學質量、推進幼小科學銜接、提高課后服務質量、拓展課后服務渠道等細化方案。二是完善日常監管機制。根據《意見》精神，及時研究出臺校外培訓機構培訓材料管理辦法、超標超前培訓的界定標準，以及對校外培訓機構發生違法違規行為的處罰標準和適用范圍等政策文件。同時，在2019年江蘇省教育廳制定下發的《關于加強校外培訓機構長效管理的意見》基礎上，進一步明晰“雙減”工作部門工作職責、工作協調機制、督導評價機制、群眾監督途徑等相關內容，著力增強日常監管工作的針對性和實效性。

5.強化學校育人主體地位。

建議更加突出形成性評價的主導作用，在綜合教師互評、同行評價、督導評價、學生和家長意見反饋的基礎上，重點圍繞師德師風建設、人文素質教育、勞動教育、課程思政融入教學活動等方面展開教學質量評價。特別是在課后服務延伸環節，課后服務的內容設計和質量評估要充分征求家長和學生意見，盡量滿足不同年齡階段、不同學習基礎、不同興趣愛好學生的實際需求，實現在校內“學得飽、學得好、留得住”的目標。在彰顯學校育人主體地位的基礎上，家校協同，形成合力，真正讓 “雙減”助力科學育人，保障和促進學生健康成長，向實現德智體美勞全面發展的育人目標行進。

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