基于DCD的“安全—發展”協同治理績效評估框架探討

高小平研究員

(1.中國行政管理學會，北京 100000；2.溫州大學，浙江 溫州 325035)

0 引言

社會在現代化進程中要應對各種風險和危機。不僅要對處于應急狀態的社會進行有效管理，也要對常態下的社會風險進行應對，更要解決好社會的常態和應急狀態的管理對接問題。只有這樣，社會處于常態時才能正常運行，在面對突發事件時才能有警覺、有預防。本文將常態時實施的管理用“常態”表示，將應急狀態時實施的管理用“應急態”表示，“應急態”這個概念是從管理角度提出的，“應急狀態”則偏重于社會現象的指向。黨的十九大報告提出“統籌發展和安全”的要求，深刻揭示安全與發展的辯證關系。從國家制度和治理角度看，常態與應急態的協同，就是安全與發展之間協同。構建常態和應急態協同治理績效評估體系，其本質是對安全與發展協同治理績效的評估。但是由于常態和應急態協同治理績效評估過程十分復雜，它絕不是常態績效評估與風險評估、危機評估的簡單疊加，且現有的績效評估體系在這個復雜的新問題面前也行不通。因此，需要從協同治理理論和績效評估理論的研究成果，特別是從多元主體在常態和應急態的協同機制熱點、難點問題研究中學習到：“協同治理”與“治理”本質的內在聯系；要素之間協同績效的基本原則和個性方法；常態與應急態在組織體系、人力資源、行為邏輯等方面的協同及其績效；基于協同性的風險危機評估指標體系等。然而，這些研究大多是針對經濟社會中的管理績效問題，少有對治理績效問題進行研究；大多研究只解決了在同一社會狀態中的組織、要素、資源等之間的協同績效問題，對不同時間、空間的協同績效、常態與應急態對接時的協同績效研究較少；對常態向應急態過渡或應急態向常態回歸過渡的“轉換態”下社會協同治理績效問題研究基本未涉及。因此，筆者針對這些問題，對常態下的經濟社會發展績效評估、風險治理績效評估、常態向應急態轉化(或應急態向常態轉化)的績效評估以及危機應對績效評估這4類研究成果進行綜合分析，構建常態和應急態協同治理績效評估框架，本質上是構建安全與發展之間協同治理績效評估框架，以促進國家制度和國家治理體系現代化。

1 “轉換態”的概念和特性

在現有研究中基本沒有關于“轉換態”下社會協同治理績效問題的研究。因此，本文先介紹“轉換態”的概念和特性。“常態”和“應急態”的判斷依據是突發事件的爆發和結束，但“突發事件的爆發和結束”如何明確劃分呢？風險在演化過程中具有很大的不確定性，致使有些突發事件的發生時間、地點、強度、影響范圍等具有極大的隨機性，“突發事件的爆發和結束”難以確定；有些危機事件具有隱蔽性，如“非典”疫情和新冠疫情，在開始時人們難以識別、感知，容易采用“慣用方法”處理，以至于錯失常態向應急態轉換的關鍵時期。這個階段可認為是常態向應急態的轉換期。當應急措施實施到位后，突發事件的影響開始變小，社會進入“恢復”階段，這個階段可稱為應急態向常態的轉換期。

綜上可知，我們可以將管理狀態分為常態、轉換態和應急態3種。“轉換態”具有什么特征？

第一,轉換態是安全與發展結合的典型形態，是劃分常態與應急態的依據。嚴格地說，不是用突發事件來劃分常態和應急態，而是用轉換態將社會狀態分成常態與應急態。轉換態是常態與應急態并存的狀態,如果沒有轉換態，就難以實現適時、適度、合理的劃分常態和應急態，就會在每一次由一種狀態向另一種狀態轉換時付出巨大成本，對社會體能產生破壞。

第二，轉換態是要占據時間和空間的，追求絕對安全是不現實的。人們總希望常態在時空上無限延長、擴大，應急狀態在時空上無限縮短、減小，但由于轉換態的存在，這種希望是不可能實現的。

第三，轉換態是常態和應急態能不能科學合理配置的決定性因素，其內在機理是確定性。常態的經濟社會體系的結構和運行規則是連續性的、平穩波浪形的、強可復制性的，這是由經濟社會體系的確定性決定的，而應急狀態的經濟社會體系的結構和運行規則是中斷的、強烈波浪形的、弱復制性的或不可復制性的，這是由其不確定性決定的。但確定性和不確定性是在什么狀態下轉變的呢？假設風險演變成危機的過程中存在一定的函數關系，那么求解常態和應急態2個變量的函數關系就要在2個確定性之間找他們的關系。當一個變量(如常態)取一定值時，另一個變量(如應急態)也是確定值后函數關系才成立，這也是轉換態具有確定性的原因。當然，在高復雜性社會中轉換態的確定性是弱性的，是相對于應急態的高不確定性而言的。

第四，轉換態實際是2種狀態的統稱。常態和應急態都只有一種形態，但轉換態不同，它有從常態向應急態演化或從應急態向常態演化2種軌跡和走向，這2種形態的轉換態呈現不一樣的特點。由此可見，轉換態比常態和應急態更復雜，演化軌跡更詭秘，變異性更凸顯。如果社會具有很強的常態與應急態協同治理的能力，人們在轉換態中應該會有自覺的、快速反應的行動。反之，人們的行動就是盲目的、遲滯的，甚至會是“反向”的。如果要細究，在轉換態的兩端還可以分出2個階段，前端是指事實上已存在風險漸強正在向危機演化，但管理者尚未察覺或察覺而未啟動轉換態，屬于客觀潛在型轉換態；后端是指以恢復重建的形式存在于常態中，但局部仍然處于危機應對過程中。綜上，可把管理形態分為常態、前轉換態、應急態、后轉換態4種，如圖1。

圖1 社會管理形態演化圖

第五，轉換態中的基本管理形態是一個復雜的巨系統性問題。由于轉換態既不能實施常態中的老方法，也不能完全采用應急管理的一般方法，那應該采取什么樣的管理形態呢？是不是需要再造一種適應轉換態的“專用”方法呢？實際上是不必要的，因為轉換態是一種過渡形態，本身具有隨機性，無法定制專用工具，只能隨機應變，例如情況緊急時，轉換態可能采用比后續可能的應急態更加嚴厲的應急管理措施，如直接采用舉國體制，使社會轉為“戰時狀態”，但更多的情況是轉換態會根據危機爆發的速率漸次推進管理轉軌。因此，研究轉換態的管理形態需要改變策略。不妨設想在轉換態通過解決常態與應急態之間的對接問題，為轉換態的管理提供方案，使得轉換態能夠使常態與應急態順利地“轉型”。

轉換態的特性決定它是構建常態和應急態兼容的治理制度體系的關鍵。一個健康社會，當風險積聚到一定程度時，能夠按動啟動開關，主動把社會模式改變為轉換態，又能夠在危機即將結束時再次按動恢復鍵，迅速將社會從應急態回到轉換態，再通過轉換態把社會拉回到常態，這樣的社會就是本文要構建的發展與安全相統籌的社會模式，如圖2。

圖2 “常態—應急態—轉換態”示意圖

2 “安全—發展”協同治理績效評估體系構建原則、理論模型和分析框架

2.1 評估體系構建原則

構建“安全—發展”協同治理績效評估體系，需要先確立構建原則和分析框架，然后再設定維度和選擇指標的技術路線。績效評估的原則是：構建“安全—發展”協同治理績效評估體系要從國家治理現代化的高度出發，從國家安全的視角觀察，以國家五大發展理念為指導進行設計。

2.1.1 評估的頂層設計

評估的頂層設計要將全面性與重點性結合起來。全面性是“安全—發展”協同治理績效評估體系構建的必要條件。全面的評估要素、評估過程、評估環節、評估面對的情景等才能反映協同治理的結構、功能和水平，但是全面性也要突出重點，否則構建無所不包的體系其實是個無解命題。協同治理首先要解決好以誰為主協同的問題。應急態是對常態的否定，辯證的否定是揚棄，是向更高一個層次螺旋式上升。考量安全與發展協同治理，即否定之否定，可以認為是以應急態來協同常態，以安全來協同發展。風險不僅存在于常態中，也存在于應急態中，風險演化是對常態的超越，是產生危機之源。通過對風險的分析可以抓住托底的“安全”與頂端的“發展”之間的結合點。因此，評估體系對風險和安全性的評估是重點，這也是“安全—發展”協同治理績效評估的一種策略選擇。

2.1.2 評估的主要構成元素

評估的主要構成元素是信息與決策。實現有效的信息共享和科學決策，是維護安全、防控風險、應對危機的關鍵點。信息共享才有協同性，多元應對主體對風險災害情況的信息進行搜集、分析處理與傳達利用的過程，是安全與發展協同的首要環節，也是實現共享感知的前提，并貫穿全過程。協同決策是有效運用信息共享機制的結果。各個公共部門間、應急管理部門間、應急管理部門與其他部門間、政府部門與社會間為實現常態管理、風險災害應對管理的特定目標，作出最佳決斷，是協同管理的最重要環節。而預警信息的搜集與發布又是協同決策的前提。建立“政府主導、部門聯動、社會參與”的預警信息搜集系統以及集約化發布平臺，才能提高信息發布的覆蓋面和時效性，在規定時間內完成信息審批、制作、全網發送，實現預警信息直達千家萬戶。

2.1.3 評估的基本方法

評估的基本方法是確立目標和路徑。在常態中，各主體之間如果缺乏共同的目標，往往會采取協同的方式，獲取“力的平行四邊形”，通過充分的溝通，形成共識或接近共識。在風險治理中，為獲得協同性行動，往往需要建立一系列協同機制和規則，以協商的分散式協同模式形成基本統一的目標。在應急管理中，需要采取單一權威的集中式協同模式。風險管控、應急管理的目標，是將安全風險和危機控制在可接受范圍之內。具體路徑包括：第一，制定有效的安全風險管控措施，即降低危機發生可能性的措施和減輕后果危害的措施；第二，確保安全風險管控和危機應對措施有效實施。根據安全風險分級和危機級別，明確各等級安全治理相對應的主體管控范圍和責任，將責任分解到每一個人；第三，不斷完善安全管理體系、標準和制度。一方面是確保風險危機管控的常態化，另一方面避免出現日常操作規程與風險危機管控的“兩張皮”現象。

頂層與底層、信息與決策、目標與方法，形成“安全—發展”協同治理績效評估體系的三對原則性關系，它決定制度設計的基本方向和總體要求。

2.2 評估體系理論模型和分析框架

2.2.1 理論模型

安全與發展協同治理體系，不是安全治理與發展治理的簡單物理式的疊加，而應該是一種“你中有我、我中有你”的化學反應式的“綜合治理體系”，這種融合是打通常態與應急態的壁壘，讓各種資源在2種狀態之間自由流動、互利互補，常態中的優勢向應急態中延伸，應急態中暴露的問題和失誤在常態中修正，其本質就是協同，就是現代化國家治理體系和治理能力。

考察安全與發展協同性績效，應該按照歷史辯證法和社會矛盾原理，從3個層面構建理論模型：社會基本矛盾；社會主要矛盾；社會主要矛盾的主要方面。社會基本矛盾就是生產力和生產關系的矛盾，經濟基礎和上層建筑的矛盾，在社會有機體內所有矛盾中起著基礎性作用；社會主要矛盾是社會基本矛盾在某個特定社會歷史階段中的表現，在我國進入中國特色社會主義新時代后，社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，這是貫穿于社會各個方面起著關鍵性作用的矛盾；社會主要矛盾的主要方面是決定特定社會歷史階段中主要矛盾性質、發揮頂端性作用的那個方面，當前我國發展不平衡不充分成為制約新時代發展的方面，成為制約人民需求得到滿足的最重要因素，如果解決不當將成為引發危機的直接原因，因而成為社會主要矛盾的主要方面。鄧小平指出，改革使得“中國有了可喜的發展，人民生活有所改善，對風險的承受能力有一定的增強”。他認為，“我們的改革有很大的風險，但很有希望成功……關鍵是2條。第一條就是要同人民一起商量著辦事……第二條就是要在改革過程中，保持生產有較好的發展……我們深化改革的風險就小得多了”。

依據這樣的分析，本文提出衡量“安全—發展”協同治理績效的標準，從理論上講，重點是經濟發展(解決社會基本矛盾)、風險治理和應急能力(解決社會主要矛盾)、人民群眾的滿意度(解決社會主要矛盾的主要方面)，如圖3。

圖3 “安全—發展”協同治理績效理論模型

2.2.2 分析框架

前述模型探索了“安全—發展”協同治理績效理論，但在將社會矛盾的層次性思維方式轉化為績效評估的結構化分析方法時，遇到一個問題，即社會現象極為復雜，風險危機既有來自社會自身的，又有來自自然界的，還有來自人機關系的，在績效評估中必須進一步聚焦，形成可結構化的框架。這就需要用到上文提到的“轉換態”，以此為指標軸建立三角形結構分析框架，也就是以潛性轉換態(前轉換態)中的關鍵環節風險治理、危機爆發前(臨界點)的預判能力、危機后局部轉換態(后轉換態)的恢復管理，作為主要考量對象，構成“安全—發展”協同治理績效評估分析框架，這個框架的主體呈現為“發展—應急—滿意度”(Development-Contingencies-Degree of satisfaction，DCD)的三角形結構，從前轉換態到臨界點的主要目標是“發展”，從臨界點到后轉換態的主要目標是“應急”，從后轉換態到前轉換態的主要目標是“滿意度”，如圖4。

圖4 “安全—發展”協同治理績效評估三角形結構圖

3 “安全—發展”協同治理績效評估的維度設定和指標選擇

根據DCD分析框架，擬定評估維度和指標體系。評估維度由發展、應急、滿意度構成，3個績效維度分別對應社會狀態中的前轉換態、臨界點、后轉換態。“發展”主要聚焦前轉換態下的戰略決策，考察在常態時空中為維持正常狀態(包括向更好前景發展的狀態)所具備的績效，即發展績效，以及對風險走向演化的防控情況；“應急”主要聚焦臨界點的執行效能，考察政府判斷力、決斷力、應急處置效能和社會應激反應能力；“滿意度”主要聚焦后轉換態的恢復力，考察社會對危機消退中局部轉換態下政府應急管理績效特別是恢復重建績效的滿意度。

這個評價維度的指標體系有4大特色：第一，堅持以人民為中心，以發展為第一要務，用人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應作為主維度；第二，把“臨界點”作為協同治理績效評估指標體系的關鍵環節，作為另2個評價維度(發展/前轉換態、滿意度/后轉換態)的中間環節，使之對“發展”和“滿意度”形成支撐，充分貫徹“把制度優勢轉化為應急管理威力”的要求；第三，在評估體系研究中提出以轉換態為關鍵節點的分析策略，可以避免評估的過度繁瑣，減少指標數量，有助于提高評估的簡約性，優化評估功能；第四，在此維度下設立指標，具有較強的可及性、精準性、可測性，可評價常態發展狀況、常態中協同發展水平及影響因素，既可觀察應急資源和應急能力，還能全面把握發展出現轉折的狀態、程度及趨勢，通過評價可為決策層提供有針對性的咨詢建議；第五，兼顧“危機前”“危機中”“危機后”3個時段的管理任務，一方面可準確判斷危機，積極延長常態，促進經濟社會發展，另一方面可通過轉換態與應急態的有機聯系、無縫銜接，增強應急管理的作用，減少損失。維度之間既相互獨立又緊密聯系，共同形成了安全與發展協同治理績效評估的理論內核。

在3個維度下分別設置若干一級指標，如可在“發展”下設立經濟發展、安全責任制2個一級指標，在“應急”下設立科學管理、依法行政2個一級指標，在“滿意度”下設立公共服務、安全感2個一級指標，見下表。

表 “安全—發展”協同治理績效評估體系

(1)經濟發展。發展是硬道理。從國家治理體系和治理能力的物質基礎層面衡量經濟發展對安全與發展協同治理績效的重要貢獻度，是評估的首要維度。這里重點要設計經濟發展的現狀(經濟總量和人均國民生產總值)、經濟發展的后勁(新基建和科技創新)以及經濟發展成果用于應急管理的比重(應急管理投入/財政收入)等。需要引起重視的是：要把經濟總量、人均量等體現實力的考察指標同由于治理能力提高而形成的經濟發展能力辯證統一起來，兩者組成常態和應急態協同治理的統一體，缺一不可、相輔相成。

(2)安全責任制。制度創新也是一種發展，而且是更重要的發展。落實責任制是構建安全與發展綜合治理體系的關鍵。建立領導責任、部門責任、企業責任和社會責任有機整合的制度體系，是抓好公共安全的“牛鼻子”。要按照“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”的總體要求設計評估指標，促進每個領導干部都掌握安全和發展2項技能，熟悉2種場景，學會2種本領，既抓好本人分管的具體工作，又以同等的注意力和責任心抓好所處或分管部門的風險應急管理，做到同研究、同規劃、同布置、同檢查、同考核、同問責。要考量建立安全責任清單的情況。還可以運用社會輿論對安全制度的貫徹落實情況進行監督。可根據這些要求設置相關的二級指標和三級指標。

(3)科學管理。“非典”疫情以后，我國加快應急管理科學化進程，注重體系化、系統化、集成化建設，在提升常態治理能力的同時，要增強應急態治理能力。對于“科學管理”一級指標，要重點考察3個方面：第一，政府全面履職。重點是政府在常態管理中行政部門自身履職能力及對其他部門的協調能力；第二，應急預案落實情況。特別要關注應急預案在轉換態中能不能把握好風險辨識、隱患排查治理等關鍵環節；第三，管理工具和管理流程。特別是運用政策工具、管理工具推動應急管理科技發展，在公共管理領域堅持科學流程，充分發揮專家學者和社會力量在風險危機管控中的作用。在二級指標和三級指標中可以設置風險辨識和預判能力、風險評估和風險分級管控、隱患排查治理和持續改進提升等指標。

(4)依法行政。健全依法行政的體制機制，是推進常態與應急態協同治理的保障。重點考察全面推行政府信息公開的情況，行政執法公示、執法全過程記錄、重大執法決定法制審核“三項制度”執行情況，推動“風險清單”“違規企業黑名單”體系建設，嚴格生產安全事故調查處理等二級指標和三級指標。特別要關注政府對風險危機管控的依法決策力。

(5)公共服務。加強包括公共安全服務在內的公共產品是政府在社會常態時的工作任務，也是應急管理應包含的內容。應對風險最根本的措施是深化改革，發展生產力，提高全社會的福利水平。堅持在發展中改善民生，處理好發展大局與防范化解風險的關系，是抵御風險危機的重要“資本”。在“公共服務”一級指標下，可以設置公共服務的總體水平和均等化程度、經濟發展與公共服務匹配度、公共服務效能等二級指標和三級指標，重點考量公共服務對于風險危機管控的作用。

(6)安全感。落實總體國家安全觀，堅持共建共治共享，建設平安中國，落腳點是不斷增強人民群眾的安全感。重點考察各級黨委和政府對平安建設的組織領導；基層組織、基礎工作、基本能力建設；社會治理創新；以及網絡輿情收集與分析等。要特別注意制度和政策是不是具有穩定性、可預期性，政府工作是不是存在經濟和社會“一條腿長、一條腿短”的問題。

總之，在安全與發展協同績效評估體系中，“維度”旨在解決績效評估的價值取向，“一級指標”是實現評估目的總體要求，在一級指標下設置“二級指標”和“三級指標”，分別解決目標分解和數據獲得的問題。本文僅限于研究評估框架，不多具體研究二級和三級指標。

4 結論

本文基于我國當前新冠疫情防控常態化的實際情況，提出建立常態與應急態協同治理績效評估的命題，并將這一命題轉化為“安全—發展”協同治理績效評估的可行性方案，在對社會基本狀態進行分類，即分為常態、轉換態和應急態的基礎上，重點分析了轉換態的特性以及轉換態與常態、應急態的關系，建立了研究社會基本矛盾、社會主要矛盾、社會主要矛盾主要方面的理論模型和相關分析框架，初步設計構建了以發展、應急、滿意度為維度的績效評估體系以及指標，試圖通過對科學發展狀況、風險防控態勢、應急管理能力建設和對局部危機的響應處置能力的綜合性評估，了解安全與發展協同治理的績效，以助力社會整體發展和應對風險危機水平的提升。