失地農民社會保障需求研究

摘要：工業化和城市化的推進，使得失地農民的數量在未來一段時間內將繼續增加。對農民來說，失去土地就等于失去了賴以生存的生產資料和最后的生活保障。任何制度的有效供給，都必須有相應的需求，制度的供給方和需求方必須在某種程度上達成一致。作為需求方，失地農民的社會保障制度需求具有緊迫性、多樣性的特點;但失地農民組織化程度較低，自身的聲音微弱，其利益訴求難以有效表達。本文對我國失地農民社保體系的建設提出了相應的政策建議。

關鍵詞：失地農民;需求分析;政策建議

一、引言

農民失地的問題早就存在，1949年新中國成立后，城市建設、基礎設施建設征用了大量的農地。1978年改革開放以后，隨著我國城鎮化進程不斷加快，在20世紀80年代中期、90年代初曾發生過兩次“圈地熱”，失地農民問題就已經產生。直到2000年以后，發生了第三次大規模 “圈地熱”，城鎮擴張、工業區等以前所未有的速度急劇膨脹，越來越多的土地以種種合法的或非法的、公開的或隱蔽的形式轉為非農用地，導致了大量的農民失去土地。

（一）失地農民的法律概念

失地農民（又稱被征地農民），是指失去土地的農民。黃建偉從廣義、中義和狹義三種角度界定失地農民，認為廣義上的失地農民可以界定為“被動或主動失去全部或部分農用地的法律主體”。本文所指的失地農民，即全部或部分失去農用地的法律主體。

（二）失地農民的現狀

據國土資源部的研究指出，從1987--2001年全國非農建設占用了2349.6萬畝耕地，至少有3500萬農民因征地失去或減少了土地。這一數字僅為依法審批的土地征用數，還不包括違法侵占、突破指標和一些農民私下賣地。一些失地農民在生產和生活方式的轉變過程中，成為一個新的“弱勢群體”。據農業部國土資源方面的有關專家預算，改革開放以來，為了推進工業化和城市化，各級政府通過“低征高買”的方式，使農民至少蒙受了2 萬億元的損失，嚴重剝奪了農民的利益，使失地農民成為城市化和工業化過程中最大的利益受損者

（三）失地農民社會保障現狀

我國農村社會保障制度模式大體經歷了三個階段的變遷， 即土地保障（家庭保障）+國家救助模式—→集體保障+國家救助模式—→土地保障+國家、社區扶助+現代社會保障試點模式。不管是哪一種模式，家庭一直是極為重要的組織單位，土地保障始終發揮著無以替代的作用，一直以來土地都是農民重要的生產資料和經濟收入來源。但是，由于城市化和工業化的發展，社會結構的轉型以及與之密切關聯的農村土地制度的變遷，我國農村經濟、社會環境發生了根本性變化，作為承擔保障農民生活安全的傳統路徑—土地保障和家庭保障，其保障功能已經明顯持續弱化。失地農民擔負著農村向城市轉型的成本，面臨著養老、醫療、生活和就業等方面的困難。

二、失地農民社會保障需求分析

有人認為，失地農民社會保障制度建設的滯后，主要因為失地農民建立社會保障制度的需求不足：如農村家庭的子女數量眾多，家庭擁有豐富的社會保障資源。家庭保障根深蒂固，可以解決土地保障資源不足的問題;失地農民獲得的經濟補償以及參與新農合等，可以解決農民養老等基本的社會保障。通過分析，我們就會發現隨著時代的變遷，這些觀點已經和現實不相符合了。

土地是農民安身立命的根本，在城鎮職工、居民全面而充分地享受著各項社會保障制度的保障時，長期以來被社會保障制度排除在外的農民卻只能依靠土地來生存，并承擔著養老、醫療、就業的支撐作用。即使最近幾年國家逐漸意識到農民社會保障制度的重要性，并在農村實施了“新農保”、“新農合”等養老和醫療保障制度，但是較低的保障水平不能完全滿足農民的基本生活需要。本身就處于劣勢的農民一旦失去了土地，其生產、生活也就失去了保障，養老、醫療、就業等問題更是成為亟待解決的重任。

家庭保障長期以來在我國經濟社會發展中發揮了非常重要的作用。但是我國傳統的家庭保障是以血緣關系為基礎，以家庭代際財富交換為條件，這種保障是建立在道德的約束基礎之上，缺乏規范的制度約束;隨著計劃生育工作的開展，農村家庭內的子女數量逐漸減少，農村家庭的子女數量眾多的時代已經遠去，核心家庭的出現，使養兒防老的傳統喪失了實現的條件，這對于失地農民更是雪上加霜，土地和家庭保障的雙重缺失，使其面臨著醫療、養老等重負，更加需要社會保障填補空缺。

隨著市場化發展和風險社會的形成，農民家庭成為獨立的經濟主體，需要承受的各種風險不斷增加。家庭保障很難實現家庭成員的生存保障需要，這時政府和社會就應該承擔相應的責任。總之，我國失地農民的社會保障需求是非常強烈的，這是時代發展的必然結果。

三、完善失地農民社會保障的建議

（一）失地農民要加強權利意識

失地農民自身必須要有權利意識，失地農民作為公民必然享有憲法賦予的基本的生存權利。在某種程度上說，當前失地農民群體中普遍存在著權利觀念缺失和公正觀念淡薄的情況。失地農民權利觀念和公正觀念的喚醒和強化，對加快失地農民社會保障制度的建設將會產生強大的推動力量。

（二）因地制宜，探索適合各地實際的失地農民保障模式

失地農民的身份具有過渡性，既不是完全意義上的農民，也不是真正意義上的市民。因此，各地必須探索出一條符合當地實際條件的失地農民養老保險模式。政府對失地農民的社會保障要切實給予財政支出，防止政府補貼、集體補助從土地自身價值款項中支出。對于沒有就業或年齡過大的失地農民，可以自主選擇參加新農村社會保險或者參加城鎮居民保險，但是政府必須固定從土地增值收益中固定一定的比例建立專向資金，給予扶持。

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首都經濟貿易大學楊樓