構(gòu)建農(nóng)村人居環(huán)境長效管護(hù)機(jī)制

曹海連

浦口區(qū)地處南京市西北部，是長三角一體化發(fā)展的重要門戶、國家級(jí)江北新區(qū)以及中國（江蘇）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)南京片區(qū)的重要板塊，也是南京重點(diǎn)打造的“新主城”。近年來，浦口區(qū)發(fā)展勢(shì)頭迅猛。在2019年省對(duì)縣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展監(jiān)測(cè)考核中，該區(qū)在江蘇63個(gè)縣區(qū)中位列第二名。2020年上半年，全區(qū)一般公共預(yù)算收入增長9.2%，規(guī)模工業(yè)總產(chǎn)值增長12.6%，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)實(shí)現(xiàn)逆勢(shì)增長，重點(diǎn)指標(biāo)增幅位居南京全市前列。同時(shí)，浦口是南京“老五縣”之一，現(xiàn)有農(nóng)村區(qū)域面積539平方公里，占全區(qū)720平方公里的74.9%;農(nóng)村人口約18萬人，占全區(qū)33萬戶籍人口的54.5%;涉農(nóng)社區(qū)（村）68個(gè)，占全區(qū)76個(gè)社區(qū)（村）的89.5%。近年來，浦口區(qū)深入貫徹鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，把農(nóng)村人居環(huán)境整治作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的第一場“硬仗”來抓，堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)、突出全域推進(jìn)、強(qiáng)化機(jī)制創(chuàng)新，探索建立農(nóng)村人居環(huán)境長效管護(hù)機(jī)制，努力建設(shè)美麗浦口，全區(qū)農(nóng)村面貌實(shí)現(xiàn)了跨越式轉(zhuǎn)變。

一、建立農(nóng)村人居環(huán)境長效管護(hù)機(jī)制的現(xiàn)實(shí)意義

實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治，是貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的重要舉措，并被納入了中央環(huán)保督察和國務(wù)院大督查。2018年起，浦口區(qū)開始實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升“三年行動(dòng)”。2019年，全區(qū)554個(gè)自然村開展了“三清一改”（即清理農(nóng)村生活垃圾、清理村內(nèi)塘溝、清理畜禽養(yǎng)殖糞污等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物，改變影響農(nóng)村人居環(huán)境的不良習(xí)慣）行動(dòng)。2019年上半年，浦口區(qū)在南京市專項(xiàng)督查中排名第一，但到下半年位次有所滑落。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，個(gè)別地方還存在著“突擊整治—反彈回潮—再突擊整治”等問題。建立農(nóng)村人居環(huán)境長效管護(hù)機(jī)制，既是浦口區(qū)破解環(huán)境整治反彈回潮難題的新探索，更是高水平全面建成小康社會(huì)必須完成的硬任務(wù)。

響應(yīng)中央要求。2019年初，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展改革委關(guān)于深入學(xué)習(xí)浙江“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗(yàn)扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的報(bào)告》。該報(bào)告明確提出，要堅(jiān)持建管結(jié)合，健全農(nóng)村人居環(huán)境管護(hù)長效機(jī)制。2020年2月3日，習(xí)近平總書記在主持中共中央政治局常委會(huì)會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)，要以疫情防治為切入點(diǎn)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治和公共衛(wèi)生體系建設(shè)。對(duì)于浦口區(qū)來說，就是要把做好常態(tài)化疫情防控工作與農(nóng)村人居環(huán)境整治、愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)有機(jī)結(jié)合起來，特別是依托長效管護(hù)機(jī)制，為廣大農(nóng)村群眾營造干凈整潔的居住環(huán)境，推進(jìn)村莊持續(xù)凈化、綠化、亮化、美化。

滿足浦口需求。浦口區(qū)是首批全國生態(tài)示范區(qū)，也是首批省級(jí)生態(tài)文明示范區(qū)，擁有“十里溫泉、百里老山、千年銀杏、萬只白鷺”，2019年林木覆蓋率、地表水環(huán)境質(zhì)量兩項(xiàng)生態(tài)環(huán)境指標(biāo)位居全省各縣區(qū)第一。2018年以來，浦口區(qū)加快推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治，實(shí)現(xiàn)了“三個(gè)全覆蓋”。一是農(nóng)村污水處理設(shè)施全覆蓋。農(nóng)村污水處理設(shè)施采取設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)維一體的“EPC+O”（工程總承包+運(yùn)營）模式，于2020年10月底全面投入使用。二是農(nóng)村戶廁無害化改造全覆蓋。2019年底，農(nóng)村戶廁無害化改造已全面完成，累計(jì)新改建16679戶，拆除旱廁5588座。三是農(nóng)村生活垃圾分類全覆蓋。全區(qū)554個(gè)自然村組已全部開展垃圾分類試點(diǎn)和集中收運(yùn)處理。但與此同時(shí)，農(nóng)村河道整體管護(hù)水平不高、公廁日常管理落實(shí)不到位、垃圾分類配套設(shè)施運(yùn)維不正常等問題依然存在，當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境與美麗浦口的生態(tài)底色不相匹配，建立長效管護(hù)機(jī)制成為迫切需求。

回應(yīng)百姓訴求。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，人民對(duì)美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)。2018年、2019年連續(xù)兩年，浦口區(qū)在全市“對(duì)標(biāo)找差推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展”群眾滿意度調(diào)查中名列前茅。但與此同時(shí)，還存在著“三個(gè)不平衡”。以2019年為例。一是群體之間不平衡，農(nóng)村居民滿意度得分比城鎮(zhèn)居民低6.44分;二是指標(biāo)之間不平衡，居住環(huán)境滿意度指標(biāo)得分比平均分低3.97分;三是街道之間不平衡，純農(nóng)村街道得分明顯比城區(qū)街道低，其中排名最后的農(nóng)村街道比排名第一的城區(qū)街道低12.18分。從測(cè)評(píng)結(jié)果可以直觀地看到，廣大群眾特別是農(nóng)村居民對(duì)于改善居住環(huán)境的訴求強(qiáng)烈。

二、浦口區(qū)構(gòu)建農(nóng)村人居環(huán)境長效管護(hù)機(jī)制的目標(biāo)要求

2020年初，浦口區(qū)政府專門出臺(tái)了《浦口區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境長效管護(hù)機(jī)制實(shí)施方案》，以生活垃圾減量化、污水資源化、廁所無害化、村莊綠美化、道路硬質(zhì)化、資金配套標(biāo)準(zhǔn)化為目標(biāo)，努力構(gòu)建“權(quán)責(zé)明確、管理規(guī)范、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力”的農(nóng)村人居環(huán)境長效管護(hù)機(jī)制。

梳理“一張清單”，將各相關(guān)單位所有的管理事項(xiàng)、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)梳理出來，建立工作清單。重點(diǎn)做到“四個(gè)統(tǒng)籌”，即統(tǒng)籌管理、統(tǒng)籌隊(duì)伍、統(tǒng)籌資金、統(tǒng)籌網(wǎng)格化;嚴(yán)格落實(shí)“五個(gè)責(zé)任”，即嚴(yán)格落實(shí)街道班子領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、牽頭科室責(zé)任、督查部門責(zé)任、社區(qū)（村）責(zé)任以及保潔員責(zé)任;全面整合七個(gè)部門任務(wù)，即全面整合城管局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、交通局、水務(wù)局、衛(wèi)健委、財(cái)政局、婦聯(lián)等各職能部門具體任務(wù)。

打造“一支隊(duì)伍”，建立一支正規(guī)化、專業(yè)化、固定化管護(hù)隊(duì)伍，由各街道自行管理或委托專業(yè)化第三方公司管理。在標(biāo)準(zhǔn)上，根據(jù)各村組地域面積、居住人數(shù)以及地形條件，按照每100戶3—4人的標(biāo)準(zhǔn)組建管護(hù)隊(duì)伍。在職責(zé)上，除做好日常村莊、公廁等公共區(qū)域衛(wèi)生外，還要兼顧垃圾分類、河塘清雜、道路綠化養(yǎng)護(hù)等職責(zé)。在管理上，張貼責(zé)任區(qū)公示牌，明確長效管護(hù)人員工作職責(zé)、管護(hù)范圍和管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。

建立“一套機(jī)制”，在區(qū)級(jí)層面建立一套完整的考核及資金保障機(jī)制。目前，浦口區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境長效管護(hù)考核評(píng)價(jià)體系共分為7個(gè)部分、16大類、58條細(xì)化指標(biāo)。考核滿分為100分，結(jié)果分為三個(gè)等次：95分（含）以上為“優(yōu)秀”，按照資金的100%進(jìn)行撥付;85分（含）以上為“合格”，按照實(shí)際得分的百分比下?lián)塥?jiǎng)勵(lì)資金;85分以下為“不合格”，暫緩下?lián)塥?jiǎng)勵(lì)資金，待整改驗(yàn)收合格后按照實(shí)際得分百分比的80%撥付，二次整改仍不到位的取消評(píng)優(yōu)資格。同時(shí)，將考核結(jié)果計(jì)入?yún)^(qū)對(duì)街道高質(zhì)量發(fā)展月度監(jiān)測(cè)，以常態(tài)化、動(dòng)真格的考核倒逼長效管護(hù)機(jī)制落到實(shí)處。

樹立“一把尺子”，各職能部門按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢查。每月下旬，由區(qū)城管局牽頭各職能部門對(duì)各街道長效管護(hù)工作推進(jìn)情況及實(shí)際成效進(jìn)行考核，每月考核成績與區(qū)級(jí)專項(xiàng)管護(hù)經(jīng)費(fèi)掛鉤。同時(shí)針對(duì)存在的問題制定問題菜單，督促街道迅速整改。

三、農(nóng)村人居環(huán)境長效管護(hù)的“三種模式”

為構(gòu)建農(nóng)村人居環(huán)境長效管護(hù)機(jī)制，浦口區(qū)提出建立“硬件設(shè)施完好、管護(hù)隊(duì)伍穩(wěn)定、資金籌措到位、制度健全完善、考核獎(jiǎng)懲分明、監(jiān)管保障有力”的長效管護(hù)模式。在具體操作層面，不搞“一刀切”，提倡各街道因地制宜、大膽嘗試。目前，全區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境長效管護(hù)主要形成了“三種模式”。

服務(wù)外包模式。如江浦街道通過公開招投標(biāo)的方式，引入專業(yè)化公司具體運(yùn)作。街道按照全區(qū)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)制定詳細(xì)的考核細(xì)則，形成區(qū)對(duì)街道考核、街道對(duì)社區(qū)（村）考核、社區(qū)（村）對(duì)外包公司考核的三級(jí)考核模式，保障農(nóng)村人居環(huán)境長效管護(hù)機(jī)制高效運(yùn)行。

專業(yè)化公司運(yùn)作模式。如湯泉街道由下屬的湯泉園林景觀工程有限公司作為責(zé)任主體，統(tǒng)籌人、財(cái)、物等資源，建立職業(yè)化管護(hù)隊(duì)伍，實(shí)施日常環(huán)境管護(hù)、市政設(shè)施設(shè)備運(yùn)維、園林綠化等。在具體運(yùn)行過程中，把街道劃分為若干個(gè)片區(qū)，每個(gè)片區(qū)設(shè)立“片長”，不斷完善管理制度，加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，明確責(zé)任分工，強(qiáng)化督查考核，形成“分管副總抓片長、片長抓駐村管理員、駐村管理員抓保潔員”的管理體系，層層落實(shí)管護(hù)責(zé)任。

街道自行管護(hù)模式。如橋林街道實(shí)行保潔員競聘上崗制，委托第三方的人力資源公司統(tǒng)一招聘并簽訂勞務(wù)派遣合同，由街道統(tǒng)一管理。推行分片包干責(zé)任制，建立“街道班子成員包村、村干部包片、保潔員包組包路段”的網(wǎng)格化工作格局。保潔員待遇采用基礎(chǔ)工資和獎(jiǎng)金績效相結(jié)合的方式，獎(jiǎng)金績效根據(jù)每月考核結(jié)果和保潔員工作量進(jìn)行打分，發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不等的績效獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，街道在每個(gè)村組設(shè)置一名黨員監(jiān)督員，每天定期巡查，并在村組、廣場、公廁等區(qū)域設(shè)置保潔員、巡查員上崗公示牌，公布姓名及監(jiān)督電話接受群眾監(jiān)督。

四、農(nóng)村人居環(huán)境長效管護(hù)機(jī)制落實(shí)到位的保障措施

浦口區(qū)堅(jiān)持組織調(diào)度、資金保障、宣傳發(fā)動(dòng)、督查考核并重，上下協(xié)同、齊抓共管，確保農(nóng)村人居環(huán)境長效管護(hù)機(jī)制落細(xì)、落實(shí)、落到位。

強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。為加強(qiáng)工作組織調(diào)度，浦口區(qū)政府成立了農(nóng)村人居環(huán)境長效管護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，區(qū)委、區(qū)政府分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長，相關(guān)部門、街道主要負(fù)責(zé)人為成員。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在區(qū)城管局，同時(shí)成立工作專班負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)全區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境長效管護(hù)工作。各街道也相應(yīng)成立了組織領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)，黨政正職親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)抓、工作班子具體抓，主動(dòng)下沉到村組，層層傳導(dǎo)壓力，壓緊壓實(shí)責(zé)任。

強(qiáng)化資金保障。針對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境長效管護(hù)類資金“預(yù)算安排零散、管理機(jī)制混亂、資金效益不高”等問題，浦口區(qū)進(jìn)一步加大各級(jí)預(yù)算資金統(tǒng)籌整合力度，強(qiáng)化資金監(jiān)管，切實(shí)提高效益。按照區(qū)、街道7：3的比例，由區(qū)級(jí)財(cái)政統(tǒng)一安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，為長效管護(hù)工作提供堅(jiān)實(shí)的資金保障。

強(qiáng)化群眾參與。全區(qū)充分宣傳發(fā)動(dòng)，加強(qiáng)探索創(chuàng)新，建立了“積分存折”“紅藍(lán)黑三色榜”等評(píng)比機(jī)制，變政府主導(dǎo)為群眾主動(dòng)，在激發(fā)群眾維護(hù)環(huán)境內(nèi)生動(dòng)力的同時(shí)大大提高了群眾的滿意度，黨群關(guān)系也因此更加密切。

強(qiáng)化督查評(píng)比。在區(qū)職能部門嚴(yán)格考核的基礎(chǔ)上，浦口區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)及督查部門采取“四不兩直”的方式，不定期對(duì)各街道推進(jìn)情況進(jìn)行專項(xiàng)督查，跟蹤督辦問題整改。同時(shí)，組織開展區(qū)月度“最干凈街道”“最干凈村莊”評(píng)選活動(dòng)，營造比學(xué)趕超的濃厚氛圍。

五、實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境長效管護(hù)機(jī)制的顯著成效

通過實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境長效管護(hù)機(jī)制，浦口區(qū)農(nóng)村面貌取得了顯著改善，工作取得了明顯成效。

人員結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，管護(hù)效率不斷提高。機(jī)制建立前，各街道保潔員隊(duì)伍基本上以各社區(qū)（村）自聘為主，存在兼職多全職少、年齡普遍偏大等問題，且部分崗位屬于照顧性質(zhì)的公益崗位。機(jī)制建立后，按照“競爭上崗、雙向選擇”的原則重新組建管護(hù)隊(duì)伍，將年齡較大、不能勝任崗位要求的人員清理出去，同時(shí)對(duì)低收入農(nóng)戶等現(xiàn)有公益性崗位人員統(tǒng)籌考慮，能夠勝任的繼續(xù)留用，無法勝任的有序清退。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全區(qū)5個(gè)街道現(xiàn)有管護(hù)人員1717人，最少的街道有165人，最多的街道達(dá)475人，平均每個(gè)街道343人，相比機(jī)制建立前增長了9.2%，但60周歲以下人員占比由56.5%提升至70.1%，年齡結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，工作效率進(jìn)一步提高。

工作任務(wù)持續(xù)拓展，管理標(biāo)準(zhǔn)不斷提高。機(jī)制建立前，環(huán)境管護(hù)的重點(diǎn)就是房前屋后以及公廁的衛(wèi)生保潔，不僅覆蓋面窄，而且經(jīng)常由于保潔不及時(shí)為群眾所詬病。機(jī)制建立后，工作任務(wù)覆蓋垃圾分類、公廁衛(wèi)生、水環(huán)境管護(hù)、道路維護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物處置、公共設(shè)施維護(hù)、美麗庭院建設(shè)等七個(gè)方面。同時(shí)，保潔頻次大幅度提高。目前，人工保潔頻次為每日2次;機(jī)械化保潔頻次為一級(jí)道路機(jī)掃每日1次、水洗每周2次，二級(jí)道路水洗每周1次;河道、溝渠巡查保潔頻次每日1次;公廁保潔頻次每日2次;垃圾分類巡查頻次每兩小時(shí)1次、廚余垃圾清運(yùn)頻次每日不少于1次、生活垃圾清運(yùn)每日不少于2次。通過提高工作標(biāo)準(zhǔn)，真正實(shí)現(xiàn)了環(huán)境的全覆蓋、全周期、全過程管護(hù)。

資金投入持續(xù)增加，工作績效不斷提升。2019年，浦口區(qū)根據(jù)人口、道路、地勢(shì)等不同情況，分別選取三個(gè)不同類型的自然村組作為樣本建立長效管護(hù)模型，初步測(cè)算出保潔員的人力成本以及全區(qū)每年所需經(jīng)費(fèi)。從人力成本來看，機(jī)制建立前，各街道保潔員平均收入約1500元/月，個(gè)別社區(qū)（村）聘用的兼職保潔員收入僅有500元/月;機(jī)制建立后，各街道普遍采取績效工資，根據(jù)績效考核結(jié)果計(jì)酬，平均收入約2500元/月，極大提高了管護(hù)人員的積極性。從投入資金來看，區(qū)、街道兩級(jí)長效管護(hù)資金2020年投入較2019年增長了57.4%。看似投入大幅增長，但過去由于管護(hù)不到位，導(dǎo)致硬件設(shè)施反復(fù)建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生反復(fù)突擊，反而造成了人力、資金的巨大浪費(fèi)。綜合來看，如今資金使用效率更高。

在農(nóng)村人居環(huán)境長效管護(hù)取得明顯成效的基礎(chǔ)上，浦口區(qū)將持續(xù)聚焦建設(shè)美麗浦口的目標(biāo)任務(wù)，把推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境長效管護(hù)與貫徹鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略結(jié)合起來，與公共衛(wèi)生體系建設(shè)結(jié)合起來，與提升群眾幸福感、滿意度結(jié)合起來，努力為全省農(nóng)村人居環(huán)境長效管護(hù)工作貢獻(xiàn)浦口經(jīng)驗(yàn)。

（作者系中共南京市浦口區(qū)委副書記、區(qū)人民政府區(qū)長）

責(zé)任編輯：劉志剛