高起點建設美麗江蘇

陳娟

黨的十八大首次提出“建設美麗中國”的愿景，并將生態文明建設納入社會主義現代化建設“五位一體”的總體布局，生態文明建設上升為國家戰略。黨的十九大提出，到2035年，要實現生態環境根本好轉，美麗中國目標基本實現。按照黨中央的部屬，江蘇全省各級部門高度重視生態文明建設，齊心協力打贏污染防治攻堅戰，確保全面建成小康社會。黨的十九屆五中全會強調，到2035年要廣泛形成綠色生產生活方式，碳排放達峰后穩中有降，生態環境根本好轉，美麗中國建設目標基本實現。會議將“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生”列為“十四五”乃至今后更長時期的重點發展任務之一，提出要守住自然生態安全邊界、完善生態文明領域統籌協調機制以及提升生態系統質量和穩定性等新要求。

面向現代化建設的新征程，江蘇省委、省政府按照習近平總書記為江蘇擘畫的“強富美高”宏偉藍圖，將美麗江蘇建設列為全省中長期戰略任務，并提出到2025年，美麗江蘇建設的空間布局、發展路徑、動力機制基本形成，生態環境質量明顯改善，城鄉人居品質顯著提升，文明和諧程度進一步提高，爭創成為美麗中國建設的示范省份。到2035年，全面建成生態良好、生活宜居、社會文明、綠色發展、文化繁榮的美麗中國江蘇典范。“美麗江蘇”的內涵是極其豐富的，包括經濟、社會、生態等多個方面，雖然“美麗”是最可感的特征，但關鍵還在于踐行綠色發展理念，實現經濟、社會、生態等多個方面的高水平協同發展。

美麗江蘇建設的基礎

近年來，在省委、省政府的領導下以及社會各界的努力下，全省生態環境穩步改善，資源節約利用水平顯著提高，單位GDP能耗、水耗和二氧化碳排放幅度穩步下降。2019年，全省空氣質量達標率達到71.4%，PM2.5年均濃度降至43微克/立方米，比2013年下降了34.2%，酸雨發生率從2012年的36%降至15.7%;地表水國控斷面劣Ⅴ類水體基本消除，Ⅲ類以上水質斷面占比從2012年的43.4%提高到77.9%;全省近岸海域78個國控水質監測點位中，達到或優于《海水水質標準》（GB3097-1997）二類標準的面積比例為89.7%;土壤環境方面，對766個農用地點位進行土壤環境質量評價，96.2%的點位未超過農用地土壤污染風險管控標準。2013年，江蘇省政府出臺全國首個省級生態文明建設規劃，明確以生態空間保護、經濟綠色轉型、環境質量改善、生態生活融入、生態文化傳播、綠色科技支撐、生態制度創新“七大行動”為抓手，大力推進生態文明建設工程。2016年底，省委、省政府召開“263”專項行動工作部署動員會，要求全力打贏生態保護和環境治理攻堅戰，在太湖水環境改善、生活垃圾處理、黑臭水體治理以及畜禽養殖污染治理等方面取得顯著成效。全省持續對工業污染、城鄉面源污染、機動車船污染等進行齊抓共管，進行燃煤大機組超低排放改造，整治燃煤小鍋爐，實現化學需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物排放量逐年走低，2018年，上述四類主要污染物分別比2012年下降43%、37%、69%和47%，主要污染物減排均超額完成國家下達的任務要求。

在生態文明制度建設領域，全省積極貫徹黨的十九大精神和習近平總書記對江蘇生態文明建設做出的重要指示，按照《關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》的總體部署，在省級層面加快出臺各項制度的詳細方案以及執行計劃，堅持用制度來保護生態環境。具體包括：積極主動推進重要環境信息公開，倒逼經濟轉型升級，引導和推廣綠色化的生產與生活方式，加大環境污染治理投資，切實提升環境質量;在源頭預防上，堅決實施“多規合一”和土地綜合整治，加強空間開發利用管制，落實建設用地總量和強度“雙控”行動;全面實施固廢法及相關法律法規，積極推動固體廢物減量化、資源化和無害化，大力推進固體廢物集中處置設施建設;加快實施藍天、清水、綠地工程，大氣污染防治區域聯防聯控機制基本建立;此外，各級地方政府以生態文明示范區創建為抓手，率先在全國開展“河長制”“綠色GDP”考核、排污權交易制度、企業環境信用管理以及領導干部自然資源資產離任審計等創新實踐，并取得了顯著成效。

美麗江蘇建設面臨的挑戰

2020年2月，國家發改委按照習近平總書記等中央領導的重要批示，構建了包括空氣清新、水體潔凈、土壤安全、生態良好、人居整潔五個方面22項指標的美麗中國建設評估指標體系。對照這一指標體系，生態環境質量是“美麗江蘇建設”的主要短板。

全省生態環境質量總體上呈改善趨勢，但仍存在較大的改善壓力。大氣環境質量方面，按照《環境空氣質量標準》（GB3095-2012）二級標準進行年度評價，13個設區市環境空氣質量尚未達標，全省PM2.5離二級標準35微克/立方米仍存在一定差距，氮氧化物濃度以及臭氧污染仍是治理的難題。水環境方面，太湖、淮河等部分重要水體水質總體有所改善，但主要以Ⅲ類甚至Ⅳ類水質為主，還需進一步提升;近岸海域盡管水質尚可，但26個入海河流國考斷面年均水質達到或優Ⅲ類標準的比例僅為46.2%，Ⅳ類、Ⅴ類、劣Ⅴ類斷面比例分別為46.2%、3.8%、3.8%，這對進一步提升近岸海域的水質構成了較大壓力。在污染源構成方面，生活源污染占比逐步加大，尤其是生活污水排放和機動車導致的污染，具有一定剛性，短時間內大幅削減的難度較大。

全省經濟發展密度大，產業結構偏重、能源結構偏煤的矛盾仍然存在。目前，全省開發強度已達到20%左右，達到國際警戒線水平。產業結構“兩高”特征突出，轉型壓力較大，全省工業總產值排名靠前的包括計算機、通信和其他電子設備制造業、化學原料和化學制品制造業、電氣機械和器材制造業、通用設備制造業、黑色金屬冶煉和壓延加工業等，2016年省統計局調查結果表明，全省水污染最嚴重的十大產業排放了80%以上的工業廢水，創造了近50%的規模以上工業總產值，空氣污染最嚴重的十大產業排放了90%以上的工業廢氣，創造了60%左右的規模以上工業總產值。江蘇煤炭消耗總量巨大，單位國土面積耗煤量是全國平均水平的6.5倍左右，是浙江省的1.8倍、廣東省的2.7倍、福建省的3.8倍。為此，省政府提出到2020年底，煤炭消費總量比2016年減少3200萬噸，大力發展電力替代，努力降低煤炭占能源消費總量的比重。此外，江蘇還面臨戰略性資源供需平衡難度較大的挑戰，江蘇石油、煤炭、鐵礦等資源儲量占全國比重均不足1%左右，與GDP占比形成巨大反差。因此，傳統資源密集型產業發展將面臨更大阻礙。

空間布局不盡合理，人居環境尚有較大提升空間。美麗江蘇建設是江蘇人民的殷切期盼，提升居住環境和設施、宜居宜業是人民群眾最關切的建設方向。然而，現實中仍然存在生態空間減少并碎片化、生態空間質量下降以及生態空間與生產生活空間不協調等問題，加之多項規劃之間難以協調一致，為提升土地資源利用價值和管控水平設置了障礙。在現代化城市建設以及美麗鄉村建設過程中，規劃引領的作用尚未充分發揮，“多規合一”體系建設仍存在較多難點，相關公共服務水平有待進一步提升。尤其是美麗鄉村建設中，生活垃圾集中處理以及污水處理等基本環境服務尚未實現全覆蓋，需要持續提升農村人居環境質量，并加快改善蘇北農民住房條件。

綠色價值觀念有待進一步推廣，全民行動體系尚未形成。全省生態文明建設前期取得了顯著的成績，這在較大程度上依賴于政府推動，例如在垃圾分類回收方面，主要是政府在垃圾分類宣傳、分類設施投放和垃圾分類管理等方面發揮主導作用，公民參與的要求卻相對較低，以至于在垃圾分類領域需要采取一定的強制性措施。目前，過度消費和資源浪費的現象仍然普遍存在，選用綠色產品的意識不強，城鄉建設對“人與自然和諧共生”的理念普及不夠，社會組織參與環境治理和生態保護的渠道不暢，這些問題的存在將制約美麗江蘇建設的成效。社會治理是政府和市場力量的重要補充，在植樹造林、生態保護、節約資源以及保護環境等領域，社會組織以及公民個人均可發揮重要作用，這需要全社會樹立綠色價值觀念。

高起點推進美麗江蘇建設的對策建議

針對美麗江蘇建設存在的挑戰，按照習近平生態文明思想的要求，全省需重點堅持生態優先和系統治理的原則，從加強生態環境治理、提升綠色發展水平、加大生態保護力度等多方面發力，確保將江蘇打造成美麗中國的示范省份。

加強底線思維，強化環境容量約束。生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計，生態環境安全是經濟社會發展的底線。環境庫茲涅茨曲線（EKC曲線）告訴我們，經濟發展和環境污染之間呈先上升后下降的關系，初始階段隨著經濟的發展，污染程度會不斷增加，但當發展到一定階段后將會出現拐點，過了拐點后經濟發展將有助于環境污染程度的降低。習近平總書記曾指示，應對環境污染、資源消耗、生態破壞等問題積極作為，將拐點控制在自然的承載力之下。資源與環境消耗一旦超越了閾值，將可能產生嚴重的災害，并難以通過自然修復實現逆轉。目前，全省主要污染物總量基本已過EKC曲線的拐點，但是資源消耗量如能源消費總量、建設用地等仍處于上升趨勢，在人口規模、城鎮化水平以及經濟總量進一步提升的需求下，只有守住環境容量的底線才能更好實現可持續發展。因此，我們需要樹立底線思維，系統構建全省特色空間體系，全面落實全省“三線一單”生態管控方案，基于江蘇園區經濟占主導地位的特點，積極推廣園區“能評”“環評”等工作，將全省生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線的環境管控要求，按省域—市域/縣域—園區—企業的路徑進行分解落實，讓生態環境容量與底線的分區管控更加精細化。

堅持協同思維，加快綠色發展步伐。經濟發展與生態環境保護的協調并非易事，因而常會出現“一刀切”的現象，抓經濟發展顧不上環境保護，抓環境保護只能放棄經濟發展。美麗江蘇建設需要走出這種困境，兼顧經濟社會發展和生態環境保護，例如全省“四沿”聯動發展格局中，沿江地區的規劃目標是高質量發展的綠色生態經濟帶，沿海地區的規劃目標是令人向往的生態風光帶、濱海風貌城鎮帶和高水平產業帶。習近平總書記說，經濟發展不應是對資源和生態環境的竭澤而漁，生態環境保護也不應是舍棄經濟發展的緣木求魚，而是要堅持在發展中保護，在保護中發展，實現經濟社會發展與人口、資源、環境相協調，這個過程不是一蹴而就的，而是一個螺旋式上升的過程。戴南不銹鋼產業的轉型升級之路以及南通王子造紙“零排放”等案例啟示我們，可通過提升產業效益、強化環保措施和進行嚴格的環境管制等途徑提升產業綠色發展水平，最終實現經濟發展與資源環境的“脫鉤”。綠色發展是美麗江蘇建設的關鍵路徑，全省可借助信息技術優勢進一步提升產業共生水平，在園區循環經濟、產業循環經濟的基礎上大力發展全社會層面的循環經濟，注重發揮綠色科技的作用，提升環保產業的質量，以正向激勵性措施增強企業主體節約資源和保護環境的動力。

樹立戰略思維，提升生態資產水平。習近平總書記說：“破壞生態環境就是破壞生產力，保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力。”生態環境是重要的生產要素，一個地區的資源與環境水平將決定它未來的發展空間。而且，自然資源和生態環境的價值不僅是它們作為工具的價值，還有其自身固有的價值。過去，由于經濟社會發展的巨大需求以及認識上的不到位，使得全省的自然保護區、生物多樣性等受到了一定的影響。建設美麗江蘇，需要從戰略上進行長遠謀劃，對長江岸線、生態廊道、濕地、森林等自然資源建立“建設—保護—評估—轉化”全過程管控機制，注重長期轉化，避免急功近利，通過合理化開發和專業化運營持續提升生態資產水平。積極開展大規模國土綠化行動，大幅提升生活空間中的綠色空間占比。加快推進自然資源資產負債表編制工作，明確各級政府部門對自然資源保護、使用的權利和義務，加快落實和完善領導干部自然資源離任審計制度。此外，不是所有的“綠水青山”都應該轉變為“金山銀山”，對于不能直接體現經濟價值的自然資源資產應加大補償力度，尤其是涉及跨區域、跨流域的自然資源，從長遠看，還需推廣橫向生態補償機制。

提升系統思維，構建社會共治體系。“十八大”以來，黨中央加快生態文明領域的制度改革，取得了顯著成效。站在全面建成小康社會的新起點，面向美麗江蘇建設的新目標，生態環境領域的治理體系和治理能力現代化將成為必然要求。目前，在黨中央總體部署下，省、市、區層面均形成了一批制度創新成果，例如省級層面的環保信用體系建設，市級層面的多規合一改革，區級層面的考核激勵辦法創新等，今后的重點是基于各地發展需求推進制度的集成改革，增強制度的系統性和協同性。美麗江蘇建設涉及經濟社會發展的方方面面，僅靠政府行政力量推動作用有限，因此，政府在主導統籌規劃、標準制定、基礎設施建設以及法律保障等任務的基礎上，還需注重加強環境教育，搭建公眾參與平臺，引導全社會形成綠色價值觀念，撬動社會力量共同參與美麗江蘇建設。

〔本文系江蘇省社科基金項目“長三角地區環境污染區域協同治理研究”（17GLB007）階段性成果〕

（作者單位：中共江蘇省委黨校）

責任編輯：張蔚菊