把握民生保障制度新境界

臧乃康

建設統籌城鄉的新時代民生保障制度是黨的十八大以來中國發展的重要戰略。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中強調：“強化以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系。”[1]20-21這不僅僅是將農村居民搬進城市或者城市人口比例增加，還需要產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等的一體化，要把城市與農村以及所轄居民，作為一個整體，統籌規劃，改變城鄉二元經濟、社會、政治結構。

一、新時代呈現統籌城鄉的民生保障制度新要求

新時代，人民群眾對美好生活需要和向往的內涵不斷豐富、層次不斷提升，對保障和改善民生也有著更多的期待，呈現了統籌城鄉的民生保障制度新要求。

1.社會主要矛盾是民生保障制度生成發展的主要依據

1956年，黨的八大對我國社會主要矛盾的表述是：人民對于建立先進的工業國的要求同落后的農業國的現實之間的矛盾，人民對于經濟文化迅速發展的需要同當前經濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾。這一時期的民生保障政策功能在于醫治戰爭創傷，保障人民群眾的基本生活，穩定社會秩序，恢復發展生產。

1981年，黨的十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》對我國社會主要矛盾做了規范表述：人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾。這完全符合對當時以經濟建設為中心戰略決策和對整個國家經濟社會發展的整體定位。

新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，這不僅為中國特色民生保障制度建設指明方向，也實際提出新時代統籌城鄉的民生保障制度新要求。傳統體制下，人們的教育、醫療、保障等公共需求，主要通過“單位”的供應和配給來完成，民生被列為個人需求范疇，并沒有作為公共需求。改革開放初期，社會保障制度附加了較多的社會穩定的使命。在農村，公共品供應主體長期缺位;在城市，市場經濟發展和單位制解體，民生的公共性逐步顯性化。在人民群眾的溫飽問題得到基本解決后，民生資源仍然總體稀缺，城鄉之間供給失衡的問題比較普遍，基本公共服務均等化成為民生保障制度建設的重點和堵點。黨的十八大以來，由社會保障制度、基本公共服務體系和社會建設為主要制度平臺的多層次民生保障體系共同推動民生狀況的不斷改善。

2.新時代民生保障制度設計更體現個人權利和訴求

圍繞民生需求而展開的民生保障制度建設是服務于國家建設的。民生制度建設就是國家以制度化形式開展的民生建設，以充分履行國家職能為出發點構建可靠的、穩定的制度平臺，同時以制度形態滿足社會全體成員的民生需求。民生需求要符合一定社會經濟發展條件，維護公民基本權利框架下的經濟需求、政治需求、社會需求和文化需求等。民生權利是公民的基本權利之一，以權利的形式賦予公民個人普遍享有民生福利的權利是政府義不容辭的責任。

黨的十九屆五中全會強調，要“推進以人為核心的新型城鎮化”[1]24，新時代民生保障制度設計和建設要更充分體現個人權利和訴求是題中應有之義。人們無差異的同質性公共消費需求是一種保障公民基本生存權利的制度安排，公民能夠平等地享受國家給予的民生福利，公民的權利得到有效保障。民生建設最主要的任務是將滿足民生需求逐漸轉變為一種制度，每位公民都合法享有不同的民生福利。民生建設就是要建立相關的制度體系，將全體社會成員納入國家制度體系，實現人的全面發展。“全面深化改革必須著眼創造更加公平正義的社會環境，不斷克服各種有違公平正義的現象，使改革發展成果更多更公平惠及全體人民”[2]。

3.新時代民生制度建設更契合治理現代化的要求

“堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要”[3]25。改革開放初期，社會保障主要集中于公民基本經濟需求方面，其中滿足困難群體對基本生存權利的需求是重中之重;對于公民的其他方面的需求關注不夠或難以涵蓋，當前民生建設受益群體分布的廣泛性和需求的公共性十分明顯。雖然社會保障制度建設往前邁進了一大步，但它與民生建設內在屬性仍然有差異或偏離。民生建設是包含社會保障建設的一項系統工程，社會保障是建設多年、相對穩定的制度，在保障社會困難群體的基本生存權利上發揮了重要作用，并且受益者的范圍不斷加大。民生建設是惠及全體人民的制度建設，旨在滿足全體公民的民生需求。當下，不同部門制定出臺的民生政策存在著碎片化、分割化問題，諸如最低生活保障、特困人員供養、各種類型的救助等，由多個部門分頭負責，救助的對象、標準、程序、目標難以有效銜接。不同區域間的政策銜接存在障礙或梗阻，諸如地區間養老保險關系轉移接續，目前基本養老保險在大部分地區只是地市級統籌，轉移的統籌基金不足以填補養老金支付帶來的基金缺口，給轉入地養老保險基金帶來巨大支付壓力。并且，各地在繳費、待遇計發、經辦管理等方面存在差異，養老保險政策并不一致或密合。

堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，歸根結底就是為了滿足人民群眾在新時代多層次多樣化的需求，讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民。堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度，健全基本的公共服務制度體系，使得人民群眾有更多的獲得感、幸福感和安全感。

4.新時代民生保障制度實現更貼近初級階段的實際

當下中國最大的國情是我國長期處于社會主義初級階段，民生保障水平要與經濟社會的發展階段相適應。“保障和改善民生要抓住人民最關心最直接最現實的利益問題，既盡力而為，又量力而行”[4]45，堅持和完善民生保障制度，不能超越發展階段和財力承擔水平，而是要鍥而不舍推進民生保障的可持續發展。人民是享受民生改善成果的受體，更是實現民生改善目標的主體。黨和政府承擔著保障和改善民生的基本職責，要充分調動社會各方面廣泛參與力量，把保障和改善民生的工作方向與群眾的自身奮斗整體統一起來。尊重群眾首創精神，最大限度調動群眾的奮斗精神和創造潛能，鼓勵和支持社會力量興辦公益項目和民生事業，創新公共服務供應方式，不斷促進全體人民各盡其能、各得其所。注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，圍繞民生短板，織密民生保障“安全網”，守住保障群眾基本生活和基本權益民生底線。

要在發展中解決公平分配問題，滿足人民的“美好生活的需要”，既包括福利的供給，也包括福利對象對所享受福利的獲得性評價。更好的教育、更穩定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫療衛生服務、更舒適的居住條件、更優美的環境、更豐富的精神文化生活是新時代人民群眾對美好生活的期待，也是城鄉統籌的民生保障制度升級版。

二、新時代建設統籌城鄉的民生保障制度新價值

堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度，要解決好人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，“完善共建共治共享的社會治理制度，扎實推進共同富裕”[1]32。補齊民生短板，夯實民生基礎，推進各項制度更加成熟、更加定型。

1.共享與融合的價值

城市和農村應是互相促進、融合發展。黨的十九大報告明確提出：“要建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。”[4]32現代化不能建立在城鄉分割、對立的基礎上，要通過城市的發展、新型城鎮化來帶動農村的發展。城市化發展會擴大對農產品的需求，農產品市場相應更大。而城鎮化進程的推進，不僅能帶動農民就業，還能帶動更多的人到城市落戶。

共享發展是保障和改善民生的價值內核，關系到共同富裕的目標實現。堅持和完善民生保障制度，要始終堅持公平正義的價值，建立健全國家基本公共服務制度體系，保障人民群眾基本民生權利，努力實現權利公平、機會公平、規則公平，走共同富裕道路，讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民。

中國特色的社會保障制度具有可持續的共享性，每個公民都有權利獲取社會保障屬于自己基本生活需求的份額。共享改革發展成果需要共享機制的支持，需要民生建設的制度平臺來實現。政府依照專款專用的基本原則，將民生財政依照法律法規和既定程序分配到各個社會保障項目中去，人人都能夠共享社會安全網帶來的基本生活保障。政府、企業和個人共同承擔社會保險的費用，建立包含所有社會成員的共享機制是民生建設的新任務。在建設社會保障制度的同時，注重對高于基本生存需求的社會成員民生需求的保障建設，使改革發展成果更多、更好地惠及全體人民。

城鄉發展一體化就是要通過建立城鄉融合的體制機制，形成城鄉共同繁榮的新型城鄉關系，加快農業農村現代化。社會治理的實質應該是多元主體之間互惠互利、合作互動和權力分享的過程與狀態。隨著戶籍制度改革和新型城鎮化的深入推進，社會流動和交流空前頻繁和擴大，創新人口集聚或移動中的基層治理方式勢在必行。全面城鎮化決定了治理重心的全面下移，由城鄉非均衡社會治理轉變成為城鄉均衡的整體性社會治理。當下，城市和鄉村蓬勃發展，城市和鄉村的融合之勢日益顯著，社會治理中鄉村、城鎮和城市三位一體傾向更為明顯。農村在地化熟人管理，城鎮在地化熟人和陌生人綜合社會治理以及城市在地化和飛地化混合的治理特質，要求不同的人群聚集方式需要采用不同的社會治理模式。共建共享的科學內涵和熟人、陌生人社會的新特點，不僅提出了開放、包容、融合的共治共享社會治理要旨，而且明晰了統籌城鄉民生保障制度的新時代特質以及意蘊。

2.公平與均衡的價值

公平與均衡體現了新時代統籌城鄉的發展價值需求。一是教育公平與均衡發展。城市教育的生源師資、規模品質、硬件設施、交通出行、人文環境都優于農村，城鄉學生在分享教育公共資源和公共服務上嚴重失衡。并且，區域、校際、群體間普遍存在著教育資源配置不均衡的問題。二是就業公平與均衡發展。農村就業供應總量、城市就業結構性矛盾交織一起。一方面許多崗位出現用工荒，另一方面許多人找不到滿意的工作。三是分配公平與均衡發展。經濟結構性壟斷和要素流動的市場缺陷，引發收入分配不公，非公企業、農民工收入的總體水平偏低。政府在二次分配、公共服務均等化上，缺乏有效的制度安排和政策鏈接。四是保障公平與均衡發展。城鄉保障資金來源渠道不同，差別化供應，民生資源統籌缺乏整體規劃，相關政策措施沖突抵觸。與城市相比，農村發展的不充分不平衡的問題更加突出。

我國社會保障制度以實現公平作為制度建設的底線。社會保障制度體現了對公民平等的政治權利認可，通過平等的準入制度強調國家對每位公民負有同等的民生保障義務，每位公民都能平等地享受國家援助。“‘底線公平不是就保障水平高低的意義而言，而是就政府和社會必須保障的、必須承擔的責任的意義而言的，它是‘責任的底線”[5]。也就是說，政府始終在符合經濟發展水平的社會成員的發展起點上盡可能地保證公平性。

由于各地財力不同以及公共服務成本的不同，同級地方政府間存在著財力、支出水平的不均等，因而在相同的公共服務項目上不同地區提供的公共服務水平和質量有所不同。為了實現各地均等的公共服務水平，需要以二次分配給落后地區更多的支持，發揮第三次分配作用，改善收入和財富分配格局。轉移支付是在各級政府間收入支出劃分的基礎上，矯正政府間縱向、橫向失衡，以確保各級政府具有基本公共服務的財政能力，實現各地區公共服務水平的均等化。因此，實現城鄉公共服務均等化目標，保障城鄉居民的基本權利和促進地區均衡發展，改革和完善我國現行的財政轉移支付制度，建立以城鄉公共服務均等化為導向的新型財政轉移支付制度是關鍵。“完善相關制度和政策，合理調節城鄉、區域、不同群體間分配關系”[3]20。“堅持應保盡保原則， 健全統籌城鄉、可持續的基本養老保險制度，穩步提高保障水平”[3]27。建立統籌城鄉的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要，城鄉居民基本權利的公平和城鄉間的發展均衡是重要前提，合理的轉移支付是實現路徑。

3.整合與協同的價值

公共服務領域的市場失靈，使得政府在公共服務供應中負有首要責任。當下，在民生制度與政策體系中，碎片化、部門化傾向比較嚴重，亟待整合與協同。

一是央地間政策的整合與協同。中央到地方在制定民生政策的進程中，要整合優化資源、協調一致，提高政策的系統效應。中央在制定民生政策時要細致充分地了解吸納地方和公眾的民生需求，地方在落實中央民生政策時要精準全面，要把落實落細中央政府民生政策意圖和地方政府民生政策措施有機結合起來。二是地區間政策的整合與協同。國家從宏觀上平衡養老保險、義務教育、醫療服務的轉出地與轉入地之間的利益關系，為民生資源跨地區流通、轉移、接續創造更可靠的保障，完善民生事項的權益累計、量化折算、合并享受的政策辦法。三是部門間政策的整合與協同。逐步統一和完善社會救助制度和措施，明確各部門職能職責，整合統籌管理救助資金。鼓勵發展多種形式醫養結合的服務，政府在政策支持、資金引導、標準出臺、行業監管上，對不同規模養老機構給予差異化的彈性空間。民生制度具有整體性和體系性，如果單項制度的改革或設計不兼容或排斥整體結構，即使這個做法和行動是有益的，也較難獲取預期效用。所以，應該從制度結構視角來推動配套改革。表面上看城鄉義務教育是城鄉教育資源配置問題，但是其背后關聯著城鄉戶籍制度、教育成本分攤制度、就業保障制度、城鄉福利制度、央地財政分配制度等一系列的問題。各個領域的單項改革，應伴隨著整個民生制度結構中的相關配套改革，把握制度結構均衡以及協調，具體制度的改革要與關聯制度的改革整體協同、配套推進。

三、新時代實現統籌城鄉的民生保障制度新路徑

《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》提出，加快城鄉之間綜合配套改革，在城鄉之間建立完善且統一的戶籍管理制度、土地管理制度、城鄉公共服務供給制度、干部政績考核制度和共治共建共享制度，引導并促進城鄉之間要素自由流動、平等交換以及公共資源優化配置，真正實現城鄉之間資源的公平均衡配置，全面提升城鄉融合發展質量。

1.發揮基層黨組織的政治核心作用

國家治理體系中，村級黨組織處于縱向權責結構的基礎環節，承擔著中央與地方的各項法律、政策及具體措施在鄉村的貫徹落實和執行，村級黨組織通過發揮自身的獨特功能，黨組織對農村資源的多方面整合，將一盤散沙的農民整合到國家治理體系之中。設立橫向協同平臺，在黨的集中統一領導下開展差異化治理。在政府內部，將政府全周期管理原則轉化為更多實際職能，形成更具普遍性、覆蓋面更廣的流程標準。在跨區域協調方面，設立同層級政府間的橫向協同平臺，明確橫向協調機制，包括橫向協調的啟動條件、主體責任、適用范圍、主要內容等，讓信息在橫向間有效流通。在跨層次差異化管理方面，在黨的集中統一領導下，開展有針對性的差異化權力配置。

建立健全黨組織領導的自治、法制、德治相結合的鄉村治理體系，以制度建設激活基層活力，爭取獲得更多社會治理資源，增強鄉村治理能力，讓更多的矛盾化解在基層，通過協商管控分歧增強理解，以更為包容的、廣泛的民主參與增進和諧來化解矛盾，實現責任共擔、利益共享。

2.以基本公共服務均等化為底線

基本公共服務是維護人的尊嚴、保障居民個人基本生活和發展權利、促進社會穩定的基礎性公共品，是維護人在既定社會中生存和發展的基本條件，所有國民在公共服務面前所享有的權利應是均等的、無差別的。城鄉統籌的基本公共服務均等化：一是清除城鄉人口流動的制度障礙。清除戶籍制度的障礙，激發人口的自由合理流動。對欠發達地區，設立新型城鄉人口自由流動的示范區，為投資創業的居民提供優惠政策、資金扶持。二是新型村鎮的公共服務與就近的城市實行一體化。在基礎設施、公共服務、醫療保障和就業機會實現共享，整體推動勞動力的跨地域流動。

當前，在我國廣大農村居民和城鎮弱勢群體基本公共服務得不到有效保障的狀況下，公共服務的制度重構顯得更為迫切。通過一系列的制度安排來確保公共服務的供需平衡，確保全體公民公平地共享政府公共服務。解決這一社會矛盾，需要按照以人民為中心的發展要求，加快建立服務型政府的制度體系和政策體系，確保公共服務均等化目標在制度框架內有效實現。

3.推進城鄉區域的協調發展

中國農村大體分為三種類型，沿海城市經濟的農村地區、中西部農業型的農村地區，適合休閑農業和鄉村旅游等新業態的農村地區。這些地區中，傳統的農業生產占70%左右，絕大多數農村將長期處在小農經營格局中。因此，對于大多數的農村和農民而言，基本保障仍然是首先要解決的問題。這有賴于城鄉區域的整體布局、功能互補、協調發展。

城鄉公共服務均等化旨在政府在城鄉間合理配置公共資源，向城鄉居民提供與其需求相適應的、均等的公共服務和公共產品。“健全城鄉融合發展體制機制，構建區域協調發展新機制，形成主體功能明顯優勢互補，高質量發展的區域經濟布局”[3]21。在這里，健全城鄉融合發展體制機制和構建區域協調發展新機制之間具有密切關聯性。從實踐層面來看，城鄉融合發展和城鄉區域協調發展是相輔相成的，城鄉融合發展應當在城鄉區域協調發展中得以實現，而城鄉區域協調發展則是城鄉融合發展的基本條件。

4.以土地作為城鄉融合的重要載體

黨的十九大報告強調指出：“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟。”[4]32土地管理制度的完善創新是城鄉融合配套改革的焦點問題，土地制度改革實際上就是國民收入分配格局的調整。

在利益導向上，要以農民利益為中心，保障農民土地收益最大化，維護農民合法權益。在政策措施上，改革完善農村承包地制度、改革農村宅基地制度以及集體經營性建設用地入市制度的配套改革。新一輪土地制度的改革，要在城鄉土地市場上尋求突破，“完善財政轉移支付和城鎮新增建設用地規模與農業轉移人口市民化掛鉤政策，強化基本公共服務保障，加強農業轉移人口市民化”[1]25。激活包括土地在內的生產要素，縮小城鄉之間的收入差距，打消農民城鄉融合發展中的后顧之憂。當然，城市對于農村、農民的開放，農村“能人”進城，而城市“富人”下鄉受到嚴格限制，這種“逆向”城鄉二元結構，客觀上保證了進城農民的退路，只要農民還能夠與土地聯系在一起，意味他們的基本收入保障和生存權利還在。要積極探索鄉村土地與城市土地的自由流動途徑，探索城鄉土地資源一體化模式，對城市土地與鄉村土地實行“一攬子”總體規劃。

土地作為農民利益的基礎載體，其變革的力度決定了農村發展速度和農民富裕程度。要逐步引導放活土地經營權，解決產權邊界模糊問題，承接新項目，引入新產業，提升農村發展活力，通過推動農村產權制度改革，集約高效地利用土地發展產業，促進土地改革與產業振興的有機融合。這樣，既能保障農民經營性收入，也能增加農民財產性收入，從根本上維護農民的權益。

5.完善覆蓋全民統籌城鄉的社會保障體系

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出：“健全覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、可持續的多層次社會保障體系。”[1]33這意味著要把更多的公民納入保障范圍，努力做到法定人員全覆蓋。

一是建立健全更充分更高質量就業的促進機制。我國是一個有近9億勞動力的最大的發展中國家，創造更多崗位、不斷擴大就業始終是黨和政府特別關注的民生大事。進入新時代，人民群眾對就業的質量有著更高的期待：更穩定的工作、更滿意的收入、更公平的就業環境，以實現人的全面發展。這體現了堅持和完善勞動就業制度的總體目標，健全就業等政策協同發力的宏觀調控制度體系的基本要求。擴大就業作為經濟發展的優先目標，在保持經濟總量的持續穩定增長中不斷實現更加充分的就業，在經濟結構優化中既推動就業規模擴大又實現就業結構轉型，實現經濟增長與擴大就業良性循環。

二是建立完善覆蓋全民的社會保障體系。通過制度安排和政策調整，打破社會保障城鄉割裂的壁壘，消除制約社會保障城鄉協同的體制性障礙，改變長期形成的社會保障城鄉二元結構，縮小城鄉社會保障發展差距，對其基本制度、管理體制、運行機制進行頂層設計、統一籌劃，逐步實現民生保障制度的城鄉一體化，公平實現城鄉居民社會保障基本權利。具體說，養老保險全國統籌、養老保障制度建設、完善醫療保障體系、社會養老服務體系建設等都以城鄉融合為前提。不僅如此，要在保證全體國民社會保障基本權利平等、強化社會保障互助共濟功能的基礎上，體現權利和責任的對應，從而促使城鄉社會保障體系持續均衡發展，全面提升社會保障水平。

參考文獻：

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[4]習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[M].北京：人民出版社，2017.

[5]景天魁.底線公平：和諧社會的基礎[M].北京：北京師范大學出版社，2009：133.

〔本文系中共江蘇省委宣傳部、江蘇省中國特色社會主義理論體系研究中心委托課題“統籌城鄉的民生保障制度研究”中間成果〕

（作者系江蘇省中國特色社會主義理論體系研究中心特聘研究員，南通大學二級教授）

責任編輯：彭安玉