以河長制統籌江蘇水生態環境治理

張春松

江蘇瀕江臨海，境內河湖眾多、水網交織，河湖水域面積占全省國土面積的16.9%，是全國水域面積率最高的省份。自北向南分布著沂沭泗、淮河、長江和太湖四大水系，長江橫穿東西425公里，京杭大運河縱貫南北718公里。全省分布著290多個大小湖泊、2900多條大小河流，坐擁全國五大淡水湖中的太湖、洪澤湖，沿海地區包括連云港、南通和鹽城三市，海岸線長達954公里。全省有村級以上河道10萬多條、鄉級以上河道2萬多條，流域面積50平方公里以上河道1495條，在冊水庫921座（其中大中型水庫49座）。全省水資源充沛，水文化底蘊深厚，水生態環境高質量發展對建設“強富美高”新江蘇、實現江蘇“兩爭—前列”目標至關重要。

一、江蘇推行河長制取得的顯著成效

自2016年11月黨中央、國務院作出全面推行河長制重大決策部署以來，江蘇省委、省政府高度重視并全面推行河長制，先后出臺了《關于在全省全面推行河長制的實施意見》《江蘇省生態河湖行動計劃（2017—2020年）》。省委書記婁勤儉、省長吳政隆共同擔任省級總河長，12位省委、省政府主要領導分別擔任20條流域性重要河道和14個重點湖泊的河（湖）長。落實省、市、縣、鄉、村五級河長5.7萬余人，在全國率先全面建立河長制，實現了全省水體全覆蓋。為打贏碧水保衛戰、河湖保護戰，省委、省政府部署開展了河湖違法圈圩和違法建設專項整治工作。在省委、省政府的堅強領導下，在各級河（湖）長、各地各部門的共同努力下，全省河長制、湖長制從“有名”到“有實”、從“高強度”向“高質量”，碧水保衛戰、河湖保護戰成效顯著，河湖生態環境惡化狀況得到全面遏制，并呈現出系統性好轉跡象。

強化責任擔當，凝聚合力治河。一是河（湖）長履職盡責。省委書記、省總河長婁勤儉親自巡查長江、大運河蘇北段、洪澤湖、淮河入海水道;省長、省總河長吳政隆親自巡查太湖、長江，不定期以“四不兩直”方式檢查各地水污染防治情況。截至2019年底，省級河長、湖長巡河65人次，市縣級河長、湖長巡河3.9萬余人次，一批河湖管護重點難點問題得到解決。二是部門協調聯動。各級河（湖）長辦充分發揮平臺樞紐作用，對河長、湖長批示、巡查發現和群眾反映問題及時轉辦交辦，協調各相關部門推動河（湖）長制工作有序運轉。三是社會廣泛參與。通過設立“民間河長”“巾幗河長”“企業河長”“專家河長”等形式，充分調動人民群眾、社會和組織、企事業單位等積極參與河湖管理保護，形成工作合力。省級開展了“十大河湖衛士”“最美基層河長”“最美民間河長”等評選活動，受到社會各界的廣泛關注與一致好評。

強化問題導向，精準發力攻堅。一是推進黑臭水體治理。連續三年將城市黑臭水體治理納入省政府十項民生實事，加大治理力度，基本實現了設區市和太湖流域縣級城市建成區消除黑臭水體的目標。二是推進城鎮生活污水處理。出臺《江蘇省城鎮生活污水處理提質增效三年行動實施方案（2019—2021年）》，積極推進省級示范城市建設，加快補齊城鎮生活污水收集處理設施短板。三是開展“兩違”（違法用地、違法建設）建筑專項整治。全省累計排查出“兩違”項目15830個，已整改15069個，完成率95.2%，基本實現了“兩年任務一年完成”。四是推進“三亂”整治。持續開展重要水域“亂占、亂建、亂排”問題排查整改，省級下達的1250個重點“三亂”整治項目已銷號驗收1028個，各地自行排查的“三亂”問題21404個，已上報完成21267個，完成率達99.4%。

強化系統治理，綜合施策提效。一是編制河（湖）長效治理方案。堅持因河施策，編制完成省、市、縣三級“一河一策”。二是推進生態河湖建設。13個設區市政府和11個省級部門出臺生態河湖實施方案，采取項目化推進、清單式管理方式，扎實開展生態河湖建設。依托省級層面出臺的《生態河湖狀況評價規范》，評選出全省首批10個生態樣板河湖。三是探索區域共治。江蘇與浙江、上海等省市建立了太湖（淀山湖）湖長協作機制;南京與安徽省馬鞍山市簽訂了石臼湖共治聯管協議;徐州沛縣與山東省微山縣建立了“五聯機制”;蘇州通過啟動長三角生態綠色一體化發展示范區建設推動長三角協同治水。

強化生態保護，久久為功推進。一是加強頂層設計。制定出臺《江蘇省水域保護辦法》《關于加強河湖水域岸線管理保護工作的意見》，開展河道、湖泊保護規劃編制工作。二是突出保護重點。為突出長江保護，推動《江蘇省長江岸線保護條例》立法工作，編制完成長江江蘇段岸線保護利用規劃;基本完成國家下達的長江岸線68個拆除取締項目、528個整改規范類項目，全面完成2019年長江經濟帶生態環境警示片披露問題整改。突出大運河保護，依據省人大常委會《關于促進大運河文化帶建設的決定》和《江蘇省大運河文化保護傳承利用規劃》，編制水利專項規劃。突出洪澤湖保護，成立了由省政府分管領導擔任主任的洪澤湖管理委員會，省政府辦公廳下發了《加強洪澤湖生態保護與科學利用的實施意見》，并制定實施了《洪澤湖治理保護三年工作計劃》。三是加強長效管護。省政府出臺了《江蘇省農村河道管護辦法》，推行河道、交通、綠化、垃圾、公共設施“五位一體”和政府購買服務綜合管護模式，綜合管護覆蓋率超過80%。

強化宣傳引導，營造良好氛圍。一是加強宣傳引導。面向全社會征集評選并發布江蘇河長制標志，提升江蘇河長制形象。持續開展“保護母親河、爭當河小青”活動。二是加強社會監督。開通省河長辦微信公眾號、省河長制熱線電話“96082”，暢通公眾參與渠道。在全國率先編制并印發《河（湖）長公示牌設置規范》省級地方標準。三是開展滿意度評估。聘請第三方對全省河（湖）長制工作公眾知曉度、參與度、滿意度進行評估，在分析問題的基礎上明確了發展方向。

二、江蘇水生態環境治理存在的突出問題

江蘇全面推行河長制三年多來，全省水污染得到有效防治，水生態逐漸康復，水環境日益好轉，水空間持續改觀，水資源不斷優化。與此同時，對照生態環境高質量發展的任務要求，當前全省河湖治理保護仍存在不少薄弱環節，河湖生態環境總體上尚未根本改觀，治水護水任務艱巨，形勢依然嚴峻。

水環境沒有根本好轉。一是河湖水質沒有根本好轉。全省I類水幾乎沒有。截至2020年4月，還有1個國考斷面未達到Ⅲ類水質目標，1個省考斷面劣于V類。太湖湖體水質雖有明顯好轉，國家考核的4項水質指標中，高錳酸鹽指數、氨氮、總氮濃度均已達標，但總磷濃度卻先降后升，成為太湖水質改善的明顯短板。二是湖泊富營養化問題突出。在省管湖泊中，僅固城湖穩定在中營養狀態，其余均呈輕度至中度富營養狀態。里下河地區通榆河沿線水面水葫蘆、水花生泛濫問題沒有得到遏制。三是農村河道水環境仍需改善。農村水環境整治是農村人居環境改善的重要內容，當前農村大量小微水體（溝塘）存在“黑、臭、臟、亂”等突出問題，存在河坡種植、違章搭建、亂堆亂放、工業和生活污水及畜禽養殖糞便直排入河等現象。全省水污染治理和水環境質量改善工作正處于攻堅克難、“滾石上坡”的關鍵階段，稍有松懈就可能反彈。

水生態治理保護任務艱巨。一是“兩違三亂”剩余問題整治難度大。侵占河道、圍墾湖泊、非法采砂等違法違規行為仍禁而未絕，未完成的“兩違三亂”問題都是難啃的“硬骨頭”，并直接涉及人民群眾的切身利益，整治難度較大。二是河湖岸線資源開發不合理。全省長江岸線開發使用率超過55%，其中生產性岸線比重達80%以上，河湖岸線資源開發利用不合理問題依然存在，河湖綜合功能發揮受限。三是湖泊面積普遍萎縮。建國初期，固城湖面積78平方公里，現僅有32平方公里;洪澤湖湖泊面積2300平方公里，現自由水面僅有1300平方公里。大量的侵害湖泊行為，直接導致了湖泊水域持續減少、防洪能力下降，并引發了湖底荒漠化等生態問題。四是生態建設缺乏統一標準。有些地方生態河道盲目投資建設，不符合生態治理要求。

水治理協作機制有待強化。一是橫向聯動不足。相關部門之間協調力度不夠、信息溝通不暢，不能滿足河長制實際工作需要。尤其是基層河長辦工作人員大部分來自水利部門，沒有形成獨立的工作機構，協調力度受限，組織牽頭能力不強，相關部門履職盡責能力不足。二是跨區域協調困難。上下游、左右岸、干支流之間，跨流域、跨行政區域之間，管理界限模糊，相互間缺乏有效溝通，河流治理難以達到預期目標。面對水環境治理突發情況時，常常產生分歧、推諉扯皮，從而延緩了河流治理。

資金投入無法滿足實際需要。人民群眾日益增長的優美水生態環境需求與財力投入能力之間存在突出矛盾。一是資金投入力度不夠。江蘇河湖眾多，治理任務艱巨，目前的投資強度仍不能滿足推進生態河湖建設的需要，尤其是鎮、村兩級財力有限，難以達到全面治理的效果。二是資金投入渠道單一。水環境治理主要以各級政府財政投入為主，多元化投資機制尚未建立。三是資金投入不均衡。由于尚未建立資金投入分級標準，省、市、縣、鄉、村級河長所管河湖資金投入差異明顯。

三、以河長制統籌推進江蘇水生態環境高質量發展的對策與建議

2019年12月，江蘇省河長制工作領導小組印發了《全省河湖長制工作高質量發展指導意見》。省委、省政府把系統治水作為“強富美高”新江蘇建設的重要內容，以河（湖）長制為統領、以生態河湖建設為抓手，聚焦河（湖）長制工作高質量發展，全力打贏打好碧水保衛戰、河湖保護戰。

著力河湖系統治理。河湖治理是一項系統工程，需要堅持“山、水、林、田、湖、草”綜合治理、系統治理、源頭治理，持續發力，久久為功。一是加大水污染防治力度。突出斷面水質達標，對已達標斷面要毫不放松地抓好鞏固提升，對考核不達標斷面實施強制性減排、限排或停排。突出消滅劣V類水體，多措并舉加大治理力度，對于水質沒有改善甚至新惡化為劣V類的，對相關區域實行環評限批，堅決打好劣V類水體殲滅戰。突出水污染源頭治理。水體污染表現在水里，根子在岸上。要全面排查污染來源，追根溯源、控源截污，持續推進城鄉污水管網全覆蓋、點源污染全收集全處理、面源污染綜合治理、水泥氣同治，推進工業廢水排放達標，推進化肥減量化、農藥零增長。二是加大水環境治理力度。開展全省河湖水面漂浮物殲滅戰，特別是里下河水花生、水葫蘆問題;全面推進長江入河排污口排查整治;全面完成城市建成區黑臭水體治理，有序推進農村黑臭水體整治，實現長治久清。全面推廣農村河道“五位一體”綜合管護模式，繼續加大農村人居環境治理和河道疏浚力度;積極推行垃圾分類，嚴控農村生活垃圾、生產垃圾、污水廢水入河，多管齊下整治農村水環境。三是突出飲用水水源地保護。開展飲用水水源地環境問題排查整治，適時開展“回頭看”，切實鞏固提升整治成果。不斷拓展延伸，抓好“千噸萬人”水源地、鄉鎮級及以下飲用水水源地排查整治工作，確保百姓飲水安全。

聚焦生態河湖建設。明確和堅持生態河湖建設方向不動搖，持續開展河湖生態修復。將更多的資源向生態河湖建設調度和集聚，采取“工作項目化、項目目標化、目標節點化、節點責任化”等方式，扎實推進生態河湖建設。一是出臺生態河湖建設評價標準。開展樣板河湖建設，典型示范、全面推廣。二是構建河湖綠色生態廊道。加大河湖源頭區、生態敏感區以及林草地保護力度，加強濕地建設和保護，進一步涵養水源。大力實施水系連通工程，促進河湖水系互聯互通，改善水網動力條件，加速水體流動，增強河湖自我凈化能力。持續推進生態清潔型小流域建設。三是建設河湖生態岸線。在確保防洪安全和供水安全的前提下，打造生態型護岸，因地制宜建設“親水”生態岸線，形成水清岸綠的河湖水環境。四是實施湖泊退圩還湖工程。依法依規推進生態清淤聚泥成島工程，向空間要容積，提高水生態環境容量。

守牢河湖生態底線。守牢河湖生態底線，以河湖生態環境保護過硬成果踐行“兩個維護”。一是突出整違治亂。堅決完成“兩違三亂”專項整治任務和水利部“清四亂”專項行動，聚力解決中央環保督查和水利部暗訪交辦的突出問題。集中攻堅長江干流岸線清理整治項目，嚴厲打擊長江水域非法采砂。妥善處理河長制熱線反映問題，回應百姓關切。二是嚴格水資源管理。全面落實最嚴格的水資源管理制度，嚴控區域用水超載、河湖水資源開發超限、地下水超采、行業用水超定額，有效控制用水總量，切實提升用水效率，大力減少廢污水排放。以容量確定污染物排放總量，以排放總量控制和安全環保高標準倒逼產業轉型升級。加快長江、太湖、洪澤湖等重要河湖流域重點行業安全環保整治提升，加大“散亂污”企業整治力度。大力推進生產生活方式向綠色低碳方向轉變，開展節水型城市和節水型機關、企業、社區、學校、家庭創建活動。三是強化空間監管。嚴格控制水域岸線開發性項目建設，常態化實施水域監測、岸線開發利用監測，實現流域性河道和重點湖泊網格化管理機制全覆蓋。

發揮河長關鍵作用。河長是河長制的核心，河長制落實到不到位，關鍵看河長作用的發揮。一是強化履職。細化實化河（湖）長職責，明確履職具體內容、要求和標準，創新履職方式，強化交辦督辦，傳導工作壓力，切實發揮河（湖）長核心作用。二是強化能力建設。組織河（湖）長、河長辦人員培訓，不斷提升河（湖）長履職能力。培育民間河（湖）長、企業河（湖）長，建強河湖專職管護人員隊伍;強化農村河塘溝渠河長制工作，落細落實小微水體管護責任，打通河湖管護“最后一公里”。三是加強績效考評。加強暗訪督查，強化河長制任務落實情況檢查考評，細化工作考核和獎懲辦法，建立正向激勵和反向約束機制，通過通報、曝光、約談、問責等方式，推動河（湖）長履職盡責。

優化河長制機制。一是加強聯動協作。完善“總河長牽頭抓總、各級基層河長積極響應”的上下聯動機制，突出重點難點問題交辦督辦。不斷完善河長辦與有關職能部門以及各職能部門之間的橫向聯動機制，理順工作關系，對工作任務進行細化分解落實，強化部門履職，提高工作成效。二是探索區域共治。不斷完善跨流域、跨行政區域河湖治理管護的協調聯動機制，探索建立省際、市際、縣際的聯合河長制，實現共商共治共享。針對江蘇河網水系特點，以長三角一體化示范區為先導，推進跨區域河湖協調共治，形成區域協調治水的合力。三是引導公眾參與。加強政府信息公開，充分保障公眾知情權。在此基礎上，通過暢通監督舉報熱線、設立曝光臺等方式強化社會監督，完善公眾監督和舉報反饋機制。發揮民間河（湖）長作用，加強民間河（湖）長與黨政河（湖）長之間的溝通，積極為河湖治理保護獻計出力。建立激勵機制，鼓勵公眾廣泛參與治水活動，讓公眾真正成為參與者、監督者、受益者。四是建立投入機制。建立由各級總河長牽頭、河長辦組織、相關部門共同參加、第三方監測評估的績效考核體系，實行財政補助資金與考核結果掛鉤，提高資金利用效率。各級政府應把實施河長制基本經費列入預算，并通過多種方式吸引社會資本投入治水護水。在河長制推行過程中，建議引入PPP模式融資，既能激活市場上的社會資本，又能引入社會資本方的先進技術、設備和管理方式，從而提高公共服務的效率和質量。探索并推廣“以河養河”模式，利用河道自身資源，通過生物工程、水、林權租賃和土地置換等經驗做法，引入社會資本解決資金缺口。

（作者系中共江蘇省委黨校第36期省管干部進修班學員，江蘇省水利廳二級巡視員）

責任編輯：劉志剛