上海“198”區(qū)域減量化后的規(guī)劃及發(fā)展研究

摘要：為改變城市用地結(jié)構(gòu)解決土地供需矛盾，上海市提出推進低效建設用地減量化。筆者調(diào)研減量化所在地鎮(zhèn)政府和村民，訪談市級政策制定部門有關(guān)專家，研究發(fā)現(xiàn)，近年來減量化工作成效顯著，但也存在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展動力不足、土地利用轉(zhuǎn)型缺乏指導等問題。下一步，應進一步摸清土地利用現(xiàn)狀，落實規(guī)劃空間指標分配，明確土地復墾環(huán)保標準，建立長效增收機制。

關(guān)鍵詞：“198”區(qū)域;低效建設用地;減量化

一、研究背景

上海土地供需矛盾突出，傳統(tǒng)粗放擴張的用地模式已不符合城市發(fā)展的現(xiàn)實條件，以土地利用方式轉(zhuǎn)變倒逼經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型迫在眉睫。上海市通過全面推進低效建設用地減量化，破解土地資源緊張，探索城市發(fā)展空間轉(zhuǎn)型。為總結(jié)減量化經(jīng)驗并持續(xù)推進相關(guān)工作，需要梳理評估減量化推進過程中的問題，同時，對探索優(yōu)化相關(guān)地塊的后續(xù)規(guī)劃利用、支持農(nóng)村集體經(jīng)濟自給自足等方面，需要進一步研究并提出對策。

二、上海市低效建設用地減量化工作成效及原因

“198”區(qū)域?qū)Ｖ敢?guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)外、規(guī)劃集中建設區(qū)以外的現(xiàn)狀工業(yè)用地，上海市共有約 198 平方公里，簡稱“198”區(qū)域。2015 年，上海市印發(fā)《關(guān)于本市推進實施“198”區(qū)域減量化的指導意見》（滬規(guī)土資綜[2015]88 號），提出“嚴控本市建設用地總量，優(yōu)化城市建設用地和工業(yè)區(qū)塊布局，著力推進建設用地減量化工作”，建設用地減量化就是主要通過規(guī)劃、政策、機制綜合施策，對規(guī)劃集中建設區(qū)外低效建設用地（主要為工業(yè)用地）進行整理復墾，形成了減量化政策的頂層設計。

2015-2017年間，三年工業(yè)用地減量面積為 2557 公頃，超過了 2050 公頃的目標任務，而且減量化成為新增耕地的主要來源，提供了耕地后備資源，在彌補耕地占補平衡指標和扭轉(zhuǎn)當前耕地資源緊張的局面等方面發(fā)揮了重要作用。

從三年減量化的成效可以看出，每年減量立項面積都超出任務量，主要幾方面原因：一是各項重大專項整治工作的深入推進。結(jié)合生態(tài)環(huán)境綜合整治， 市、區(qū)、鎮(zhèn)統(tǒng)籌調(diào)動各方力量，重點放在五違清除和復墾上，加快了“198”區(qū)域減量化任務提前完成。二是組織行政的支撐和增減掛鉤的政策設計。將區(qū)鎮(zhèn)減量化工作的考核納入干部考核評價體系，實行減量化工作一票否決制，有力支撐減量化深入推進。同時，先減后增、增減掛鉤的政策，意味著完成減量化任務，有減量化指標、有減量節(jié)余資金、有發(fā)展的空間，有力地鼓勵了各區(qū)鎮(zhèn)積極開展減量化工作。三是減量化工作的推進模式是“先易后難”。各個區(qū)鎮(zhèn)優(yōu)先拆除五違企業(yè)，因為這些企業(yè)無產(chǎn)證、低收益、高污染，已被責令關(guān)停，搬遷難度較小，加上容積率不高，補償費用較低，鎮(zhèn)村可以用較少的資金，推動減量化實施。

三、低效建設用地減量化后的相關(guān)問題

（一）減量項目難度增大，后續(xù)資金壓力較大。

減量化是按照先易后難的形式推進的，剩下的企業(yè)多數(shù)屬于有證，如果實施減量，往往要價十分高，阻力較大。由于土地價格上漲，推進成本逐漸提高，資金成本方面存在問題。

（二）村級集體經(jīng)濟組織造血機制有待進一步健全。

減量化企業(yè)的租金，是集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民收益的重要來源。現(xiàn)階段，村級經(jīng)濟組織造血機制的相關(guān)政策不健全，減量化后村級經(jīng)濟收入有了較大幅度的減少，導致村級集體經(jīng)濟組織對減量化工作的熱情不高。實施減量化的同時，應充分考慮集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的長效收益。

（三）缺乏土壤污染檢測標準，存在棄地拋荒的問題。

建設用地減量復墾為農(nóng)用地，有利于新增耕地面積增加，但是減量化土地多為工業(yè)用地，原先利用方式較為粗放，缺乏相應的環(huán)保措施，地塊的土壤及地下水存在污染風險，要實施土壤復墾特別是后續(xù)修復利用的難度較大。目前由于沒有全市統(tǒng)一污染物檢測清單、檢測標準和操作規(guī)范指導，且因土壤質(zhì)量較差和復墾工作不到位等因素，一些地區(qū)存在棄地拋荒的現(xiàn)象。

（四）減量化政策對不同企業(yè)的管理策略上還有待進一步明確。

處于“198”區(qū)域的部分企業(yè)經(jīng)營效益良好，對環(huán)境影響比較小，產(chǎn)業(yè)功能定位符合，整體生產(chǎn)效率較高，從經(jīng)濟效益和社會效益的角度來看，拆除該部分企業(yè)的損失要大于收益。由于對減量企業(yè)沒有統(tǒng)一分類評估認定標準，不同部門的態(tài)度和結(jié)論都不一致。

四、低效建設用地減量化后的發(fā)展對策

（一）整合多方政策，保證減量化工作繼續(xù)推進。

建議整合多方政策形成合力，加強聯(lián)動形成多部門聯(lián)合介入、疏堵結(jié)合、全面覆蓋的工作機制共同推進。如結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過對工業(yè)排放設定嚴格標準，對”三高一低”企業(yè)加大倒逼措施等方式，加速淘汰不符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃要求的企業(yè)，支持“198”區(qū)域減量化持續(xù)推進。

（二）明確 “造血機制”操作規(guī)范，建立長效增收機制。

搭建資產(chǎn)優(yōu)化配置平臺，支持村鎮(zhèn)置換回購物業(yè)，將用地指標轉(zhuǎn)移后建成的商業(yè)辦公用地明確一定面積作為減量化地區(qū)的置換物業(yè)，并統(tǒng)籌村集體資源以股份合作方式組建項目主體進行回購，通過物業(yè)出租等方式獲取長效收益，形成增收機制。

（三）明確土地復墾環(huán)保標準，落實復墾種林工作。

建議由環(huán)保部門制定相應的土壤檢測、修復等程序和標準，對于減量化復墾用地的土壤檢測給予一定的優(yōu)惠措施，降低收費標準。同時，因地制宜開展土地修復工作，按照宜耕則耕，宜林則林的方式，對短期內(nèi)不適宜的耕地強制種植林木，禁止棄地拋荒的情況。

（四）制定評估認定標準，針對企業(yè)情況分類施政。

對減量化地塊內(nèi)符合產(chǎn)業(yè)導向、產(chǎn)出水平較高、發(fā)展?jié)摿Υ蟮钠髽I(yè)應予以保留提升，建議根據(jù)綜合產(chǎn)業(yè)類型和用地績效，制定統(tǒng)一的評估認定標準，在工業(yè)用地總量控制的基礎上，對于產(chǎn)能效益良好、排污納管的優(yōu)質(zhì)企業(yè)可依法調(diào)整相關(guān)規(guī)劃適當保留。

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作者簡介：

朱誠楊（1985—），男，安徽馬鞍山人，上海交通大學國際與公共事務學院2018級MPA研究生，研究方向：公共管理。

上海交通大學 國際與公共事務學院朱誠楊