關(guān)于菏澤市全面實(shí)施財(cái)政績(jī)效管理的思考

劉偉

摘 要：預(yù)算績(jī)效，正在被越來越多的人知曉，接受，更多的地區(qū)和部門在實(shí)踐中自覺踐行著。作為對(duì)預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施的財(cái)政部門正積極探索著預(yù)算績(jī)效管理改革的路徑。菏澤市作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)大市、財(cái)政困難大市、農(nóng)村扶貧大市，實(shí)施全面績(jī)效管理的意義更加現(xiàn)實(shí)和必要。

關(guān)鍵詞：財(cái)政;績(jī)效管理;實(shí)施

一、全面實(shí)施財(cái)政績(jī)效管理的重要性和緊迫性

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是政府治理方式的深刻變革，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求和有力舉措。是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。預(yù)算是政府活動(dòng)和宏觀政策的集中反映，也是規(guī)范政府行為的有效手段。以全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理為關(guān)鍵點(diǎn)和突破口，解決好績(jī)效管理中存在的突出問題，可以彌補(bǔ)我國(guó)政府實(shí)施績(jī)效管理中的短板，有利于夯實(shí)各地區(qū)各部門各單位績(jī)效主體責(zé)任，推動(dòng)政府效能提升，加快實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

從全國(guó)的推進(jìn)情況看，很多省市都在大力加強(qiáng)財(cái)政績(jī)效管理，既有發(fā)達(dá)富裕省市又有欠發(fā)達(dá)和財(cái)政困難省市，結(jié)合地方實(shí)際加強(qiáng)探索推進(jìn)。總體上既加強(qiáng)了財(cái)政管理，又在很大程度上提高了財(cái)政資源配置效率、節(jié)約了政府財(cái)政資源。

我市財(cái)政已經(jīng)不僅僅是一般預(yù)算財(cái)力捉襟見肘、保障“三保”困難，而且社會(huì)事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)資金缺口巨大、債務(wù)包袱沉重，遇到了前所未有的困難，已到了非常危機(jī)的關(guān)頭。而且在這種情況下，還存在財(cái)政資源配置不合理、不節(jié)約等低效無效、閑置沉淀、損失浪費(fèi)等問題，嚴(yán)重降低了財(cái)政資源的使用效率，因此，財(cái)政越是困難的地方越需要財(cái)政績(jī)效管理，亟需推進(jìn)全面財(cái)政績(jī)效管理，來助力黨委、政府實(shí)現(xiàn)財(cái)政解困增效。

二、菏澤市績(jī)效財(cái)政管理開展情況及存在的不足和問題

目前我市預(yù)算績(jī)效管理工作制度保障體系和基本運(yùn)行機(jī)制已初步形成。2019年10月印發(fā)了《中共菏澤市委、 菏澤市人民政府關(guān)于全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施意見》、《菏澤市市級(jí)部門單位預(yù)算績(jī)效管理辦法》，成立了“菏澤市預(yù)算績(jī)效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，制定了領(lǐng)導(dǎo)小組工作規(guī)則及領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作細(xì)則;今年市直單位預(yù)算績(jī)效目標(biāo)做到了隨部門預(yù)算向社會(huì)公開。但與工作推進(jìn)要求比還有很多問題和不足，與全國(guó)、全省先進(jìn)地方比還有很大差距。主要存在以下不足和問題：

（一）文件精神宣傳培訓(xùn)不到位

由于宣傳渠道、方式、力度不足，造成文件精神的實(shí)際普及率極低。加之缺少對(duì)部門單位相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員的高質(zhì)量、高契合度的培訓(xùn)，很多單位不理解、不重視、不研究、不貫徹，導(dǎo)致文件出臺(tái)后難以充分落實(shí)。

（二）認(rèn)識(shí)不到位和存在思想偏差

1、財(cái)政部門沒有形成全局思維

有的業(yè)務(wù)科室同志把預(yù)算收支管理和財(cái)政績(jī)效管理完全割裂開來，認(rèn)為績(jī)效管理評(píng)價(jià)工作是績(jī)效管理和評(píng)價(jià)科室的事情，在工作模式上沒有形成“預(yù)算管理”和“績(jī)效評(píng)價(jià)”深度融合的全局思維。

2、很多部門和單位不了解“財(cái)政績(jī)效管理”概念，有的認(rèn)識(shí)上存在偏差

一是一些部門、單位領(lǐng)導(dǎo)不學(xué)習(xí)財(cái)政財(cái)務(wù)管理制度文件，在中央、省、市委文件下發(fā)后，對(duì)財(cái)政績(jī)效管理的重要性、工作要求和承擔(dān)任務(wù)等認(rèn)識(shí)不足，不了解，對(duì)開展本單位自評(píng)價(jià)工作不熱心、不安排部署、不聽匯報(bào);二是有的部門單位雖然有了認(rèn)識(shí)，但曲解了財(cái)政績(jī)效管理的作用，理解不透其中的含義。三是有些單位對(duì)本單位是績(jī)效管理責(zé)任主體的認(rèn)識(shí)模糊，忽略了本部門、單位績(jī)效自評(píng)的主體責(zé)任，片面認(rèn)為財(cái)政績(jī)效管理就是財(cái)政部門自己的事，單位搞好配合就夠了。

有些縣區(qū)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為財(cái)政資金有限，目前沒有搞財(cái)政績(jī)效管理的必要。

（三）財(cái)政績(jī)效管理的基礎(chǔ)不扎實(shí)

1、財(cái)政預(yù)算和部門預(yù)算編制不科學(xué)

目前，我市財(cái)政部門編制仍沒有徹底實(shí)行“綜合預(yù)算加零基預(yù)算”方法，部門預(yù)算仍是預(yù)算內(nèi)外“兩張皮”，預(yù)算限額基本上是“基數(shù)加增長(zhǎng)”，部分資金沒有下達(dá)到單位，形成二次分配。預(yù)算批復(fù)后，部門、單位正常辦事靠追加，財(cái)政部門業(yè)務(wù)科室花費(fèi)大量精力審核追加臨時(shí)預(yù)算報(bào)告、撰寫回復(fù)報(bào)告文件成為工作常態(tài)。這為實(shí)施財(cái)政科學(xué)績(jī)效管理造成很大障礙。

2、績(jī)效管理主體責(zé)任沒有落實(shí)

由于缺少對(duì)政策的充分理解和認(rèn)識(shí)，造成績(jī)效管理主體對(duì)自身責(zé)任的界定不清晰，加之缺少有力的激勵(lì)約束機(jī)制，難以壓實(shí)主體責(zé)任。

3、部分財(cái)政管理制度和績(jī)效管理機(jī)制尚沒完全建立

目前，我市尚沒有制定《市級(jí)部門零基預(yù)算編制辦法》、《財(cái)政專項(xiàng)資金評(píng)估立項(xiàng)管理辦法》等一系列專項(xiàng)辦法，專項(xiàng)項(xiàng)目尚沒有建立評(píng)估立項(xiàng)、篩選入庫(kù)、安排預(yù)算、淘汰出庫(kù)等管理審核辦法;人大批準(zhǔn)預(yù)算約束力不強(qiáng)，臨時(shí)預(yù)算追加事項(xiàng)沒有制度約束等。財(cái)政績(jī)效管理方面尚內(nèi)有形成完整的制度體系，如財(cái)政績(jī)效管理工作實(shí)施方案、“4+N”等板塊財(cái)政績(jī)效管理操作規(guī)程大部分沒有制定公布，在全面性、客觀性、系統(tǒng)性、科學(xué)性等方面存在很多缺失，導(dǎo)致評(píng)價(jià)成果缺乏客觀性、科學(xué)性、公正性，影響了整個(gè)工作開展和成果運(yùn)用，今后需要進(jìn)一步建設(shè)和完善。

4、財(cái)政績(jī)效管理和評(píng)價(jià)隊(duì)伍非常薄弱

一是財(cái)政部門沒有建立財(cái)政績(jī)效管理專門科室，沒有專門機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)文件上傳下達(dá)、制度制定、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、實(shí)時(shí)監(jiān)控、監(jiān)督考核、成果運(yùn)用等工作;二是部門和單位財(cái)務(wù)人員力量薄弱，受編制人員限制影響，根本不可能設(shè)置專門人員從事預(yù)算績(jī)效管理和評(píng)價(jià)工作。三是社會(huì)中介隊(duì)伍沒有專業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)隊(duì)伍，目前中介機(jī)構(gòu)大多是資產(chǎn)評(píng)估、會(huì)計(jì)事務(wù)、工程監(jiān)理等，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作不專業(yè)、不熟悉，因此不能熟練服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

（四）工作推動(dòng)不快，缺乏手段和措施

一是沒有建立有效的內(nèi)部協(xié)同機(jī)制，未能充分發(fā)揮出財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部合力，綜合預(yù)算管理科室、部門預(yù)算管理科室、財(cái)政績(jī)效管理科室沒有真正形成合力推動(dòng)工作開展。二是相關(guān)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高，財(cái)政績(jī)效管理工作相對(duì)其他工作而言是一個(gè)新的領(lǐng)域，需要對(duì)其有全方位且深入的研究和把握。三是缺少完善的技術(shù)手段作為工作推進(jìn)的有效工具。

（五）工作保障措施不夠得力

績(jī)效管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不能僅僅依靠財(cái)政部門，但從目前的實(shí)際情況看，我們還沒有用好外力，助力財(cái)政有效開展工作。我們尚未建立起有效的外部協(xié)同機(jī)制，沒有充分發(fā)揮出預(yù)算部門、人大、黨委政府、組織部門、審計(jì)部門和專業(yè)第三方的作用。

（六）績(jī)效管理成果基本上沒有得到合理高效利用

一是目前績(jī)效管理覆蓋面小、深度低，評(píng)價(jià)的領(lǐng)域、部門和項(xiàng)目比例非常少，不能為黨委、政府相關(guān)考核體系運(yùn)用;二是績(jī)效管理成果不被認(rèn)可。受績(jī)效管理基礎(chǔ)、績(jī)效管理評(píng)價(jià)隊(duì)伍、績(jī)效管理機(jī)制不健全等的影響，績(jī)效管理成果沒有達(dá)到真正的客觀公正，存在績(jī)效管理與運(yùn)用完全脫節(jié)的問題;三是績(jī)效激勵(lì)約束作用不強(qiáng)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整的掛鉤機(jī)制尚未建立。

三、下一步工作推進(jìn)措施和建議

我市績(jī)效管理工作，短板多、任務(wù)重、時(shí)間要求緊迫，從現(xiàn)在開始，要發(fā)揚(yáng)只爭(zhēng)朝夕的精神，以先進(jìn)地市的經(jīng)驗(yàn)為標(biāo)桿，以解決問題為導(dǎo)向，千方百計(jì)強(qiáng)力采取多種措施，掃清工作障礙，打通全面財(cái)政績(jī)效管理道路上的“最后一公里”。

（一）明確工作主體，壓實(shí)主體責(zé)任

在厘清工作職責(zé)的基礎(chǔ)上，各司其職、互相配合，化解諸多問題。

明確主管部門和單位職責(zé)。進(jìn)一步明確主管部門和單位為本部門、單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理主體，負(fù)責(zé)本系統(tǒng)和單位的績(jī)效自評(píng)和監(jiān)控等管理工作。

（二）鞏固管理基礎(chǔ)支撐，建設(shè)和打造專業(yè)管理服務(wù)隊(duì)伍

1、改進(jìn)部門預(yù)算編制辦法

在編制2021年財(cái)政預(yù)算時(shí)，對(duì)部門預(yù)算要全面開始編制綜合預(yù)算基礎(chǔ)上的零基預(yù)算，減少預(yù)算追加，對(duì)部門和單位申報(bào)的項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行全面審核清理，納入財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目庫(kù)，適合列入年度預(yù)算的，根據(jù)財(cái)力情況和輕重緩急科學(xué)納入預(yù)算，項(xiàng)目庫(kù)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，定期更新。為財(cái)政績(jī)效管理夯實(shí)預(yù)算支撐基礎(chǔ)。

2、建立完善各項(xiàng)財(cái)政管理制度

盡快出臺(tái)《財(cái)政專項(xiàng)資金評(píng)估立項(xiàng)管理辦法》、《財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目庫(kù)管理辦法》等一系列專項(xiàng)辦法等。

3、建立“全方位、全過程、全覆蓋”財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理體系

周期長(zhǎng)、環(huán)節(jié)多、范圍廣，如何縮短流程，提高效率？菏澤市財(cái)政應(yīng)以流程為抓手，以信息化建設(shè)為支撐，全面加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出的績(jī)效分析，提高績(jī)效管理的質(zhì)量和效率。

4、盡快打造專業(yè)管理和評(píng)價(jià)服務(wù)團(tuán)隊(duì)

財(cái)政部門要盡快建立預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)，完善績(jī)效評(píng)價(jià)中心機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置，充實(shí)績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)隊(duì)伍。把第三方參與作為全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的重要途徑，推行“市縣財(cái)政聯(lián)動(dòng)，財(cái)政預(yù)算部門貫通，績(jī)效評(píng)價(jià)中心與第三方機(jī)構(gòu)深度融合”的績(jī)效管理服務(wù)模式，由績(jī)效評(píng)價(jià)中心牽頭，縣區(qū)財(cái)政和預(yù)算部門人員參與，組成“菏澤市市級(jí)預(yù)算績(jī)效管理服務(wù)項(xiàng)目”工作專班，全面實(shí)施績(jī)效管理服務(wù)項(xiàng)目，全面開展績(jī)效目標(biāo)及績(jī)效監(jiān)控審核、績(jī)效自評(píng)復(fù)評(píng)抽查、重點(diǎn)項(xiàng)目評(píng)價(jià)以及項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)工作。

5、積極推進(jìn)市直績(jī)效管理信息化建設(shè)工作

把預(yù)算管理、國(guó)庫(kù)電子支付、國(guó)有資產(chǎn)、惠民補(bǔ)貼、績(jī)效評(píng)價(jià)等集中納入財(cái)政一體化信息平臺(tái)。該系統(tǒng)橫向覆蓋項(xiàng)目支出、整體支出各類型財(cái)政支出，縱向覆蓋事前績(jī)效目標(biāo)、事中績(jī)效監(jiān)控、事后績(jī)效評(píng)價(jià)、管理結(jié)果應(yīng)用的預(yù)算績(jī)效管理全過程，將財(cái)政績(jī)效管理部門、業(yè)務(wù)主管部門、預(yù)算部門和外部中介等有關(guān)績(jī)效信息和對(duì)象有機(jī)聯(lián)系起來，實(shí)現(xiàn)績(jī)效信息的互通和共享，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門、預(yù)算部門單位、第三方機(jī)構(gòu)等績(jī)效管理主體間信息互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)信息化技術(shù)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理全方位、全過程的支撐和保障。

（三）搞好工作謀劃，強(qiáng)力穩(wěn)妥推進(jìn)

完善“三全”管理體制，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程尤顯重要。一是推進(jìn)績(jī)效管理與預(yù)算評(píng)審相融合。針對(duì)事前績(jī)效評(píng)估與預(yù)算評(píng)審存在工作關(guān)聯(lián)和交叉情況，將績(jī)效評(píng)估與項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作有機(jī)銜接，實(shí)現(xiàn)資料共享、同步推進(jìn)。二是推進(jìn)部門預(yù)算和績(jī)效管理相融合，將績(jī)效目標(biāo)設(shè)置作為預(yù)算安排的前置條件，在部門整體績(jī)效目標(biāo)、項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)模塊嵌入“部門預(yù)算管理系統(tǒng)”，不編制績(jī)效目標(biāo)不能進(jìn)入下一步編制程序。三是加強(qiáng)內(nèi)部科室協(xié)調(diào)配合，確保績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的真實(shí)客觀、問題導(dǎo)向，對(duì)評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的管理漏洞和績(jī)效目標(biāo)偏差，及時(shí)采取有針對(duì)性的措施予以糾正。

（四）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化工作保障措施

績(jī)效預(yù)算改革涉及財(cái)政資源的監(jiān)管和再分配，各級(jí)、各部門對(duì)待績(jī)效預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)和態(tài)度不同，這是預(yù)算績(jī)效管理改革的“賭點(diǎn)”所在。菏澤財(cái)政注重強(qiáng)化縣區(qū)聯(lián)動(dòng)，在全市營(yíng)造“學(xué)績(jī)效、講績(jī)效、比績(jī)效、用績(jī)效”的良好氛圍。一是強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，舉辦多場(chǎng)全市預(yù)算績(jī)效管理培訓(xùn)班，邀請(qǐng)全國(guó)知名教授專家授課，提高各級(jí)預(yù)算績(jī)效管理意識(shí);二是強(qiáng)化宣傳，開展“預(yù)算績(jī)效管理”宣傳活動(dòng)，積極普及宣傳預(yù)算績(jī)效管理常識(shí)，印發(fā)《預(yù)算管理、績(jī)效管理制度匯編》，營(yíng)造學(xué)習(xí)預(yù)算績(jī)效管理的濃厚氣氛;三是強(qiáng)化工作考核，自2020年起，將績(jī)效目標(biāo)編制、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效自評(píng)、信息公開等內(nèi)容納入市直事業(yè)單位年度績(jī)效考核，調(diào)動(dòng)各級(jí)圍繞績(jī)效抓管理的積極性，形成全市預(yù)算績(jī)效管理合力。

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