可再生能源項(xiàng)目用地制度及綜合利用可行性探索

李湘峰，阿茹娜，朱 健，望佳琪

(1.水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，北京 100120；2.江蘇省工程勘測研究院，江蘇 揚(yáng)州 225000；3.中國電建集團(tuán)華東勘測設(shè)計(jì)研究院，浙江 杭州 311122)

清潔低碳的可再生能源目前已成為全球能源發(fā)展的主要方向，我國水電、風(fēng)電、太陽能發(fā)電等能源種類累計(jì)裝機(jī)規(guī)模均居世界首位，在能源結(jié)構(gòu)中占比不斷提升?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出：加快推動綠色低碳發(fā)展，推動能源清潔低碳安全高效利用的建議?！缎聲r代的中國能源發(fā)展》白皮書[1]明確提出立足基本國情和發(fā)展階段，確立生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的導(dǎo)向，堅(jiān)持在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)，深化能源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，優(yōu)先發(fā)展非化石能源的能源發(fā)展要求。為適應(yīng)“十四五”與未來時期可再生能源發(fā)展規(guī)劃，有必要銜接國土空間規(guī)劃和用途管控要求，科學(xué)規(guī)劃可再生能源用地布局，合理設(shè)計(jì)用地取得方式及產(chǎn)權(quán)屬性，研究提高用地綜合利用潛能的可能性，以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，努力做到“開發(fā)一方資源、發(fā)展一方經(jīng)濟(jì)、改善一方環(huán)境、造福一方百姓”。

1 銜接國土空間管控要求科學(xué)規(guī)劃可再生能源用地布局

可再生能源項(xiàng)目主要包括水電工程、風(fēng)電、太陽能(光伏)和生物質(zhì)能?？稍偕茉从玫夭季中桡暯訃量臻g管控要求，做好用地布局工作，主要體現(xiàn)在項(xiàng)目選址與國土空間規(guī)劃“城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間”三區(qū)布局關(guān)系上，以及與“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線”三條控制線的關(guān)系方面[2]。

對于水電工程而言，其占地主要位于三條控制線外的一般農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間，應(yīng)盡量避免占用三線范圍內(nèi)用地。但根據(jù)《關(guān)于做好占用永久基本農(nóng)田重大建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審的通知》六類用地要求，以及《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十七條和《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》的規(guī)定，在確實(shí)無法避免占用三線范圍內(nèi)用地時，可以通過規(guī)定程序調(diào)整三線范圍。

對于風(fēng)電、太陽能項(xiàng)目而言，其占地位于三條控制線外的一般農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間，項(xiàng)目的建設(shè)用地應(yīng)本著節(jié)約和集約利用土地的原則，盡量使用未利用土地，少占或不占耕地[3]。根據(jù)《風(fēng)電場工程建設(shè)用地和環(huán)境保護(hù)管理暫行條例》《海上風(fēng)電開發(fā)建設(shè)管理辦法》《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》《國土資源部辦公廳關(guān)于光伏發(fā)電用地事項(xiàng)的函》等規(guī)定，風(fēng)電、太陽能項(xiàng)目嚴(yán)禁占用三線范圍內(nèi)用地。

對于生物質(zhì)能項(xiàng)目而言，其占地一般位于城鎮(zhèn)空間范圍內(nèi)，按照工業(yè)用地進(jìn)行管理。詳見圖1。

圖1 可再生能源用地與三區(qū)三線關(guān)系

此外，各地各行業(yè)在強(qiáng)化“三線”剛性管控的同時，在按照《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》規(guī)定開展國土空間規(guī)劃編制時，也應(yīng)適應(yīng)自然條件和可再生能源未來發(fā)展戰(zhàn)略需求。在資源環(huán)境承載能力評價和國土空間適宜性評價基礎(chǔ)上，根據(jù)可再生能源規(guī)劃發(fā)展規(guī)模，在城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間內(nèi)，為可再生能源建設(shè)開發(fā)預(yù)留彈性，進(jìn)行空間留白布局。對于無法避免占用生態(tài)紅線和基本農(nóng)田的水電工程項(xiàng)目，應(yīng)在編制國土空間規(guī)劃時結(jié)合可再生能源規(guī)劃明確擬開發(fā)的項(xiàng)目地規(guī)模及分布區(qū)域，及時銜接調(diào)整永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線，并繼續(xù)保留三線調(diào)整政策機(jī)制。

2 合理設(shè)計(jì)可再生能源用地取得方式及產(chǎn)權(quán)制度

中國實(shí)行土地社會主義公有制，土地性質(zhì)分為國有土地和農(nóng)民集體所有土地。為最大化節(jié)約集約用地，實(shí)現(xiàn)工程效益，需在《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等法規(guī)框架范圍內(nèi)，合理設(shè)計(jì)可再生能源綜合開發(fā)土地取得方式及產(chǎn)權(quán)制度。根據(jù)可再生能源用地特點(diǎn)，以及土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)變化情況，可再生能源綜合開發(fā)土地取得方式及產(chǎn)權(quán)制度[4]可考慮以下模式：

(1)集體土地征收方式。該情況主要包括水電工程水庫淹沒區(qū)和樞紐工程建設(shè)區(qū)永久占地，風(fēng)電和太陽能管理區(qū)、變電站、桿塔基礎(chǔ)和實(shí)際占壓等永久占地涉及既有集體土地，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十五條和第五十四條規(guī)定通過征收行為轉(zhuǎn)為國有土地[2，5]，并按照劃撥方式取得國有土地使用權(quán)的行為。這種方式下集體所有農(nóng)用地和未利用地權(quán)屬和用途均發(fā)生轉(zhuǎn)變，屬于“既征既轉(zhuǎn)”產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方式；集體土地權(quán)屬轉(zhuǎn)變但用途不變的，如原集體所有水庫水面雖然征收，但仍按農(nóng)用地管理的情況下，屬于“只征不轉(zhuǎn)”產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方式。

(2)國有土地收回/出讓方式。該情況主要針對可再生能源項(xiàng)目永久占用既有國有土地，國有土地使用權(quán)由原單位轉(zhuǎn)為電站業(yè)主單位。對于永久占用既有國有土地的，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第五十八條規(guī)定收回國有土地使用權(quán)；生物質(zhì)能電站用地一般按照工業(yè)用地方式處理，按照工業(yè)用地出讓方式取得；海上風(fēng)電海上用地根據(jù)《海上風(fēng)電開發(fā)建設(shè)管理辦法》等規(guī)定只享受海上區(qū)域使用權(quán)。

(3)臨時用地使用方式。臨時用地又包括土地征用和土地租賃兩類，屬于“不征不轉(zhuǎn)”產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方式。其中土地征用包括可再生能源項(xiàng)目主體工程施工、水電工程水庫淹沒區(qū)墊高防護(hù)造地施工需要，施工期間需要按照規(guī)定與縣級以上地方政府辦理用地手續(xù)，不改變土地原有權(quán)屬，但需臨時變更土地現(xiàn)狀地類用于施工，施工結(jié)束后復(fù)墾恢復(fù)原用途的方式。土地租賃是土地流轉(zhuǎn)的一種方式，該情況包括太陽能、風(fēng)電電站項(xiàng)目不占壓情況下，不改變土地權(quán)屬、土地地類，采取支付租金流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的行為?！吨腥A人民共和國土地管理法》第五十七條規(guī)定，臨時使用土地的使用者應(yīng)當(dāng)按照臨時使用土地合同約定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第三十六條的規(guī)定，承包方可以自主決定依法采取出租(轉(zhuǎn)包)、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，并向發(fā)包方備案[2]。

(4)土地承包經(jīng)營權(quán)收回再利用方式。該情況不改變土地權(quán)屬，據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第六十一條的規(guī)定，土地承包權(quán)可以依法收回。根據(jù)用途是否改變產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方式包括以下幾種情況，一是“不征不轉(zhuǎn)”方式，主要包括指因太陽能、風(fēng)電站站址內(nèi)部交通占地，以及農(nóng)村移民生產(chǎn)安置用地；二是“只轉(zhuǎn)不征”方式，主要包括移民農(nóng)村居民點(diǎn)占地情況，該情況下所有權(quán)不改變，但農(nóng)用地調(diào)整為建設(shè)用地。

(5)只補(bǔ)償不辦理用地手續(xù)特殊處理方式。該情況屬于“不征不轉(zhuǎn)”方式中比較特殊的一類。其主要針對水電工程水庫影響區(qū)土地處理情況，根據(jù)水電工程征地報(bào)批規(guī)定、水電工程建設(shè)征地處理范圍界定規(guī)范及工作實(shí)踐，納入水庫影響區(qū)處理范圍內(nèi)的土地(塌岸區(qū)域內(nèi)的耕園地，以及在浸沒、內(nèi)澇、水庫滲漏區(qū)域內(nèi)受危害程度高的耕園地)不辦理征地手續(xù)，但可按照永久征地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償處理。

各類型再生能源項(xiàng)目土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)和流轉(zhuǎn)方式見表1。

表1 各類型再生能源項(xiàng)目土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)和流轉(zhuǎn)方式劃分

3 提高用地綜合利用潛能可能性分析

根據(jù)《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障工作的通知》(國土資規(guī)[2017]12號)，強(qiáng)調(diào)、鼓勵土地的復(fù)合利用，允許在不破壞耕作層的前提下，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，仍按耕地管理。鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和村莊建設(shè)等用地復(fù)合利用，發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，拓展土地使用功能，提高土地節(jié)約集約利用水平。基于此，可再生能源用地也應(yīng)拓展土地使用功能，在完成電站正常投資效益的基礎(chǔ)上，提高土地節(jié)約集約利用水平和利用潛能，以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和土地權(quán)屬人收益。

3.1 水電工程

水電工程建設(shè)征地范圍包括水庫淹沒影響區(qū)和樞紐工程建設(shè)區(qū)兩部分，結(jié)合各類用地取得方式及管理權(quán)限，水電工程可開發(fā)利用的土地資源主要位于水庫淹沒影響區(qū)范圍。

(1)水庫淹沒區(qū)(水庫水面部分)。水庫水面的綜合開發(fā)利用歷時悠久，可借鑒參考的成功案例較多，可利用水庫大力開展養(yǎng)殖、旅游、航運(yùn)、水上運(yùn)動、休閑文化等多種產(chǎn)業(yè)，但在開發(fā)利用時，應(yīng)做好生態(tài)保護(hù)和電站的安全運(yùn)行。

(2)水庫淹沒區(qū)(水庫消落區(qū)部分)?？紤]到水庫消落區(qū)水位變化的特性，應(yīng)在保障生態(tài)、水質(zhì)等安全的前提下，可適度有限發(fā)展兩棲林業(yè)、季節(jié)性傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)或其他臨時性開發(fā)利用。水庫消落區(qū)水位變化因電站不同而不同，其開發(fā)利用需要結(jié)合電站運(yùn)行特性分析研究，因此水庫消落區(qū)的綜合開發(fā)利用應(yīng)做好相關(guān)的規(guī)劃研究和必要的試驗(yàn)，方可實(shí)施。

(3)水庫影響區(qū)。對滑坡、塌岸等水庫影響區(qū)范圍，其范圍內(nèi)的用地未征收，僅補(bǔ)償處理，其所有權(quán)等相關(guān)權(quán)益未發(fā)生變更，但考慮到水庫影響區(qū)受水庫蓄水影響，危險程度高，因此應(yīng)在水庫蓄水運(yùn)行穩(wěn)定后，且充分保障安全的前提下，可由原權(quán)益人適度有限發(fā)展農(nóng)業(yè)、林業(yè)或牧業(yè)。

3.2 風(fēng)電、太陽能工程

首先應(yīng)積極引導(dǎo)風(fēng)電、太陽能工程項(xiàng)目合理選址，盡量利用未利用地和低效閑置土地；可以利用未利用地的，不得占用農(nóng)用地；可以利用劣地的，不得占用好地。其次，工程建設(shè)可采取分布式布置，集中布置時應(yīng)要求與農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)等發(fā)展相結(jié)合，盡量做到互補(bǔ)，發(fā)揮土地的綜合開發(fā)效益。

根據(jù)風(fēng)電相關(guān)用地政策，風(fēng)電通常按基礎(chǔ)外輪廓確定永久征收土地面積，風(fēng)電工程可綜合利用的區(qū)域主要為風(fēng)機(jī)機(jī)組用地、用海范圍內(nèi)的不占壓部分。不占壓部分在不破壞地表形狀時，其土地取得方式可以是租賃形式，因此不占壓部分土地仍然可以維持原有土地利用方式，例如繼續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)等，工程建成后，在滿足生態(tài)保護(hù)和電站的安全運(yùn)行的要求，也可結(jié)合周邊資源發(fā)展旅游業(yè)或其他產(chǎn)業(yè)等。

對于太陽能發(fā)電工程，分布式和水面漁光互補(bǔ)式發(fā)電一般利用建筑物和水面，其方式已經(jīng)屬于綜合利用的開發(fā)形式。地面太陽能發(fā)電通常需征收或租賃土地，通過優(yōu)化太陽能組件形式和布置方案，其太陽能方陣用地范圍內(nèi)的不占壓部分是可以重復(fù)開發(fā)利用的區(qū)域，其不占壓部分土地的取得方式和綜合利用方式與風(fēng)電工程基本類似。

3.3 生物質(zhì)能工程

對于生物質(zhì)能工程，由于此類項(xiàng)目為工業(yè)工地，規(guī)模相對較小，可綜合開發(fā)條件有限，應(yīng)積極引導(dǎo)工程項(xiàng)目合理選址，盡量利用未利用地和低效閑置土地，盡量減少用地規(guī)模。

可再生能源用地綜合利用方式及產(chǎn)業(yè)方向見表2。

表2 可再生能源用地綜合利用方式及產(chǎn)業(yè)方向

4 建 議

(1)明確可再生能源項(xiàng)目用地按照公共利益項(xiàng)目用地管理?！吨腥A人民共和國土地管理法》四十五條對公共利益范圍予以列舉式界定，從軍事和外交、基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、扶貧和安居、成片開發(fā)建設(shè)等五方面對公共利益需要的情形作了規(guī)定，該條第六款“法律規(guī)定為公共利益需要可以征收農(nóng)民集體所有的土地的其他情形”為兜底條款，為征地范圍的其他情形留有彈性空間。根據(jù)該法的規(guī)定和現(xiàn)實(shí)情況，大中型水電工程一直屬于公共利益可征地范疇，供地方式基本為劃撥。但對于部分太陽能項(xiàng)目和風(fēng)電項(xiàng)目永久占地，實(shí)際存在要辦理土地出讓手續(xù)，不能以劃撥方式供地的情況。為促進(jìn)可再生能源發(fā)展，合理合規(guī)計(jì)列占地成本，建議進(jìn)一步明確可再生能源用地按照公共利益項(xiàng)目用地方式進(jìn)行管理。

(2)簡化可再生能源用地土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)辦理的審批程序，規(guī)范各類用地的產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。對于土地征收行為，國家法規(guī)政策有明確的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和登記辦理程序要求。但是對于不征不轉(zhuǎn)、只征不轉(zhuǎn)等其他方式的土地，在實(shí)際操作層面，往往缺乏統(tǒng)一的審批程序，建議加強(qiáng)對這塊內(nèi)容的精細(xì)化管理[5]：一是，明確不征不轉(zhuǎn)、只征不轉(zhuǎn)的辦理程序和有關(guān)要求?？筛鶕?jù)項(xiàng)目用地管理需要，由相關(guān)政府部門、企業(yè)等項(xiàng)目用地單位與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民或國有土地使用權(quán)人協(xié)商，確定以租賃、合作、入股等方式使用土地，簽訂土地使用協(xié)議，并將土地使用方案、土地使用協(xié)議報(bào)地方有關(guān)主管部門后，組織以租賃、承包等方式供地。二是，盡快推進(jìn)水電工程庫區(qū)用地的確權(quán)登記工作，實(shí)際過程中，因?yàn)閯潛苡玫氐漠a(chǎn)權(quán)辦理難度較大，需增加開展地籍測量、權(quán)屬調(diào)查、確權(quán)簽字等工作，或者需再度繳納數(shù)額巨大的征地管理費(fèi)等原因，庫區(qū)往往出現(xiàn)未辦理產(chǎn)權(quán)登記的情況，該情況不僅造成庫區(qū)管理權(quán)責(zé)不清，而且也影響可再生能源企業(yè)上市及股權(quán)改革，建議盡快推進(jìn)庫區(qū)用地的確權(quán)登記工作。三是，在有條件的地方推行“多審合一”、“多證合一”、“多測整合”、“多驗(yàn)合一”。探索推進(jìn)規(guī)劃選址和用地預(yù)審合并、工程竣工規(guī)劃核實(shí)與土地驗(yàn)核等驗(yàn)收事項(xiàng)合并等行政審批事項(xiàng)，簡化可再生能源工程建設(shè)的審批程序，縮短工程移交周期，盡早發(fā)揮投產(chǎn)收益。四是，進(jìn)一步明確可再生能源取得國有土地使用權(quán)后的使用及管理制度，研究國有土地再次轉(zhuǎn)讓、抵押、出租政策，完善不占壓情況下土地管理制度，探索水電工程資產(chǎn)收益扶貧[6]土地入股政策下用地性質(zhì)、電站項(xiàng)目法人與土地所有者之間的各方權(quán)責(zé)及風(fēng)險防控機(jī)制等。