類型化視域下自然保護地立法的制度建構

謝忠洲，陳德敏

(重慶大學 法學院，重慶 400044)

《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)圍繞自然保護地體系化分類進行了初步嘗試，目前我國自然保護地頂層設計陸續出臺，立法工作正在逐步推進，但體系化工作尚需時日才能完成。截至2018年，中國已有2 750個自然保護區，總面積14 716.7萬公頃，占總國土面積的15%以上(1)上述數量和面積數據來源于《中國農村統計年鑒》(2018)；比例數據來源于大自然保護協會：http://www.tnc.org.cn/#Project#area，最后訪問日期：2019年6月7日。。針對不同地理氣候特征、野生動植物分布情況、生態環境狀況開展自然保護地類型化工作，并對應性選擇自然保護工具箱是當前建立以國家公園為主體的自然保護地體系需要回答的首要問題。筆者擬以生態系統服務功能作為自然保護地類型化的標準，對我國現有類型多樣、空間重疊、分類標準模糊的各類自然保護地予以分類，以此指導自然保護地治理中具體制度的建構。

一、我國自然保護地法律政策實施的現狀剖析

自然保護地制度框架的更新需要精準把握我國現行自然保護地法律政策實踐，清晰厘定自然保護地概念的內涵和外延，以期更為有效地指導我國自然保護地體系建設。對現行法律政策體系的梳理，有助于掌握我國自然保護地制度供給的客觀情況，針對性地提出應因之策。因此，筆者擬對自然保護地具體內容進行考察，在把握我國當前自然保護地實踐中制度供給的有關問題的基礎上，為后續自然保護地制度建設提供現實參考。

(一)自然保護地概念的闡釋與比較

世界自然保護聯盟(IUCN)將保護地定義為“通過法律及其他有效方式用以保護和維護生物多樣性、自然及文化資源的土地或海洋”。我國現行自然保護地立法呈現分散化趨勢，涉及多部交叉重疊的自然保護地法律法規和規范性文件(見表1)，因此，該概念界定尚不清晰，分類標準也尚付闕如。而域外經驗表明自然保護地應著眼于生態系統服務功能的提供，只是基于管理目標、保護嚴格程度、資源利用和開發強度等實踐差異而各有側重。例如，世界自然保護聯盟將自然保護地劃分為嚴格自然保護區/荒野保護區、國家公園、自然歷史遺跡或地貌、棲息地/物種管理保護區、陸地/海洋景觀保護區、自然資源可持續利用區等六類[1]；美國將自然保護地分為國家公園、國家森林、國家野生動物庇護系統、國家景觀系統、國家海洋保護區系統、國家荒野環境保護區、風景河流系統和生物圈保護地(國際性保護地)等八大系統；《瑞典環境法典》第七章的區域保護包括國家公園、自然保護區、文化保護區、自然遺跡、動植物棲息地保護區域、野生動物和植物禁獵禁伐區、沿岸保護區、環境保護區、水域保護區等九種類型[2]。

從現行法律政策文本的檢索來看，我國尚無對自然保護地概念的明確界定，而理解生態紅線、重點生態功能區、生態用地等相關概念將有助于明確自然保護地的內涵和外延。

第一，生態保護紅線與自然保護地的區別。《生態保護紅線管控辦法(試行)》將生態保護紅線界定為“在生態空間范圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域”，包括生態功能重要區域和生態環境敏感脆弱區域。據該辦法可以推定生態保護紅線應是自然保護地的上位概念。

第二，重點生態功能區與自然保護地區別。重點生態功能區是為優化行政區域內國土資源空間格局，落實主體功能區制度，推進生態文明制度建設所提劃定的重點區域。依據《中央對地方重點生態功能區轉移支付辦法》《重點生態功能區產業準入負面清單編制實施辦法》等有關規定，重點生態功能區管理與產業準入負面清單制度、財政轉移支付制度等相互關聯且以區縣為劃定單元，二者在劃定目的、范圍、配套制度等方面差異較大。

第三，生態用地與自然保護地的區別。生態用地是從土地用途管制出發對土地資源進行分類的立法設想，是指具備重要生態系統服務功能的區域，包括具有重要生態服務功能或生態環境脆弱、生態敏感性較高的土地。自然保護地和生態用地都尚無明確的法律定義，但基于分類標準的差異，二者指向的目的有所不同,生態用地立足于對土地用途的分析，而自然保護地偏重高質量生態產品供給。

表1 我國現行制度框架下自然保護地下位概念、相關概念

(二)自然保護地的硬法之維：法律法規供給系統性頂層設計缺乏

我國自然保護地法律規范供給目前主要存在兩個問題：一是政策主導型的自然保護地制度供給模式效力較低且結構失衡。表1梳理有關政策規范中只有《自然保護區條例》《風景名勝區條例》兩部行政法規，其余制度多為部門規章或規范性文件。在法律供給層面缺乏《自然保護地法》《國家公園法》等效力等級較高的專門法律與《生態文明體制改革總體方案》《建立國家公園體制總體方案》以及《指導意見》等中央政策文件實現有效的互動，同時，還存在自然公園立法缺位的問題，現行法律法規供給不足客觀上制約了我國自然保護地體系的保護力度。二是我國法律法規對國際環境法的回應不足。《世界自然憲章》《生物多樣性公約》《拉姆塞爾公約》等相關國際環境法可以推動自然保護地保護制度規范建設，但在我國現行自然保護地制度規范中缺少對相關國際法的轉化，為推動我國自然保護地體系建設，強化國內法立法工作，應當采用與其他締約國較為一致的分類方法，并充分吸收借鑒、回應有關公約的具體制度安排，以強化國內法與國際法的互動，保障我國法律制度的體系性。

(三)自然保護地的軟法之面：政策與標準供給結構性供給不足

我國自然保護地政策、標準供給目前主要存在兩個問題：一是政策擴散中缺乏創新動力。黨的生態環境政策、生態環境黨內法規與生態環境法律制度同屬我國生態環境治理體系的組成部分，都是生態環境治理中的客觀范疇[3]，共同推動著我國生態環境治理工作。目前中辦、國辦印發的《建立國家公園體制總體方案》《指導意見》都為《自然保護地法》提供了目的原則、管理體制、具體制度等方面的立法指引，但對自然保護地體系建設的具體政策制定尚有待進一步加強。重視具體類型自然保護地可操作性的法律政策制定，才有可能形成供給充分的政策體系框架，更加細致全面地推動自然保護地體系建設工作。二是標準體系、設計規范有待進一步梳理整合。目前各類自然保護地涉及的標準規范存在明顯的碎片化特征，為充分發揮標準規范在自然保護地體系化建設中的作用，需要對現行標準體系、設計規范進行系統梳理整合，明確標準規范供給中的不足并予以補充。例如，《國家公園設計規范》《自然保護區工程設計規范》在國家公園、自然保護區建設中起著重要的指導作用，但在自然公園領域卻缺乏相應設計規范，這是標準規范結構性供給不足的一個面向。而標準規范供給失衡是標準規范結構性供給不足的另一個面向。例如，在濕地公園建設方面，《濕地公園設計規范》《國家濕地公園建設規范》《國家濕地公園評估標準》細化了相關制度在濕地設計、建設和評估中的具體操作；《國家級海洋保護區規范化建設與管理指南》在海洋保護區的建設中發揮著重要作用；《旅游景區質量等級管理辦法》對規范風景名勝區建設、管理發揮著重要作用。但這與自然保護地體系建設的實踐并不契合，國家公園、自然公園等自然保護地標準規范供給中還存在很大空白，而上述相關標準可以為自然保護地標準規范的供給側梳理提供素材。同時，部分與自然保護地類型化不相契合的標準規范需要整合、修訂或刪減，以解決標準規范供給失衡的問題。

二、自然保護地類型化的依據：生態系統服務功能

我國雖已在實踐過程中逐步建立了自然保護地制度，但是目前自然保護地體系較為混亂，不同類型自然保護地存在功能定位不清、空間重疊[4]等問題，而生態系統服務功能概念的引入和運用可以很好地回應上述問題。故筆者擬將生態系統服務功能作為分類標準，以廓清各類自然保護地供給生態系統服務功能的偏好，為后續制度設計提供理論支撐。

(一)自然保護地類型化工作中引入“生態系統服務功能”的可能場域

生態系統服務功能是指生態系統與生態過程中所形成及所維持的人類賴以生存的自然環境條件與效用，包括對人類生存及生活質量有貢獻的生態系統產品(顯性產品)和生態系統功效(隱形產品)。依據聯合國千年生態系統評估(MA)，生態系統服務功能包括生產、調節、文化和支持等四大功能。運用生態學原理和方法，可以對自然保護地內的森林、濕地、草地等生態系統類型展開評估，并明確不同類型自然保護地提供生態系統服務價值的差異。因此，生態系統服務功能的概念可以從自然生態系統原真性、整體性、系統性的角度出發為現有自然保護地進行類型化提供參考，為后續立法實踐和政策制定提供科學證據支撐。南非Wilderness National Park的經驗表明，包括國家公園在內的自然保護地劃定、建設和管理中不宜持有過分激進的生態中心主義理念，而應重視保護生態環境與保障周圍居民經濟社會利益的衡平[5]，故自然保護地立法需尊重不同自然保護地主導生態系統服務功能的差異性。《指導意見》以生態價值和保護強度兩個要素作為自然保護地類型化的依據雖有合理性，但是對資源價值、生態價值和文化價值維護面向的認識仍有不足。“價值”主要強調物對主體客觀需要的滿足，從另一個側面來說，即是生態系統所能提供的服務功能。而保護強度和利用強度一體兩面的展開也依賴生態系統所能提供的服務功能。因此，筆者認為，雖然自然保護地都提供著生態系統服務功能，但不同類型自然保護地的主導生態系統服務功能存在差別，以此概念對自然保護地體系進行類型化便于澄清認識，并有效指導具體制度的建構。

(二)“生態系統服務功能”在自然保護地立法中的運用

自然保護地在保護生物多樣性、供給生態產品等方面發揮著重要作用，具有極高的生態效益、社會效益和經濟效益，但是由于地理單元、功能類別的空間差異，各類自然保護地供給生態福利和公共產品的趨向和力度也有所不同。自然保護地生態系統服務功能實質上是一種生態公共產品，需要從量和質兩方面著手，差異化的地域條件、生態狀況使得自然保護地在提供主導生態系統服務功能上有所不同，進而導致國家和社會對不同自然保護地“生態價值”的判斷各有不同。因此，立法需要強化具體制度的協作互補，以期系統發揮制度設計的功能。基于主導生態系統服務功能的差異，制度設計應當有所側重，以期衡平自然保護地的生態功能、社會價值、經濟價值等多重維度。由此可見，將“生態系統服務功能”運用于自然保護地的類型化工作將有助于對國家公園、自然保護區等概念進行抽象化，并據此對自然保護地的分類標準、功能分區、管理體制、禁止性規范等法律制度進行系統調整，最終建立起相對嚴密的自然保護地法律制度體系。

(三)自然保護地供給生態系統服務功能之偏好

從生態系統服務功能供需分析可知，各類自然保護地供給主導生態系統服務功能各有側重，法律制度設計需要充分認識并回應不同類型自然保護地由于定位不同而導致的生態系統服務功能上的差異。為便于展開類型化的討論，筆者擬從不同類型自然保護地生態系統服務功能的差異入手，對自然保護地體系的立法目的予以系統性的梳理。

1.生產功能之限縮

生產功能是指生態系統為人類供給食物或者原材料的生態系統的服務功能。基于對自然保護地保護的功能定位，具體制度設計需秉持生態優先、綠色發展的理念，限制不合理的開發、經營行為，但也需要尊重原住民適當地利用自然資源的權利。《自然保護地法》作為自然保護地管理的基本法，需要有效統合包括國家公園在內的多種自然保護地，為實現不同自然保護地主導生態系統服務功能提供宏觀法律依據，尤其應當將生產功能限縮。

2.調節功能之強調

調節功能是指通過增加碳匯、凈化水質、涵養水土、處理廢物等具體形式調節人類生態環境的生態系統服務功能。自然保護地在調節局部氣候、疾病控制和保障物質循環等方面發揮著重要作用，實現生態系統的調節功能是自然保護地設立的重要目的。以氣候調節為例，生態系統會對局部乃至全球氣候造成影響。劃定科學、管理高效的各類自然保護地不但可以提供相當數量的生態產品，同時也可以有效發揮調節功能的作用，有效應對氣候變化等客觀情況。

3.文化功能之重視

文化功能是指人類通過精神感受、知識獲取、主觀印象、消遣娛樂和美學體驗從生態系統中獲得的非物質利益的生態系統服務功能。生態環境具有極強的美學價值，各類自然保護地在特殊物種保護、生態系統保護中發揮著重要作用，也正是基于自然保護地特有的自然魅力，公眾期待也有權利共享生態系統提供的相應文化服務功能。因此，在自然保護地的功能分區、行為人權利義務設置等方面也需要體現對生態系統文化服務功能的認同和重視，保障游客合理正當地進行觀賞休憩的權利。

4.支持功能之關注

支持功能是指在保持土壤、維護生物多樣性上的生態系統服務功能。區別于前述三種生態系統服務功能，支持功能對人類社會產生的影響需要通過長期、間接的方式呈現。而在人類長期的發展歷程中，需要面對并回應的基本問題是如何解決好人與自然界之間的關系，人類活動范圍的不合理擴大必然會導致一定的環境問題。自然保護地的設置可以克服傳統發展觀片面、短視的問題，有效衡平有限保護與合理開發之間的關系，通過自然保護地建設充分發揮生態系統服務的支持功能。

三、生態系統服務功能標準下自然保護地類型化的立法實現

《指導意見》為自然保護地類型化提供了基本方向，也為自然保護立法工作開展奠定了基礎。當前自然保護地立法重心在于梳理現有制度規范，以整合式立法的思路保障自然保護地立法的體系化、精細化。因此，筆者擬以生態系統功能的概念標準，準確識別不同自然保護地的主導生態系統服務功能，為自然保護地立法提供參考方案。

(一)現行自然保護地生態系統服務功能之梳理

基于不同類型自然保護地生態系統服務功能的空間差異，筆者認為自然保護小區在生態系統服務供給上具有獨特的優勢，采用四大類、四層級的“兩園兩區”(包括國家公園、自然保護區、自然公園、自然保護小區)的“四分法”自然地保護體系契合并深化了當前政策要求，也更能適應我國自然保護地工作的實踐需求，可以為不同類型自然保護地主導生態系統服務功能的實現提供理論支撐和制度指引。

1.國家公園應當協調各類功能，并關注生產功能的必要實現

作為大尺度、保障生態系統原真性的自然保護地，國家公園占地面積大、范圍廣，若想完全禁止所有的開發活動并不現實，為回應社區開發不協調的難題，國家公園應當在限制條件下保障生產功能的必要實現。在《自然保護地法》《國家公園法》立法工作推進中需要尤為關注法律系統的協整性和相關單行法之間的內在關聯性，將“生產功能的必要實現”作為價值衡量和制度設計的中心，一方面要落實國家公園等自然保護地屬于全國主體功能區規劃中的禁止開發區域的區域定位；另一方面需要強化對原住民必要生活生產設施的改造和自然觀光、科研、旅游等活動的有效監管。

2.自然保護區應當強化調節功能

自然保護區設立的目的是保護自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物種的天然集中分布區、有特殊意義的自然遺跡。鑒于自然保護區面積較大，需要側重保護野生動物及其棲息環境，因此，需要通過自然保護區內分區制度保障必要的生產性活動。但依據《自然保護區類型與級別劃分原則》劃分為自然生態系統類、野生生物類、自然遺跡類三大類別九種類型來看，自然保護區應側重于對代表性保護對象的保護，并通過分區管控、建設項目負面清單、行為負面清單的設置，增強自然保護區在增加碳匯、凈化水質、涵養水土等方面的作用，強化自然保護區的調節功能。

3.自然公園應當側重文化功能

海洋公園、沙漠(石漠)公園、地質公園、森林公園等屬于具有地域特色的保護區域，可以為公眾提供美學欣賞、自然教育、休閑娛樂等多樣的文化功能。但當前我國自然公園的構成比較繁雜，更需要對保護區域的自然屬性、生態價值、生態系統服務功能和管理目標的梳理，以突出自然公園文化功能供給的重要作用。為實現該目標，立法技術上需要注重對現有海洋公園、沙漠(石漠)公園、地質公園、森林公園等有關法規政策、技術標準的體系化整理，以探索制定專門法律法規統籌引導各類自然公園建設。

4.自然保護小區應當重視小范圍內的支持功能

自然保護小區(2)具體制度規范可以參照哥倫比亞公民社會自然保護區、英國社區保護區和鄉村公園、冰島鄉村公園、印度社區保護地，澳大利亞休憩公園等實踐。在完善自然保護網絡、強化公眾參與、增強自然保護地自我管理等方面具有獨特優勢。江西、廣西和湖北等省自20世紀90年代以來較為豐富的實踐也為具體法律法規設立提供了堅實支撐(3)參見《自然保護小區助力生物多樣性保護》(2017年11月8日發布。訪問地址為http://www.zhhjw.org/a/qkzz/zzml/2017nian10yue/fmbd/2017/1108/6544.html，最后訪問日期2020年3月18日)。。自然保護小區呈斑塊狀分布，在人類聚集區擁有了類似島嶼棲息地的一定特性[6]，為小范圍的野生動物提供了必要的生存環境，并同時可以為所在地公眾提供休閑娛樂等文化功能。因此，從不同生境銜接、邊緣區物種多樣性保護考慮，自然保護小區發揮了較強的支持功能。在人口密度較大的東部地區，自然保護小區可以滿足我國生態文明建設的特殊需要，是一類不可或缺的自然保護地。

(二)自然保護地類型化建構之設想

在《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》中，國家公園、自然保護區和自然公園的定位比較準確；但筆者認為基于我國部分省市在自然保護小區的長期實踐，“四分法”下的自然保護小區也應當納入自然保護地類型化體系中，以滿足我國自然保護地實踐的現實需要。

1.國家公園的主體地位

作為具有國家代表性的自然生態系統，我國目前試點的10個國家公園具有極強的典型性、代表性。在保證大尺度原真性的前提下，可以從不同側面展現中華文明的特有風采；同時，還具有全民公益性，可以滿足全民共享的基本目標，為公眾提供最具代表性的生態產品。因此，國家公園改革是我國自然保護地建設工作中的重點，國家公園建設工作的效果也直接影響著整個自然保護地建設的效果，直接關系到我國生態產品體系的總體供給。在立法中應當秉持上述理念，從試點地區國家公園地方立法中汲取經驗，加快國家公園立法的步伐。

2.自然保護區的基礎角色

自然保護區在保護典型生態系統、珍貴瀕危野生動植物、典型自然遺跡等方面發揮著不可忽視的作用。在實踐層面，自20世紀50年代鼎湖山自然保護區設立以來，我國迄今已設立2 750個自然保護區，在管理體制、規劃建設、資金保障和對外交流等方面積累了豐富經驗。在制度層面，《自然保護區條例》《自然保護區類型與級別劃分原則》《自然保護區總體規劃技術規程》《自然保護區工程設計規范》《自然保護區工程項目建設標準》《自然保護區綜合科學考察規程》等法律法規、技術標準等形成了相對穩定的制度體系，對自然保護地一般制度和其他類型自然保護地制度的設計具有參考價值。

3.自然公園的補充位置

自然公園需要對現行交叉重疊的多種自然公園進行梳理整合，以實現自然公園所承載的景觀、地質地貌和文化多樣性等目標。雖然在對具有代表性、典型性的生態系統保護中，自然公園建設工作只處于補充位置，但是，由于自然公園種類繁多、數量龐大，對人類活動的限制性低于國家公園和自然保護區，且自然公園在提供文化功能，保障基本生態產品供給中確有不可忽視的作用。自然公園的制度設計需要秉持這一基本定位，以契合自然保護地制度實踐的需要。

4.自然保護小區的兜底定位

自然保護小區可以有效回應經濟活動頻繁，生物生境破碎化比較嚴重地區保護生物多樣性保護地的客觀需要，也契合自然保護地建設“政府主導，多方參與”的基本原則。而《廣東省社會性、群眾性自然保護小區暫行規定》《湖南省自然保護小區建設管理辦法(試行)》等地方性法規和規范文件都可以為《自然保護小區條例》的立法工作提供支撐。在我國人口稠密地區，劃定大面積、大尺度的自然保護地難度較大、成本較高的情況下，將自然保護小區建設作為自然保護地體系建設的兜底選項具有一定的合理性。

(三)生態系統服務功能之明確：四類四級的自然保護地體系的法律表達

自然保護供給生態系統服務功能的同一性和差異化使相應管理制度規范也需要保持制度一般性和特殊性的統一。而自然保護立法的體系化宜以《自然保護地法》為核心，在國家立法中，推動國家公園在內的各類自然保護地專項立法以實現分類管理，在地方實踐中，強化地方性法規立法以保障具體自然保護地的細化管理，基于上述理念，筆者對自然保護地類型和層級進行了分類設想(見表2)。而具體管理體制設計可以采取兩種路徑：一是由所跨行政區域的共同上級行政機關牽頭，設立專門自然保護地管理機構，并實行局、處、中心三級網格化垂直管理模式；二是由自然保護區所在的行政區域通過協調議事機構和行政契約的方式，實現聯合管理。理順管理體制之后，立法需要建立規劃、名錄等重要管理制度進行系統性、統一性設計。

表2 自然保護地體系的級別和類型

四、生態系統服務功能標準下自然保護地治理的難題回應

為實現法秩序的效率和安定，滿足大陸法系立法中追求法學科理性與科學的體系化的傳統[7]，自然保護地立法應當搭建“1部基礎法律+4部類型化條例(或法律)”的結構。以《自然保護地法》立法為基礎，修訂《自然保護區條例》，制定《國家公園法》《自然公園條例》《自然保護小區條例》，以期逐步構建體系完備、效力階層合理的自然保護地法律體系。具體制度設計應當以生態系統服務功能供給為重心，充分利用公法和私法手段對規劃分區、保護性地役權、監測網絡建設、標識標志設置等問題予以規范。

(一)多重生態服務功能之衡平：類型化功能分區與差異化立法設想

自然保護地分區作為管理的重要手段，需要克服消費主義狹隘的倫理觀，將和諧發展的理念貫徹于整個法律規范之中[8]，也應當回應原住民合法權益保護、滿足公眾游憩、教育的客觀需要，將人類活動和人工設施的影響限制在最小范圍內[9]，以保障原住居民生存權，實現公共利益和私人利益的衡平。鑒于自然保護區功能分區已經比較成熟，而自然保護小區的面積小，一般不進行功能分區，此處都不做過多討論，故國家公園、自然公園的功能分區是本文論述的重點。三江源國家公園依據主導生態系統服務功能的差異，將黃河源園區分為核心保育區、生態保育修復區、傳統利用區、居住和游憩服務區四種類型[10]；而現行自然公園功能分區中更為復雜，《國家地質公園規劃編制技術要求》存在五種功能分區：游客服務區、科普教育區、地質遺跡保護區、公園管理區、居民點保留區；《國家濕地公園建設規范》存在四種功能分區：濕地保育區、濕地生態功能展示區、濕地體驗區、服務管理區；《國家沙漠公園管理辦法》存在四種功能分區：生態保育區、宣教展示區、沙漠體驗區、管理服務區；《海洋特別保護區管理辦法》存在四種功能分區：重點保護區、適度利用區、生態與資源恢復區、預留區。結合自然公園現有分區實踐，筆者認為立法中宜采用動態的五分法，具體包括生態保育區、宣教展示區(含游客服務)、自然體驗區、管理服務區，有必要的，可以設置居民點保留區(見表3)。

表3 類型化視角下自然保護地類別及主要生態服務功能的實現

(二)主要生態服務功能實現的公法之維

自然保護地制度設計需要努力建構政府、市場和社群共治的治理秩序，通過公法和私法治理工具的互動使用，調和治理實用主義傾向和法治形式理性之間的巨大張力[11]。行政計劃、行政處罰和行政協商等可以有效推動自然保護地規劃、建設和管理，保證自然保護地主導生態系統服務功能得到充分發揮。為充分發揮公法工具的功能需要關注三個方面：第一，加強行政審批的合法性控制。自然保護地立法需要通過行政審批控制自然保護地內的開發行為，實現利用強度和保護強度之間的衡平，但對審批性行為的限制也不宜過于碎片化，以免影響行政的整體效能。通過管理機構權責清單、產業準入負面清單、公眾行為負面清單實施清單管理，推動建立統一的自然保護地分類分級管理體制。第二，強調公眾參與原則的制度化創新。自然保護地規劃、建設和管理需要激發多方主體的積極性，在《自然保護地法》立法中需要明確規定公眾參與方式、程度、力度和保障措施。一方面，需要重視公眾參與的實質化。建立社區協調發展機制，以保障原住民的基本權益，落實“共享共建”的基本理念借鑒。印度自然保護地管理的有益經驗表明，自然保護地委員會需要吸納政府、NGO、專家學者、志愿者、原住民的多方參與[12]。另一方面，需要強調參與方式上的創新和轉變。基于大數據技術在處理海量、多源和動態信息上的特有優勢，借助大數據平臺架構建立信息化前端平臺，作為信息公開和公眾參與的重要載體，提升自然保護地管理效能。第三，重視環境經濟政策的具體運用。為保障自然保護建設、管理和維護的資金，應當充分利用環境經濟政策，拓展融資渠道。我國可以建立獨立運營的自然保護地基金(4)參見《美國國家公園保護基金設立、存儲、使用和限制的規定》，詳見美國法典10351條(National Park Centennial Challenge Fund Establishment)。用于自然保護地的管理維護，明確補償主體、資金來源及其管理分配方式等制度的關注點，并堅持基金運行中秉持以績效付費的思路。同時，推動生態補償制度、自然資源特許經營制度、綠色信貸和綠色債券在自然保護地建設、管理和維護中的現實運用，充分利用市場化手段推動自然保護地保護工作。

(三)多重生態服務功能衡平的私法之維

自然保護地提供生態系統服務功能也強調保障相關利益主體適度利用自然保護地的權利(5)作為TNC保護計劃框架組成部分的《保護地商業計劃指南》也倡導通過適當有效策略以增加捐助者和利益相關者并收回投資。參見大自然保護協會：http://www.conservationgateway.org/ConservationPlanning/BusinessPlanning/Pages/cbp.aspx，最后訪問日期：2019年6月11日。，專門立法需要通過保護性地役權設置等私法手段非整體性、非體系化的滲入自然保護地公法治理中以發揮私法的補充作用[13]，一般采用的方式有三種：第一，設置保護性地役權。美國《瀕危物種法》采用的瀕危物種棲息地保留計劃(HCPs)允許開發小塊區域，同時對自然保護地范圍內開發其他區域進行有效的限制，適當開放允許當地居民部分變現生態服務功能[14]，借鑒美國實踐的經驗，我國集體土地設定保護性地役權可以協調保護和開發之間的關系。當前，諸如錢江源國家公園、洱海國家級自然保護區設定保護性地役權的實踐表明，通過保護性地役權的設計可以保障國家在實際控制層面的主體地位，通過協商或者強制設定的公共地役權可以有效衡平生態環境保護中復雜的利益沖突，加之稅收優惠、專項基金和就業安置等激勵政策的使用[15]，綜合多元的制度設計可以滿足包括國家公園在內的自然保護地設置的總體目標。第二，促進生態農業、生態旅游理念下農地經營權的適度流轉。我國自然保護地的土地權屬性質比較復雜，鑒于自然保護地具有特殊生態環境功能，通過行政決定、行政指導等行政手段可以對自然保護地內農地流轉規模、農業生產方式等進行限制和引導的同時(6)在自然區域保護內土地開發限制上，Hadacheck案的判決值得參考：即出于對公共利益的維護，可以對某些人的活動予以必要的管理和限制，但當法規所規定的管理和限制設定的負擔超出個人承受的范圍時，應當予以必要的補償。參見丹尼爾.A.法伯、羅杰.W.芬德利《環境法精要》(田其云，黃彪譯，天津：南開大學出版社，2016年版，第223-235頁)。，農地流轉合同也需要予以明確約定。當然，當行政機關設定的行為負擔超出有關主體承受的范圍時，管理機構應當予以必要的補償。在生態價值轉換為經濟價值的過程中，依賴于產業鏈的延長和生產經營模式的多元化。因此，筆者認為適當的規模化可以促進生態農業發展，有利于規模經濟和行政監管，但同時也需要對生態觀光領域的觀光旅游合同進行限制性規定。在非核心區允許人類適當活動有利于將生態利益轉化為經濟利益，充分利用自然保護地提供的生產、文化功能，落實綠色發展的理念。但生態農業、生態旅游的業態完善，僅僅依靠行政機關對生產經營者的經營行為、對旅游者的觀光行為的行政規制是不夠的，還需要通過私法手段強化制度供給的有效性。第三，落實自然保護地生態環境資源有償使用制度。在自然保護地內應當建立生態環境資源有償使用制度，保證生態環境資源可以合法取得、收益和轉讓。首先，應依據《物權法》《土地管理法》《農村土地承包法》《森林法》等界定各類自然資源的產權主體，并編制自然資源資產負債表；其次，以“共建保護地、共享資源收益”為目標，通過租賃、置換、贖買、合作等方式，在《合同法》的框架下，維護產權人的合法權益，實現共享共建。通過合同明確約定開發人、經營者的經營活動適當的規模、強度，并向自然保護地管理機構繳納有償使用費(7)《風景名勝區條例》第37條規定：“風景名勝區管理機構應當與經營者簽訂合同，依法確定各自的權利義務。經營者應當繳納風景名勝資源有償使用費。”在自然保護地立法中，該條文具有參考意義。對向自然保護地管理機構繳納有償使用費的用途、去向等也需要立法予以明確規定。。且基于有償使用制度，自然保護地管理部門可借助債券等市場工具為自然保護地管理進行融資。

總之，自然保護地建設是生態文明建設的重要內容，關系到人民對美好生活的具體向往。雖然包括各類自然保護地在內的所有生態系統都提供著生產、調節、文化和支持等生態系統服務功能，但是供給效果和力度卻有所差異。因此，從主導生態系統服務功能的判斷入手，可以有效實現自然保護地類型工作，并為自然保護地立法工作提供指引，以提出應因之策解決自然保護地建設中存在的體系混亂、結構不清等問題。對現行數量龐大、關系復雜的自然保護地進行整合后，可以將其劃分為國家公園、自然保護區、自然公園、自然保護小區四種類型，并以主導生態系統服務功能的差異為依據，設計具體的正面職權職責清單、負面禁止行為清單，規范自然保護地中涉及的管理、保護和利用行為，最終實現自然保護地的“良法善治”。