國家創業政策演化和發展的計量分析：特征與前瞻

高秀娟，彭春燕

(1.中華女子學院 管理學院，北京 100101；2.國家科技部 中國科技發展戰略研究院，北京 100038)

隨著“大眾創業”國家戰略的發布，中國創業活動數量逐年增多，2018年國務院發布《國務院關于推動創新創業高質量發展打造“雙創”升級版的意見》，標志著創業活動進入深化期。據國家市場監督管理總局數據，2018年新增企業670萬戶，平均每天新增企業1.83萬戶。在當前以“增長動能轉換”“經濟結構再平衡”為特征的經濟新常態下，小微企業作用凸顯，并被寄予通過市場機制來探索未來產業發展方向的期望。在此過程中，從中央到地方政府，推出了一系列創業政策，綜合運用財稅政策、金融政策、科技政策等多方面政策工具，引導全社會創業活動[1]，并起到了綜合成效。

但也應當看到，近年來創業者對失敗的恐懼逐年增高(《全球創業觀察2017/2018》)，在各種新業態未形成產業體系之前，相關創業活動仍然有較大風險。實際上為了支持小微創業，自改革開放以來，國家就在持續出臺創業政策，提供有益的政策環境和政策紅利。在不同經濟時期，創業政策在發布主體、價值導向、政策工具組合等各方面，都具有鮮明的時代烙印。近年來，中國創業政策體系內部逐漸復雜化，表現為政策數量增多、推出頻率加快，且政策網絡、府際關系、利益相關者互動關系等更為復雜。因此，對創業政策演化特征進行剖析和文本內容挖掘，有助于了解中國政策熱點議題的演進態勢、演進邏輯，并為優化現行創業政策提供參考。

一、文獻綜述

創業政策是國家治理體系的重要組成部分，既為小微創業提供指導，又提供良好政策環境和助力，事關國家和社會的發展與穩定。部分學者探討了“雙創”政策的特征，例如張永安和郄海拓[2]、胥佳慧等[3]。也有學者對創業群體細分研究，例如陳細英和周韜[4]、時廣軍[5]分析了大學生創業政策，王舒和俞賀楠[6]分析了留學歸國人員創業政策。還有按政策功能的劃分，朱晨[7]分析了創業擔保貸款政策，廣西財政廳課題組[8]則聚焦于農民工的創業專項扶持資金政策等。創業政策的變遷也是一個子分析領域，例如陳德仙[9]對大學生創業扶持政策變遷軌跡分析，夏人青等[10]對大學生創業政策演進的分析。

少數學者借助模型或統計工具進行了創業政策的定量分析，其中包括對政策工具理論的借鑒和應用，20世紀80年代該理論開始被西方學者關注，21世紀后逐漸引起國內學者重視。借鑒公共政策分析法，將創業政策視作一套復合的政策工具體系，分析和評價這套體系的恰當性和適配性，推動體系不斷完善和優化[11]。而每一種政策工具都有最適合的情境、成本和主要缺點[12]。因此，政策工具的使用是隨著宏觀環境變遷而演變的。在政策工具分類方面，Lowi[13]將其分為規制型和非規制型工具；Rothwell和Zegveld[14]分為供給面、環境面、需求面工具；白全民等[15]則將創業政策工具分為金融政策、財稅政策、區位環境建設、政府服務四類。總之，政策工具有多種分類方式，可以根據分析需要采用單一或多維分類方式展開研究。

綜上所述，本文選取2002—2018年國務院、財政部、科技部、工信部、人社部等中央和各部委出臺的172件有效創業政策為文本分析樣本，劃分為2002—2008階段、2009—2013階段、2014—2018階段，從政策文本分析視角進行研究，試圖厘清現行創業政策的內容結構、基本規律，為該領域的研究提供參考。

二、研究設計與樣本選取

(一)研究設計

本研究主要運用政策文本量化分析法，借助政策工具分析及政策文本挖掘手段，對中國創業政策文本進行研究，歸納國家創業政策的演進邏輯。以時間為軸線，展開分階段及匯總分析，形成創業政策文本類型、發文主體構成與發文數量等特征的數據統計結果，并基于政策工具使用和語義網絡挖掘，深入分析各階段國家政策關注點和實施路徑。具體分析過程主要包括：通過定性分析提取文本信息，由2位編碼者分別對政策庫中的文本逐條分析并編碼，提請相關部委及專家進行檢驗，保證編碼的信度與效度；運用Ucinet工具挖掘政策語義網絡，討論近17年國家創業政策宏觀演進趨勢，觀察各階段政策特點及問題，為當前政策設計提供系統性參考。

根據Rothwell和Zegveld的政策工具框架，對創業政策工具進行篩選和歸類，對已形成的創業政策數據庫中文本仔細研讀，從中提取創業政策工具，并參考以往學者對創業政策工具的歸納。提取過程中，以政策條款為計算單位，形成14個政策工具二級分類(見表1)。

表1 中國創業政策工具分布表

(二)中國創業政策文本樣本選取

本文所選取的創業政策文本樣本均來自于公開的數據資料，主要來源于國務院和各部委官方網站，北大法寶網站作為輔助和補充。在整理和遴選時，按照國務院文件和各部委文件進行了分別選取，除了國家發改委，各委局以下以及地方政府的文件暫不包括在內，主要涵蓋主題為創業的文本及部分小微企業政策文本。通過上述整理原則，初步形成了17年間的國家創業政策文本數據庫。其中，國務院文件22件(占比12.7%)，相關各部委文件150件(占比87.3%)，共計172件。

(三)創業政策演進階段劃分

以時間為軸線，對2002—2018年中國創業政策劃分演進階段，選取政策演進中的綱領性政策文件或國家戰略出臺為時間節點。2002年全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過的《中華人民共和國中小企業促進法》，法案的第三章聚焦于創業扶持，為之后的創業政策發布奠定了基調。2008年金融危機使中國中小企業陷入困境，十七大因此提出“以創業帶動就業”，國務院發布《國務院辦公廳轉發人力資源社會保障部等部門關于促進以創業帶動就業工作指導意見的通知》，以此為風向標，各部委相繼出臺鼓勵創業政策。2013年10月國務院常務會議中強調“調動社會資本力量，促進小微企業特別是創新型企業成長，帶動就業，推動新興生產力發展”。2014年李克強總理提出“大眾創業、萬眾創新”國家戰略，再次掀起創業高潮。由此將創業政策的發布分為三個階段：第一階段2002—2008年，第二階段2009—2013年，第三階段2014—2018年。

三、創業政策文本的數據分析

(一)政策屬性和特征分析

1.文本類型：規劃與執行并進

中國2002年以來所頒布的創業政策類型可以分為通知(補充通知)、意見(實施意見、發展意見、指導意見、工作意見、若干意見)、函、方案、規程、公告、規定等7大類。其中，“通知”和“意見”類型的政策文本最多，分別為126項和37項，占總量的94.8%(表2)。在各類政策文本中，既有宏觀規范性管理和指導文件，也有具體微觀操作的細則性文件。政策具有類型多樣、內容系統、規劃與執行并進的特征。

表2 中國創業政策文本的政策類型統計

國務院與辦公廳發文以“意見”“指導意見”“實施意見”形式為主(占比77.3%)，其他則為“通知”和“函”的形式。發文側重頂層設計、更多是綱領性文件，直接體現國家戰略方向，例如國務院《關于強化實施創新驅動發展戰略 進一步推進大眾創業萬眾創新深入發展的意見》(2017)，明確了“高端引領”“精準施策”“人才優先”“資源聚合”等關鍵點，并在“加快科技成果轉化”“拓展企業融資渠道”等5個維度，詳細規定了國家各部委及直屬單位的分工與職責。國家各部委發文則體現了各領域對中央戰略的政策支撐，例如從創業教育及示范基地角度、企業審批事項角度、稅收和財政貼息角度，兼具宏觀指導和微觀措施的頒布與制定。

2.發文數量與形式：“倒U”型分布及形成政策主體合作網絡

2002年以來，財政部(41件)、人社部(25件)、發改委(19件)、科技部(19件)發文數量居前(在聯合發文中，統計于牽頭部委)，總占比60.5%。按時間維度分階段分析，2002—2008年發文數量14件，其中科技部與財政部發文數量最多(共占比64.3%)；2009—2013年發文數量40件，其中以財政部、科技部、人社部發文數量最多(共占比65%)；2014—2018年，發文數量118件，其中以財政部、國務院與辦公廳、人社部、發改委發文數量最多(共占比62.7%)。三階段明顯呈現出發文數量和涉及部委增多的趨勢。

創業政策的單獨發布數量總計101件(占比58.7%)，聯合發布數量總計71件(占比41.3%)，雖以單獨發文居多，但兩者占比相差較小。2002—2008年單獨發文與聯合發文占比分別為64.3%與35.7%；2009—2013分別為62.5%與37.5%；2014—2018分別為56.8%與43.2%，呈現出聯合發文比重上升的演進趨勢，表明部委之間合作與協調關系日益緊密，形成了復雜的政策主體合作網絡以及府際關系。特別是2014—2018年間，聯合發文的主體構成更加多元化，從2個主體聯合發文，最多到12個主體聯合發文，政策涉及面廣(圖1)。尤其2015年國務院辦公廳發布《關于同意建立推進大眾創業萬眾創新部際聯席會議制度的函》，更加密切了部門之間的協調。

按年度分析，創業政策密集發布于2014—2017年間(2015年數量達到頂峰，僅國務院與辦公廳在此期間就發文18件)，總體數量在三階段遞增過程中，呈現“倒U型”趨勢。從中央到各部委的高頻發文，共同形成了國家創業政策的頂層設計，為“大眾創業”以及推動“新舊動能轉化”等國家戰略，提供從宏觀引導到微觀細則的各項支持，形成覆蓋廣泛的政策網絡以釋放大眾創業熱情。

(二)政策文本與主題挖掘

本文通過創業政策語義網絡進行政策文本挖掘，主要借鑒社會網絡分析中的共詞研究方法，對政策文本的高頻關鍵詞進行語義網絡展現(圖2)。

圖1 中國創業政策發布主體數量及對應文本量

1.政策初步發展期(2002—2008)：單項政策居多，并形成后續政策的主線

2002年全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過的《中華人民共和國中小企業促進法》提出，“政府部門積極創造條件，提供必要信息和咨詢服務，在城鄉建設規劃中根據中小企業發展需要，合理安排必要的場地和設施，支持創辦中小企業”，形成了之后數年政府發布創業政策所秉持的主線。在這段時期內，國家對創業投資、創新、高新區、技術、科技等都較為重視，說明2002年開始關注科技引領、技術性和創新創業。此外，對于創業風險、創業環境、創業條件、市場狀況、人才配備等政策方面都比較關注。

2.政策聚焦和拓展期(2009—2013年)：“體系性”增強，政策深度拓展

在該階段中，國家面臨的政策背景主要是金融危機帶來的經濟環境惡化，為此，創業政策一方面聚焦于創業帶動就業，另一方面，創業政策更為拓展。首先是國務院發布《國務院關于進一步促進中小企業發展的若干意見》，提出推動中小企業轉變發展方式，加大財稅扶持力度，緩解融資難，創業政策中的金融政策得以深化和發展，從2009年以前的投資，轉變為基金、參股、資金、貸款、擔保等多種途徑和方式。對此，各部委也紛紛出臺政策，進一步拓展了創業政策的內容。同時，開始提出“保障”問題，對參與創業的人員予以創業保障性支持，一方面抵御創業風險，另一方面鼓勵創業并給予“政策安全網”支撐。

圖2 2002—2018年國家創業政策語義網絡圖譜

3.政策深化期(2014—2018年)：向“多維度”“專門化”政策演化

“就業”成為重中之重，并重視“服務”問題，而對“科技”和“技術”的政策體現下降。政策中還提出了以往不曾出現的關注點，比如促進產業融合發展等，并且也出現了對創新活動監測的政策。政府的服務職能得以體現，例如國務院辦公廳《關于簡化優化公共服務流程方便基層群眾辦事創業的通知》，簡化了創業流程，為創業活動的開展提供了更多的可能性。

(三)創業政策工具分析

中國創業政策工具總體看，主要集中于環境型和供給型之上，需求型政策工具占比較小。其中，環境型政策工具占比呈上升趨勢，供給型政策工具占比呈下降趨勢(圖3、表3、圖4)。

圖3 2002—2018三階段創業政策工具分布

表3 創業政策文本的基本政策工具分布匯總表

1.環境型政策工具與供給型政策工具運用頻繁，創造良好營商環境

環境型政策工具在3類政策工具中使用頻次最多，且呈上升型演進趨勢，表明國家在持續推動小微企業營商環境的改善，通過增加對法規管制和公共服務等工具的使用，中國整體創業環境逐年改善。據《全球創業觀察2003》報告，中國2002年創業環境評分為2.65(達到3，才進入良好和很好狀態)，在金融支持、政府政策等方面，都獲得相對較差評分。2012年創業環境評分達到2.8分，處于GEM69國和地區的中游。2014年中國啟動了商事制度改革，2015年實施“三證合一”“一照一碼”改革，2016年進行“五證合一”等登記制度改革，隨后施行一系列有關簡政、減稅等舉措。截至2018年，金融支持開始改善，并呈現出較好表現。但涉及高效行政、規范行政、政策優惠等方面，仍有待改善(《GEM2017/2018》)。

供給型政策工具稍有下降，其中創業技術支持工具的使用下降，在中央和各部委頂層設計和進一步政策推進中，需要重點關注。中國在研發轉移方面評分并不高，研究成果和新技術商業化過程存在障礙，技術難以獲取且轉化速度慢，都是亟待解決的問題。建設“創新創業型國家”，實現動能轉化，都需要促推創業小微開展技術創業，因此宏觀政策應該提供這方面的便利。

2.需求型政策工具運用較少

對外交流等工具在17年演進過程中得到了應用，但是政府采購、對外承包卻運用較少。在小微創業中，適度政府采購可以幫助其獲取市場，為進一步開展業務提供基礎。對外承包則是創業政策亟待開發的方向，雖然小微開展對外承包的競爭力不足，但是“小微+新技術”組合，有可能助其快速占領細分市場，通過對外承包政策工具的運用，可以為其提供便利甚至渠道，尤其在“一帶一路”倡議下，凸顯重要作用。

圖4 創業政策工具分布圖

(四)創業政策演化特征與問題

1.創業政策體系初步建立，政策鏈逐步形成

中國創業政策自2002年以來，政策內容和形式都漸趨豐富，從最初的參與部委和發文頻次較少，到近年來政策爆發式增長，中間經歷了若干發展階段。在這一過程中，一方面創業政策根據當時的經濟背景和宏觀環境，出臺一段時期的政策聚焦性文本；另一方面，創業政策又有著延續技術創業主線的協同性。相關政策文本，從起初關注面較窄、政策內容欠缺豐富性，到近年來政策內容的完善、政策關注面的拓寬和加深。應該說，中國創業政策的體系已初步建立。而且也可以看到，圍繞著每個時期的國家戰略以及“根政策”，相關部委很快就產生與之相呼應性的政策發文，高層和低層層級間政策呼應性較好。

2.政策主體呈現多元性和協調性趨勢

聯合發文增多，協調性增強。發文主體逐漸多元化、涉及部門逐漸增多，到2018年，如文化部、國土資源部等以前幾無創業政策發文的部門，也推出了相關政策。聯合發文快速遞增，其中以財政部、工信部、發改委、人社部等部門聯合發文數量最多，在部委協調合作日益緊密的過程中，也形成了復雜的府際關系。

3.政策工具呈現全面性和非均衡性趨勢

在3個時間階段中，各類政策工具基本都得到了運用，政策工具類型覆蓋全面。但是環境型、供給型工具應用較多，需求型應用較少，呈現出非均衡性的特征。而且隨著時間演變，“人才激勵與培訓”“創業教育”“公共服務”工具等得到更多的使用，表明“人”的要素、政府的服務，越來越被重視。然而，“創業技術支持”等工具使用有所減少。“政府采購”“對外承包”等工具使用率偏低。

4.政策關注點呈現深化性和時代性趨勢

諸如金融支持等政策得到了深化與發展，形式和功能得到了豐富，產業融合等得到了政策支撐，在一些文本中，也有對“互聯網+”創業政策的體現。創業政策的時代性較強，例如2008年金融危機，促推國家開始重視創業“保障”問題。2014年之后，“經濟新常態”又促推國家將“創業就業”作為政策關注點，并提出創業“服務”問題。

四、結論與建議

根據前文的分析，中國創業政策的演化屬于“進化”和“深化”相結合類型[16]，即政策網絡結構優化、政策網絡結構逐步穩定、演化周期呈現持續型路徑。而在創業政策演化路徑形成和強化過程中，通過政策系統與外界環境交流，在有效試錯之后形成正向反饋基礎上，加強成功的慣例，并將外部環境對政策網絡的需求內生于政策系統之中，形成創業政策演化的機制。對未來創業政策的可行性方向，本文有如下建議：(1)持續推進創業政策的頂層設計。創業政策發文數量到2015年達到高點后有所下降，雖然政策制定邏輯應當遵循“頂層設計—分部門分層次細化”的原則，在中央和部委密集推送綱領性政策后，地方政府及其他主體有繼續細化和完善配套的時間周期，但是也應當注意，在未形成經濟發展新動能之前，小微創業仍然有利用市場機制探索產業方向的重任，因此，政策的設計和持續推進很重要。(2)適度調整政策工具結構。2019年國務院繼續推進“放管服”改革，創造國際一流營商環境，因此將加強“公共服務”等政策工具。不過，還應當適度增加需求型政策工具，合理利用政府采購、對外承包等工具，為創業企業開拓市場、減小市場不確定性提供政策支持。增加“創業技術支持”工具的使用，甚至對“技術創業”進行頂層設計，以應對工業4.0及智能化時代所帶來的創業挑戰。(3)推進創業政策對國家發展的支撐。政策發布具有鮮明時代性，中國創業政策的演化過程也凸顯了這一點。宏觀形勢催生相應的創業政策，同時國家發展方向為政策設計提供了框架。中國的“深化開放”戰略、“一帶一路”倡議在創業政策方面的體現，應當納入政策設計，形成對未來“大眾創業、萬眾創新”戰略的有力支撐。