規(guī)制食品浪費的法治進(jìn)路

【關(guān)鍵詞】糧食安全 食品消費 反食品浪費法 【中圖分類號】D920 【 文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

“洪范八政，食為政首。” 古往今來，糧食安全始終是治國理政的頭等大事。糧食安全與能源安全、金融安全并稱三大經(jīng)濟(jì)安全，是國家安全的重要基礎(chǔ)。保障糧食安全，開源更需節(jié)流。據(jù)測算，我國糧食在儲藏、運輸、加工等環(huán)節(jié)損失浪費總量每年達(dá)700 億斤以上，相當(dāng)于兩億人1 年的口糧。《中國城市餐飲食物浪費報告》顯示，我國城市餐飲業(yè)僅餐桌食物浪費量就有1700 萬噸至1800 萬噸，相當(dāng)于3000 萬至5000 萬人一年的食物量。規(guī)制食品浪費，既是保障糧食安全、緩解資源壓力的重要舉措，也是貫徹新發(fā)展理念，提升公眾文明素養(yǎng)的必然要求。

規(guī)制食品浪費必須于法有據(jù)

毋庸置疑，食品具有商品屬性，可以成為私權(quán)的標(biāo)的，食品經(jīng)營者、消費者對于其所有的食品有權(quán)予以處置。同時食品也具有特殊的使用價值，使得食品消費具有公共性、外部性和社會性等特質(zhì)。食品浪費顯然具有較強(qiáng)的負(fù)外部性，不僅意味著對食品本身的浪費，更意味著與食品生產(chǎn)相關(guān)的土地、水等資源的浪費以及生產(chǎn)資料的無效消耗，溫室氣體的排放，乃至對環(huán)境的污染破壞，故而對其規(guī)制必然超越一般私法規(guī)則體系和私人權(quán)利范疇。也就是說，規(guī)制食品浪費的基本邏輯正在于通過國家機(jī)關(guān)制定并執(zhí)行的一般規(guī)則或特殊行為，以公權(quán)力直接干預(yù)市場機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費者供需決策，實現(xiàn)食品浪費社會成本內(nèi)部化。其核心要旨在于平衡公權(quán)與私權(quán)、公益與私益。一方面要確保私權(quán)有效行使，保障民眾的食品消費權(quán)以及食品經(jīng)營者的食品經(jīng)營權(quán)，另一方面也要對食品浪費行為給予有效干預(yù)和約束。

遏制“舌尖上的浪費”已成為全球共識。據(jù)估計，全球近6.9 億人處于饑餓狀態(tài)，然而全球每年約三分之一的糧食被損耗和浪費。2016 年法國通過了《反食物浪費法案》，成為全球首個專門制定法律來禁止食物浪費的國家。日本早在2001 年就實施《食品循環(huán)法》，要求食品生產(chǎn)企業(yè)減少廢棄物排放，盡可能進(jìn)行循環(huán)再利用。2019 年日本實施《食物浪費削減推進(jìn)法》，對于從食品生產(chǎn)到消費各個環(huán)節(jié)減少浪費提出明確要求。 2020 年12 月我國《反食品浪費法（草案）》正式提請十三屆全國人大常委會第二十四次會議審議，該草案以餐飲環(huán)節(jié)為切入點，聚焦食品消費、銷售環(huán)節(jié)，為全社會確立餐飲消費、日常食物消費的基本行為準(zhǔn)則，首次從立法角度提出了治理之策。

對于食品浪費的范圍不宜進(jìn)行擴(kuò)張性規(guī)定

《反食品浪費法（草案）》明確指出，食品浪費是指對可安全食用或者飲用的食品未能按照其功能目的利用。其目的在于厘定該法的適用范圍。其中“未能按照其功能目的利用”的表述有待進(jìn)一步明確所指，如果承接該表述前半句對于食品的界定，將“按照其功能目的”限定在“食用或飲用”范疇，則可能導(dǎo)致該法調(diào)整范圍擴(kuò)大，造成對于私主體權(quán)利的過度限制。換言之，只要是最終沒有被食用或飲用，例如以食物為素材的藝術(shù)創(chuàng)作或者一些使用食品的祭祀活動等均屬于草案規(guī)定的“浪費”行為。

從立法本意來看，《反食品浪費法》的立法目的是保障食品的價值與效用充分發(fā)揮，減少在食品生產(chǎn)、加工、流通以及消費等各個環(huán)節(jié)、各個領(lǐng)域的不必要損耗。參考日本《食物浪費削減推進(jìn)法》對于削減食品浪費的定義，“本法所稱食品浪費削減是指，為防止丟棄還可食用的食品的社會努力。”該法對于食品浪費的表述僅限于“丟棄還能食用的食品”，也就是說只要是沒有“丟棄”，就不應(yīng)視為“浪費”。2013 年聯(lián)合國糧農(nóng)組織也強(qiáng)調(diào)，食物浪費是用于人類消費的但被丟棄的那部分食物。建議我國也可以參考前述立法表達(dá)，將“浪費行為”的范圍予以適當(dāng)限縮。在界定“浪費行為”時應(yīng)當(dāng)考慮到食品除具有應(yīng)然的食用、飲用功能以外，還可以作為藝術(shù)表達(dá)、創(chuàng)作的載體，并且在祭祀等民族信仰活動也可以作為民眾的精神寄托。只要不是最終“丟棄”，其藝術(shù)、文化等功能的實現(xiàn)也應(yīng)當(dāng)被適度認(rèn)可，不應(yīng)籠統(tǒng)納入“浪費”的范疇。

當(dāng)然，對于使用食物進(jìn)行的藝術(shù)創(chuàng)作、商業(yè)營銷活動以及祭祀活動是否屬于食品浪費，也不能一概而論，至少需要結(jié)合以下因素綜合考量：一是要對使用食物的必要性進(jìn)行判定，即是否必須使用食物進(jìn)行此種活動，可否采用其他材料進(jìn)行替代使用。二是如果是必須使用食物進(jìn)行相關(guān)活動，則使用食物的數(shù)量、品質(zhì)是否控制在最低限度之內(nèi)。三是在活動之后是否“物盡其用”，對于食物的剩余價值已然實現(xiàn)了最大限度發(fā)揮。如果是為相關(guān)活動必須使用，在保障活動目的實現(xiàn)的同時有效貫徹了最低限度使用的原則，而且在藝術(shù)創(chuàng)作、商業(yè)活動以及祭祀活動后，能夠根據(jù)食物的現(xiàn)實狀況和功能予以妥善的后續(xù)利用（如在確保食品安全的范圍內(nèi)繼續(xù)食用或飲用，對于不能食用或飲用的予以回收作為飼料或肥料等），那么就不宜認(rèn)定為食品浪費。

對于廚余垃圾處理費收取宜分步驟審慎推進(jìn)

《反食品浪費法（草案）》規(guī)定，“餐飲服務(wù)提供者可以對造成明顯浪費的消費者收取處理廚余垃圾的相應(yīng)費用”。就立法基礎(chǔ)和社會接受程度來看，當(dāng)前在立法中規(guī)定商家向消費者收取“廚余垃圾處理費”有待審慎考慮。

第一，垃圾處理收費標(biāo)準(zhǔn)如何界定。廚余垃圾屬于生活垃圾的一種，生活垃圾生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)垃圾處理費用，這一點毋庸置疑。依照《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定，“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照產(chǎn)生者付費原則，建立生活垃圾處理收費制度。縣級以上地方人民政府制定生活垃圾處理收費標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地實際，結(jié)合生活垃圾分類情況，體現(xiàn)分類計價、計量收費等差別化管理，并充分征求公眾意見”。由于目前我國生活垃圾處理收費制度改革還在進(jìn)行中，垃圾收費依然適用定額制。城市居民日常產(chǎn)生的垃圾大部分通過物業(yè)統(tǒng)一處理，由地方授權(quán)物業(yè)代收垃圾處理費用，尚未培養(yǎng)樹立生產(chǎn)多少支付多少的垃圾處理意識，垃圾處理收費未能實現(xiàn)“定額制”向“從量制”轉(zhuǎn)型。當(dāng)下若由餐飲服務(wù)提供者收取廚余垃圾處理費，那么具體是采取“定額制”還是“從量制”？若采取定額制，這個“額”如何確定？如確定過低，則可能無法實現(xiàn)立法預(yù)期;若確定過高，是否會加重消費者負(fù)擔(dān)，而且定額收費是否有違社會公平？若著眼于“從量制”，則具體收費標(biāo)準(zhǔn)如何確定？在生活垃圾處理收費改革尚未完成前，這些問題有待進(jìn)一步斟酌厘清。

第二，在實際操作中，費用收取可能會引發(fā)糾紛。就大眾消費心理而言，消費者普遍認(rèn)為其支付價款所購買的餐飲服務(wù)中理應(yīng)包含廚余垃圾處理，如果再規(guī)定由餐飲服務(wù)者收取廚余垃圾處理費用是否會有重復(fù)收費之嫌？而且在實際執(zhí)行中，會存在由于食物材質(zhì)、加工工藝、消費習(xí)慣等差異，導(dǎo)致對于“造成明顯浪費”界定困難等情況。由此，廚余垃圾處理費用收取可能會引發(fā)更多的消費糾紛，甚至可能為經(jīng)營者多收費創(chuàng)設(shè)條件進(jìn)而導(dǎo)致消費者權(quán)益受到侵害。

為減少餐飲浪費，同時降低制度改革成本，建議遵循分步驟審慎推進(jìn)的原則規(guī)制餐飲消費端食品浪費。初期更宜采用激勵性手段，例如規(guī)定餐飲服務(wù)者引導(dǎo)消費者按需用餐，對餐飲消費中節(jié)儉消費、實現(xiàn)“光盤”的消費者予以信用積分、用餐優(yōu)惠等適當(dāng)獎勵。同時有序推進(jìn)我國垃圾處理收費計量標(biāo)準(zhǔn)改革。從“定額制”垃圾處理逐漸轉(zhuǎn)向“從量制”垃圾處理，真正做到垃圾生產(chǎn)者為自己生產(chǎn)的垃圾買單。可以結(jié)合2020 年11 月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)生活垃圾分類工作的若干意見》，參考韓國餐廚垃圾“從量制”付費制度經(jīng)驗，在垃圾分類基礎(chǔ)上逐步減少居民生活中的食品浪費。在未來條件成熟時，再考慮逐漸推進(jìn)餐飲等公共領(lǐng)域的餐廚垃圾處理收費制度。而且制度推行宜首先選擇行政機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位食堂或者實踐基礎(chǔ)較好的行政區(qū)域進(jìn)行試點，對于收取餐廚垃圾處理費用的效果予以充分評估，在試點運行良好的基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大試點范圍。最后再進(jìn)行全社會推廣并考慮總結(jié)上升為立法。即使是在立法層面予以規(guī)定，也需要明確界定廚余垃圾處理費用的收取條件、標(biāo)準(zhǔn)等，注意充分保障餐飲消費者知情權(quán)、選擇權(quán)、公平交易權(quán)等各項權(quán)利，同時要強(qiáng)化有關(guān)部門對于餐飲服務(wù)價格的監(jiān)督檢查，有效避免“從量制”計費直接傳導(dǎo)引致餐飲消費價格不適當(dāng)提升。

對于運用大數(shù)據(jù)等分析研判消費者用餐需求要強(qiáng)化監(jiān)管

《反食品浪費法（草案）》授權(quán)“餐飲服務(wù)提供者可以運用大數(shù)據(jù)等技術(shù)分析研判消費者用餐需求，通過建設(shè)或者共享中央廚房、配送中心等措施，對食品采購、運輸、儲存等進(jìn)行科學(xué)管理，防止和減少浪費。”根據(jù)《中華人民共和國民法典》規(guī)定：“個人信息是以電子或者其他方式記錄的能夠單獨或者與其他信息結(jié)合識別特定自然人的各種信息。”“自然人的個人信息受法律保護(hù)。”與已識別或者可識別的自然人有關(guān)的用餐需求信息顯然屬于應(yīng)保護(hù)的個人信息范疇。《中華人民共和國個人信息保護(hù)法（草案）》也規(guī)定，“個人信息是以電子或者其他方式記錄的與已識別或者可識別的自然人有關(guān)的各種信息，不包括匿名化處理后的信息”。個人信息保護(hù)關(guān)注的是人們對那些將對其個人自治產(chǎn)生擴(kuò)張或者限制作用的信息（數(shù)據(jù)）應(yīng)當(dāng)如何使用的自由。進(jìn)言之，個人信息更側(cè)重于其利用價值與經(jīng)濟(jì)效益。餐飲服務(wù)提供者運用大數(shù)據(jù)等技術(shù)分析研判消費者用餐需求，有利于餐飲服務(wù)提供者有針對性地開展?fàn)I利性餐飲經(jīng)營活動。而且用餐需求可以反映消費者個人生活習(xí)慣、消費習(xí)慣以及喜好等，有較強(qiáng)的私密性。因此，應(yīng)當(dāng)將消費者的用餐需求認(rèn)定為受保護(hù)的個人信息。

《中華人民共和國民法典》明確規(guī)定，“個人信息的收集、存儲、使用、加工、傳輸、提供、公開”等均屬于個人信息的處理，“應(yīng)當(dāng)遵循合法、正當(dāng)、必要原則，不得過度處理，并符合下列條件：征得該自然人或者其監(jiān)護(hù)人同意，但是法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外;公開處理信息的規(guī)則;明示處理信息的目的、方式和范圍;不違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定和雙方的約定”。故而在未取得消費者同意的情況下，餐飲服務(wù)提供者無權(quán)運用大數(shù)據(jù)等技術(shù)對消費者的用餐需求進(jìn)行分析研判。

著眼于消除人們對個人信息泄露的顧慮和擔(dān)憂，強(qiáng)化約束監(jiān)督餐飲服務(wù)提供者對于消費者用餐需求信息取得以及取得個人信息后的管理和使用，建議應(yīng)當(dāng)貫徹以下原則：首先，完善個人信息使用的“告知- 同意制度”。餐飲服務(wù)提供者收集、存儲、使用、加工、消費者用餐需求信息前，應(yīng)當(dāng)以顯著方式、清晰易懂的語言向消費者告知其處理目的、處理方式，處理的個人信息種類、保存期限等。而且要堅持消費者信息收集最小化，將收集限于實現(xiàn)處理目的的最小范圍，并且應(yīng)當(dāng)符合比例原則。其次，要嚴(yán)格限制餐飲服務(wù)提供者向第三人提供消費者用餐需求信息。不僅以前述“告知- 同意”為前提，而且要對于向第三方提供的消費者用餐需求信息進(jìn)行匿名化處理。第三方不得利用技術(shù)等手段重新識別個人身份。最后，履行個人信息保護(hù)職責(zé)的部門和國家網(wǎng)信部門要強(qiáng)化監(jiān)管，對于違反規(guī)定處理個人信息的餐飲服務(wù)者，應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)嚴(yán)格處罰。

（作者為中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國政法大學(xué)地方財政金融與農(nóng)村法治研究中心主任）

【注：本文獲得中國政法大學(xué)青年教師學(xué)術(shù)創(chuàng)新團(tuán)隊支持計劃（項目編號：20CXTD08）資助，系教育部規(guī)劃項目“糧食安全的農(nóng)田保障制度構(gòu)建研究”（項目編號：20YJA820010）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①李蕊：《民之天- 糧食安全法治保障體系研究》，北京：法律出版社，2020 年。

②徐愛國、潘程：《中國反浪費法的法理基礎(chǔ)和法律設(shè)計》，《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》，2018 年第2 期。

責(zé)編/ 常妍 美編/ 楊玲玲