國際警務合作的國內外研究綜述

王 雷，王啟超

（中共中央黨校〔國家行政學院〕，北京 100091）

2017 年，中國國家主席習近平在國際刑警組織第八十六屆全體大會開幕式上的主旨演講中指出：“安全問題同政治、經濟、文化、民族、宗教等問題緊密相關，非傳統安全威脅和傳統安全威脅相互交織。一個看似單純的安全問題，往往并不能簡單對待，否則就可能陷入頭痛醫頭、腳痛醫腳的困境。安全問題早已超越國界，任何一個國家的安全短板都會導致外部風險大量涌入，形成安全風險洼地；任何一個國家的安全問題積累到一定程度又會外溢成為區域性甚至全球性安全問題。全球安全問題的內涵和外延正在不斷拓展，傳統犯罪在互聯網和新媒體的作用下翻陳出新，電信詐騙、金融詐騙等新型犯罪大量滋生，跨國有組織犯罪日趨升級，難民危機愈演愈烈，網絡攻擊、網絡竊密已經成為危害各國安全的突出問題。各種安全問題相互交織、相互作用，解決起來難度更大?！盵1]面對各類非傳統安全威脅，開展國際警務合作已成全球共識，越來越多的國家認識到警察執法力量不應局限于一國之內，國際警務合作成為各國打擊跨國犯罪、應對非傳統安全問題最直接、最有效的方式之一。[2]犯罪學家布勞克指出，在當前犯罪跨國流動形勢下，“警察也需要尋求跨國界的合作，以求分享情報、協調行動、保全證據、抓捕犯罪嫌疑人”[3]。國際社會為開展國際警務合作，研究制定了許多重要的國際公約，并建立各種全球性、區域性和專門化合作機構以協調統一行動。面對跨國犯罪帶來的全球安全威脅，如何在復雜多變、利益深度調整的國際局勢下開展更高層次和水平的國際警務合作，成為各國尤其是警務機構和人員需要思考的問題。

一、國際警務合作概念辨析

從國際實踐看，狹義的國際警務合作，一般是指在國際刑警組織框架內圍繞案件偵查開展合作。廣義的國際警務合作，除了上述內容，還包括刑事司法協助等有關活動。美國犯罪學者弗里德里克認為：國際警務合作是一種“動態機制”，即“兩個或多個警察實體間出于共享犯罪情報、開展調查犯罪活動或對嫌犯最終實施抓捕等共同目的而開展的有意或無意的互動活動”[4]。中國學者向黨將國際警務合作定義為不同國家的警察機關之間，根據本國法律或者參加的國際公約，在懲治國際性犯罪，維護國際社會秩序領域相互提供援助、協助配合的一種執法行為，一種跨越國界的警察事務交流，從一定意義上說也是一種警察外交。[5]中國學者趙宇認為國際警務合作是國際社會廣泛合作的一個重要組成部分，是不同國家和地區的警察(內政)機構之間或與其他國際行為體之間，根據相關條約、國內法規定或者按互惠原則的相關規定，為滿足各方實際的或預期的執法需要而相互調整政策和行為的合作過程。[6]

伴隨安全內涵的不斷豐富，全球安全治理形勢的日益嚴峻，國際警務合作又衍生出國際警務執法合作、國際警務執法安全合作、國際執法合作等概念。上述概念與國際警務合作并無本質區別，都反映了國際警務合作的主體、內容等，而表象的區別在于側重點不同，國際警務執法合作、國際執法合作側重執法合作，國際警務執法安全合作在執法合作基礎之上突出安全領域，而國際警務合作不僅包括執法合作，還包括對話會晤、定期互訪、警務培訓等非執法合作，故國際警務合作的外延和內涵最為廣泛和全面。

廣義的國際警務合作中包含刑事司法協助與國際警務合作，二者既有聯系，又有區別，它們在性質、主體、內容方面存在不同，一般意義上的國際刑事司法協助指一國法院或其他主管機關，根據另一國法院、主管機關或相關當事人的請求，代為或協助實行一定的與訴訟有關的司法行為。按照立法合作、執法合作和司法合作劃分，國際刑事司法協助屬于司法合作的范疇，而國際警務合作屬于國際執法合作；國際刑事司法協助的主體一般是國家授權的相關司法機關，而國際警務合作的主體則是警察機關，人們之所以易將二者混為一談，系因世界各國國家機構職能設置和部門名稱不同，國際警務合作實踐中往往出現一國的警察機構與另一國內政部門或司法部門對接并簽署合作協議的局面。國際刑事司法協助一般是針對某一具體案件的相關訴訟程序行為，并通過正規法律程序進行協助，內容和范圍相對確定，主要包括送達文書、調查取證、引渡、刑事訴訟移管、承認和執行外國刑事裁判、被判刑人的移交等，協助結果具有法律上的權威性并在訴訟中產生法律后果。國際刑事司法協助部分內容涉及采取強制措施，須依賴警察職權的行使，此系構成二者易混淆的原因之一。實際上，國際警務合作這一概念是一個中國化的概念，國際社會更多直接使用司法合作(judicial cooperation)或執法合作(law enforcement cooperation)。國際警務合作的內容與國家刑事司法協助相比，以打擊、懲治國際犯罪、跨國犯罪為主要目標，其行為主體因國家不同而有所不同，既有可能是警察機關，也可能是其他經授權的司法或執法機關，而合作內容除了圍繞某一具體案件開展合作外，還有一般性或常規性合作，如共享犯罪情報信息、警務人員互訪交流和培訓、警務機構對話會晤等，并且合作實踐中其內容還在不斷延伸，無具體邊界可言。[7]

據此，筆者認為：國際警務合作是指國家或地區負有警務職能的機構根據參加或締結的國際條約，為打擊、懲治國際犯罪、跨國犯罪，與其他國家或地區開展的相互協助與合作的一切活動；其中，負有警務職能的機構既有可能是警務機構，也有可能是司法、檢察或其他機構。國際警務執法合作、國際警務執法安全合作以及國際刑事司法協助與國際警務合作的關系應作如下表述：國際警務合作包含國際警務執法合作與國際警務執法安全合作，而國際警務合作與國際刑事司法協助之間，既有區別，又有聯系，呈部分交叉重疊關系。之所以出現上述現象，主要原因在于各國的司法、警務體制不同(見圖1)。

圖1 國際警務合作與國際警務執法合作、國際警務執法安全合作、國際刑事司法協助關系示意圖

二、國際警務合作的國內研究綜述

(一)國際警務合作研究過程演進

1.國際警務研究之始

國內有關國際警務合作的研究最早源于國際刑法和國際刑事司法協助領域，1986 年，趙永琛教授[8]開我國國際警務合作相關問題研究之先河，撰文對國際刑警組織進行了詳細闡述，拉開了國際警務合作研究的序幕。1989 年，趙永琛根據中國公安工作的實際需求，撰寫出我國第一部專題研究國際刑警組織的學術著作《國際刑事警察組織——理論與實踐》。以此為契機，趙永琛將其研究進一步擴大到跨國犯罪、國際警務、國際刑警組織、國際刑事司法協助等領域，發表數十篇有關國際警務合作的論文，涵蓋中國引渡制度及立法、國際刑法適用、國際刑事司法協助、跨國犯罪聯合偵查、內地與香港警務合作、區域警務合作、美國預防和控制跨國犯罪策略、聯合國打擊跨國有組織犯罪公約、國際反恐怖主義法律規約等內容。在此期間，趙永琛教授完成的有關國際警務合作的著作有《國際刑法與司法協助》《國際刑事司法協助研究》《跨國犯罪對策》《涉外刑事司法問題解析》，其中《國際刑法與司法協助》一書研究了國際刑法和國際刑事司法協助制度，《國際刑事司法協助研究》集中研究了各大洲、各區域、各國別的刑事司法協助制度和規則，《跨國犯罪對策》介紹了跨國犯罪的刑事管轄以及查控跨國犯罪的區域警務合作等內容，《涉外刑事司法問題解析》提出了制定《中華人民共和國國際刑事協助法》的建議，詳細論述了涉外刑事程序問題和跨國跨境犯罪的控制機制等內容。趙永琛從國際刑法和國際刑事司法協助的角度針對國際警務合作開展的上述研究，雖未明確提及“國際警務合作”這一概念，但不可否認，其研究內容確屬國際警務合作范疇，為后續學界的國際警務合作研究奠定了堅實基礎。

2.國際警務合作概念的提出

國內最早提出“國際警務合作”一詞的是中國人民公安大學的向黨教授。1997 年他在《國際警務合作概述》一文中首創性提出“國際警務合作”概念，認為國際警務合作是指不同國家的警察機關之間，根據本國法律或者參加的國際公約，在懲治國際性犯罪、維護國際社會秩序領域相互提供援助、協調配合的一種執法行為，是一種跨越國界的警察事務交流；文章還系統論述了國際警務合作的特征、范圍、意義、法律依據。此后其陸續發文，圍繞國際偵查協作、追繳犯罪收益、開展引渡的條件和程序展開系列研究。他還建議在公安院校創設“涉外警務”專業，分析了該專業的學科特點和培養目標，并提出課程設置構想和教學改革意見。2002 年其撰寫的《加入世貿組織對公安工作的影響》一文論述了中國與各國警察機構在開展國際警務合作時存在的問題和中外警務合作條約體系，2012 年提出了“警察外交”概念并論述了其特征和趨勢。[9]可以說，向黨教授的研究將國際警務合作以更直觀的形式呈現給了學界。涉外警務專業方向的設置，既培養了國際警務人才，又使得國際警務合作的研究開始自成體系。2005 年向黨主編的《國際警務合作概論》，成為國內第一部關于國際警務合作研究的專著。

3.國際警務合作研究的蓬勃發展

繼趙永琛和向黨的拓荒性研究之后，與國際警務合作相關的早期著作還有：苑軍輝等人的《國際刑警組織與國際犯罪偵查》、盧國學的《國際刑警組織》、馬建文的《涉外警務》等。此后，國內出現一批研究國際警務合作的專著：2013 年，王莉、趙宇合著的《國際警務合作理論研究綜述》，詳細闡釋了國際警務合作概念面臨的挑戰、障礙。2014年，趙宇的《國際警務執法合作》對國際警務合作條約、刑事管轄、刑事司法協助、國際偵查協作、境外追逃、國際警務合作機制、國際刑警組織、維和警務以及國際警務聯絡官展開了研究；荊長嶺、易志華、吳興民等合著的《全球化時代的國際刑事警務合作》闡述了國際刑事警務合作的基本構架、全球性國際組織公約、區域性國際組織或公約內的多邊合作以及國際刑事警務合作的相關條約、國際性犯罪管轄等。2015 年，曾范敬的《國際警務合作的理論與實踐》介紹了當代警務合作的概念及應用，國際警務合作案例及其所需責任與效率。2017 年，苑軍輝的《國際刑警組織與國際警務合作》闡述了國際警務合作的范圍、渠道和途徑。國內有關國際警務合作的研究進入了蓬勃發展期。

(二)研究成果分析

1.研究內容解析

隨著研究的不斷深入，中國國內涌現出大批從不同角度研究國際警務合作的學術成果，多以論文形式呈現。通過檢索并歸類，國內關于國際警務合作的現有研究成果可歸納為以下幾類：一是理論研究。主要集中在國際警務合作的概念分析、方式、構建、成本等。二是實務對策研究。這類研究針對打擊跨境網絡犯罪、電信詐騙、反洗錢、預防腐敗以及境外追逃追贓、打擊恐怖主義、拐賣人口、販賣毒品等跨國犯罪居多，個別學者針對打擊野生動植物犯罪國際警務執法合作、湄公河次區域航運安全合作、海外突發事件應急管理機制展開研究。三是法律視角的研究。主要從國際刑事司法協助展開研究，涉及國際條約和多邊條約。四是國別研究。國內關于國家或區域間警務合作研究多集中在與東盟、中亞、個別鄰國間某領域的合作，與美國、歐盟、澳大利亞、加拿大等發達國家和地區的警務合作研究較少。五是合作組織與機制的研究。主要圍繞現有的國際警務合作平臺和機制開展研究，如國際刑警組織、歐洲警察組織、上海合作組織、瀾湄聯合巡邏執法機制、駐外警務聯絡官機制等。

2.研究成果述評

通過分析梳理國際警務合作研究情況，筆者作如下述評：一是國內關于國際警務合作的專著少、論文多。學術論文受制于篇幅和版面，其研究深度和廣度無法與專著同日而語。二是論文缺乏從宏觀、中觀、微觀等各個層面的統籌把握和分析，多從打擊跨國犯罪的某一實務角度出發，國內目前僅有一篇文章提及要從制度、組織、實施三個層面構筑多層面國際警務合作框架。實際上，國際警務合作涉及國際法律條約、國際合作組織、國際關系等多方面因素，從某個角度開展研究必然受制于視角和學科背景的掣肘，導致片面化。三是全球視野少，針對周邊研究居多，如中國與中亞、東盟等國家的安全合作等。

三、國際警務合作的國外研究綜述

(一)國際警務合作國外研究脈絡追蹤

1.國際警務合作國外研究的初始階段

與國際警務合作有關的研究，美國著名國際刑法理論教授謝里夫·巴西奧尼(Sherif Bassiouni)在20 世紀60 年代的國際刑法和國際犯罪相關論文中便有涉及，認為國際犯罪不應排除在國際法律體系之外①參見阿爾弗雷德·魯賓、謝里夫·巴西奧尼、韋德·P·南達：《國際刑法專論》，載《美國國際法雜志》，1974 年1 月。，隨后幾十年間，巴西奧尼教授的大量專著和論文對國際警務活動以及國際執法的法律方面也多有涉及。伴隨國際刑警組織建立起的多國警察合作機制的逐漸成熟，20 世紀80 年代末，國際警務合作領域早期的一些專著相繼問世，諸如邁克爾·福納(Michael Fonner)的《國際刑警組織：世界犯罪和國際刑事司法問題》(Interpol Issues in World Crime and International Criminal Justic)、馬爾科姆·安德森(Malcolm Anderson)的《世界警務：國際刑警組織與國際警務合作的政治》(Policing the World：Interpol and the Politics of International Police Co-operation)和《歐盟警務：理論、法律和實踐》(Policing the European Union：Theory， Law and Practice)、伊?！ぜ{德爾曼 (Ethan Nadelmann )的《警察無國界：美國執法的國際化》(Cops Across Borders：The Internationalization of US Law Enforcement)等。

圍繞國際刑警組織建立的多國警務合作機制，邁克爾·福納提出將20 世紀70 年代出現的恐怖主義納入國際刑警組織的業務范疇，并在多篇論文中闡述該觀點；②1973 年11 月，作者在紐約舉行的美國犯罪學學會年會上發表題為《脆弱的社會：技術、恐怖和受害的危機》研究論文；20世紀80 年代中期作者發表《國際刑警組織：國際刑警組織的一些問題》研究論文；1985 年，作者在美國圣地亞哥犯罪協會年會上發表《國際刑警組織：美國對恐怖主義、毒品執法和洗錢犯罪政策逆轉中一些問題》研究論文。上述論文均提及該觀點。馬爾科姆·安德森通過采訪歐洲和美國數十位警察官員，在其兩部專著中對國際刑警組織和國際警務合作的政治因素進行了全面分析，探討了國際刑警組織及其他跨國警務合作類型，認為國家主權對國際警務合作會產生影響；伊?！ぜ{德爾曼通過采訪分布在19 個國家的近300 名美國海外執法人員撰寫的《警察無國界：美國執法的國際化》一書，審視了美國外交與刑事司法的相關政策和問題，比較了不同國家執法人員的做法和行為，認為美國刑事執法的國際化推動了世界各地刑事司法的“美國化”。

2.國際警務合作國外研究的多元化發展階段

繼上述早期專著問世，各國學界關注國際警務合作的專家學者越來越多，研究內容、研究視角相繼呈多元化發展。

約翰·本尼恩(Jhon Benyon)區分了歐洲警務合作的宏觀、中觀和微觀層次，并在《歐盟警務：執法合作基礎的變化》(1994)一文中分析了歐盟跨國犯罪現狀，認為要從宏觀、中觀、微觀三個層面考慮歐洲警務合作；宏觀層面是憲法和國際法律協議與國家法規的統一，中觀層面則指警察和其他執法機構，微觀層面是對特定犯罪的調查以及對特定形式犯罪的預防和控制。該文通過上述三個層次對國際刑警組織、申根集團、特萊維集團等警務機構進行分析，提出歐盟警務合作的前景和障礙。[10]

詹姆士·謝普蒂基(J.W.E. Shiptycki)以后現代主義視角研究了歐洲跨國警務合作，并從警務技術、法律基礎以及政治和管理體制四個方面解釋了跨國警務亞文化，其編輯的論文集《跨國警務問題》提出：新的“網絡化”治理模型正在形成；以全球關系為重點的全球治理“臺球模型”的局限性在于主權國家之間；對“跨國化”的充分理解必須包括“試圖通過參照國家行動來理解全球舞臺的行動，因為它受到世界政治中非國家因素和過程的制約”。此外，謝普蒂基還研究了美國等國家在打擊洗錢犯罪領域的國際合作，分析了加拿大跨國有組織犯罪的微觀治理過程。

萊斯·約翰斯頓(Les Johnston)從跨國私人警務視角出發，認為多樣性是全球化的關鍵因素之一，全球化將多樣性融入治理中，與跨國公共警務有關的恐怖主義、販賣毒品、武器販運、跨國詐騙等問題催生了跨國商業安全市場，打破了國家對跨國層面國家安全的壟斷，并產生“兩個成員重疊的互動世界”。讓·保羅·布德(Jean-Paul Brodeur)通過案例對加拿大和瑞士間的跨國警務合作以及跨國刑事訴訟中的相關問題進行了研究，認為跨國警務是一個過程，當超出兩國警察部門之間的交易范圍時，會帶來更大的復雜性。當警察尋求的信息超出現有犯罪情報范圍時，警察必須通過政府渠道，因此，跨國警務需要建立兩種關系：各國政府間的聯系和不同國家警察機構間的聯系。弗蘭克·格雷戈里(Frank Gregory)在國際刑事司法框架內分析了聯合國以及歐盟體系下的國際刑事司法合作與國際警務合作。彼特·曼寧(Peter K. Manning)認為跨國警務的興起與信息警務的增長并行，跨國警務在某種程度上是對一種新的、增長的和共鳴的社會空間的監管。丹尼爾·科尼格等人所著《全球視角下的國際警務合作》較為全面的分析了中國、美國、歐洲、日本等國家和地區的國際警務合作；西里爾·菲納特(Cyrille Fijnaut)圍繞歐洲警務合作對跨境警務執法開展了研究，并分析了將紐約打擊有組織犯罪的“雙重戰略”引入默茲—萊茵歐元區的障礙和可行性。詹妮弗·海斯特曼(Jennifer L.Hesterman)在分析全球跨國犯罪現狀基礎上，闡述了美國打擊跨國犯罪的體系，并總結經驗和教訓。

丹尼爾·坦達·恩塞雷科(Daniel D. Ntanda Nsereko)在《當犯罪跨越國界：一種南部非洲的視角》中簡述了南部非洲發展共同體(SADC)框架下的警務合作。約翰·哈查德(John Hatchard)認為非洲在打擊跨國犯罪中面臨司法管轄權沖突、追繳境外犯罪非法收益等挑戰，打擊跨國犯罪需國家政治意愿的支持，跨國犯罪調查和起訴代價昂貴，非洲各國需其他國家協助屬合理現象，豁免問題是起訴參與跨國犯罪活動的在職國家元首和政府首腦的障礙。[11]

馬修·戴弗雷姆(Mathieu Deflem)在闡述國際警務合作發展歷史基礎上，基于馬克思·韋伯的官僚制理論建立警務官僚自治理論用以分析國際警務合作的問題和對策，并撰寫《警務全球化——國際警務合作的歷史基礎》一書。在警務官僚自治理論基礎上，他分析了9·11 事件后國際刑警組織框架下的國際反恐合作，認為警察的相對獨立性從警察和其他國家機構所扮演的特定角色方面暴露了以國家為中心的理論的局限性，國家官僚機構的自治權為計劃和實施官僚活動創造潛力，而無需考慮合法性以及政治因素。此外，他還借助警務官僚自治理論研究了歐洲警察組織反恐工作，分析了歐盟內部反抗警務的影響因素。約翰·凱西(John Casey)在《全球警務：國際和跨國警務實踐》一書中分析了多邊和雙邊警務合作在應對跨國犯罪中的有效性和局限性，認為影響警務合作的因素有腐敗和私人商業安保的興起。

西爾韋斯·瑪莎(Rutsel Silvestre J. Martha)的專著《國際刑警組織的法律基礎》詳細研究了國際刑警組織是否可以在沒有正式條約的前提下成立。托德·桑德勒(Todd Sandler)等人研究了國際刑警組織框架下的國際反恐合作，并對其成本和收益進行了全方位的評估和定量測量，得出國際刑警組織在反恐方面的每一美元會帶來約200 美元回報的結論。[12]薩斯基亞·胡夫納格爾(Saskia Hufnage)等人從比較法視角全面分析了歐盟和澳大利亞間的警務執法合作，還從不同學科角度探討了跨境執法合作問題，以歐盟與澳大利亞和亞太地區合作為研究前提，既分析了民族國家間的宏觀合作，也闡述了民族國家內不同執法機構間的微觀合作。

本·鮑林和詹姆士·謝普蒂基共同撰寫的《全球警務機制研究》研究了新自由主義全球化影響下的西方國際警務合作模式，將跨國警務合作框架分為全球警務機構、區域警務機構、國家警務中樞以及私營跨國警務，探討了全球警務實踐和策略，基于結構主義視角，認為新自由主義霸權塑造了國際警務職業亞文化，國際警務合作是全球治理必不可少的一部分。巴里·瑞安(Barry J. Ryan)認為警察權力改變了傳統的主權權力關系，是一種廣泛的改革力量，從警察權力活動范圍由國內走向國際的角度闡述了國際警務活動的出現，認為其在全球治理中發揮巨大作用。[13]

弗里德里克·勒米厄(Frederic Lemieux)主編的論文集《國際警務合作的理論與實踐》匯集西方多個國家和地區在開展國際警務合作過程中面臨的機遇和挑戰，對國際警務合作中存在的問題以及未來發展趨勢進行了研究。此外，他還利用戰略分析框架分析了部署在美國華盛頓地區的國際警務聯絡官，研究了全球警務系統的內部運作過程。盧多·布羅克(Ludo Block)在網絡模型基礎上，檢驗了與雙邊聯絡官工作有關的實踐，發現國家法律和警察組織需要國際勞工組織的高度酌處權和自主權，警務聯絡官應對跨國警務合作復雜性的功效取決于他們建立特權聯系網絡的能力，以及他們對聯絡所轄區的法律和組織細節的了解。妮卡·奇塔茲(Nika Chitadze)則從國際法律條約和協議視角研究了全球范圍內的預防和打擊有組織犯罪措施。

(二)研究狀況述評

國外關于國際警務合作的研究源于國際法中關于國際刑事司法協助和打擊國際犯罪的相關規定，早期的研究依托國際法學或犯罪學。國外全面研究國際警務合作的專著較少，論文較多，按照時間順序排列文獻，國外關于國際警務合作的研究最初主要闡述合作事實，近些年則更側重服務實踐，基本經歷了從描述性、解釋性到對策性研究的過程。如果按照約翰·本尼恩(Jhon Benyon)等人的歐洲警務合作宏觀、中觀、微觀三層次劃分，國外關于微觀層面的國際警務合作研究最多，針對國家間各類特定犯罪的研究占絕大多數，其次是圍繞國際刑警組織、歐洲刑警組織等合作組織的中觀層面，針對宏觀法律層面的研究最少。需要注意的是幾乎沒有學者針對上述三個層次統籌開展國際警務合作研究。

四、結論與啟示

(一)有關國際警務合作國內外研究的總體評價

國內外關于國際警務合作的研究存在的共同問題是專著少、論文多，且缺乏成體系的研究視角。無論是國際學者還是國內學者，針對國際警務合作的研究主要集中于微觀層面，缺乏從宏觀、中觀、微觀等各層次的統籌研究與分析；盡管針對國際警務合作的研究基本經歷了從描述性、解釋性到對策性研究的過程，但國際警務合作理論在近些年并未取得實質性的突破，相較于國際政治、國際關系等專業學科 ，國際警務合作這一研究領域始終處于邊緣化的地位和狀態。

(二)國際警務合作的國內外研究比較

比較分析國內外國際警務合作研究現狀，國內關于國際警務合作的研究較國外還很稀少。同時，國內現有學者針對國際警務合作的研究多偏重類別研究，注重現象的描述和經驗的總結，缺乏規律和趨勢分析，鮮有學者從國際警務合作的宏觀、中觀、微觀三個維度探索發現國際警務合作的新趨勢，并提出相應對策，一定程度降低了理論對實踐的指導作用?？傮w來看，國內關于國際警務合作的研究思路與國外還存在一定差距，同時，國內國際警務合作研究理論與實踐的結合度較低，國外針對國際警務合作的研究既重視理論又注重實踐，如警務官僚自治理論，宏觀、中觀、微觀三個層面的歐洲警務合作，跨國警務亞文化等理論，國外學者將上述理論用于分析具體區域或世界范圍內的國際警務合作，指導意義重大。反觀國內，針對國際警務合作的研究僅僅集中在實務對策和法律視角的研究，僅有的理論研究集中于國際警務合作的概念分析等，缺乏真正意義上的理論研究。國內研究普遍還處于借鑒國外理論的階段，缺乏本國獨有的理論體系。

(三)未來國際警務合作國內研究的重點及方向

筆者認為，中國學界應注重對國際警務合作的系統研究，即從宏觀、中觀、微觀等各層面對國際警務合作開展研究，注重理論與實踐的結合，實現理論實踐指導價值。就中國國際警務合作而言，宏觀層面是指國際警務合作面臨的國際形勢、現有國際和國內法律依據等；中觀層面是指中國現有的國際警務合作組織以及參與的其他相關國際警務合作機構或組織；微觀層面是指特定犯罪的調查以及對特定形式犯罪的預防和控制等。新時代背景下，中國已然走進世界舞臺中央，海外利益大大增加，綜合實力與國際影響力顯著提升，針對國際警務合作，學界的研究理應放眼全球，建立全面系統的研究與合作框架，在堅持總體國家安全觀前提下，從國際警務合作的宏觀、中觀、微觀三個維度整體探索發現國際警務合作的新趨勢并提出相應對策，為新時代國際警務合作實踐提供有益智力支持，推進國際警務合作的不斷進步和發展。

1.注重對當前中國面臨的國際形勢的研究

盡管和平與發展仍是時代主題，但國際形勢不穩定、不確定性因素明顯增加，國際政治經濟秩序面臨深刻調整，各種全球性危機損害了原有國際秩序的經濟基礎，尤其是2020 年新冠病毒的全球肆虐，以中國為代表的新興國家展現出過人的國家治理能力，降低了發達國家的外交政策執行力。對此，以美國為典型代表的守成大國表現出強烈的排他性，導致國際體系對抗性風險明顯升級。2017 年，國家主席習近平在中國共產黨第十九次全國代表大會報告中指出：“世界處于大發展大變革大調整時期?！?018 年6 月，習近平在中央外事工作會議上提出“世界處于百年未有之大變局”這一重大判斷，成為中國對當前國際形勢的基本認知。

作為世界上最大新興經濟體，中國與世界上各主要大國的關系變得更為復雜和不確定，尤其是與美國的關系變得越發緊張和復雜，全面競爭態勢逐漸顯現。2017 年，美國特朗普政府發布任期內第一份《國家安全戰略報告》，33 次提及中國，并將中國視為“戰略競爭對手”。2018 年3 月，特朗普政府根據其“301 調查”結果簽署備忘錄，對中國進口商品大規模征收關稅，并限制中國企業對美投資并購，成為中美貿易摩擦加劇的標志性事件。中美經貿摩擦實質是大國間競爭加劇的表現，從行業領域來看，經貿摩擦已向政治、軍事、科技、執法合作等領域擴展。2020 年7 月，中美互相關閉總領館事件便是向政治領域的延伸和蔓延。在科技領域，美國實施對中興、華為等中國企業的制裁封鎖，并推動關鍵領域特別是國防產業與中國“脫鉤”。2019 年12 月7 日，美國聯邦通訊委員會決定，以國家安全為由禁止一切華為產品和技術在美國的銷售。除此以外，美國還施壓其盟友實行“華為禁令”。在此背景下，國際警務合作客觀上受到深刻影響，最明顯的例證是2018 年、2019 年中美執法及網絡安全對話均未如期舉行，究其原因，很難說與中美間的緊張關系無關。2020 年10 月28 日，美國司法部和聯邦調查局宣布“對八名充當中華人民共和國代理人并在美國參與獵狐行動的人提出起訴，其中五人被逮捕”。美國聲稱，“中國上述在美國的獵狐行動人員在美國領土非法執法并監控和騷擾美國公民和永久居民”，這是美國首次對中國參與“獵狐行動”的人員提出起訴。而實際上，中美之間有著比較成熟的執法協調機制，美國此次“翻臉”的態度與行為表明中美之間的貿易與經濟摩擦已延伸至執法合作領域。

隨著國際力量對比消長變化和全球性挑戰日益增多，加強全球治理、推動全球治理體系變革成為大勢所趨。習近平在主持中共十八屆中央政治局第三十五次集體學習時指出，中國要抓住機遇、順勢而為，推動國際秩序朝著更加公正合理的方向發展。對中國而言，現存國際秩序存在西方主導、話語權和代表權缺失以及西方的“雙重標準”等不公平、不合理之處。就國際警務合作研究而言，學界應從我國面臨國際形勢的視角展開國際警務合作研究，意識到中國目前正面臨著以美國為首的西方國家的打壓，這種狀況將是未來中國國際警務執法合作長期面臨的挑戰，短時間內應繼續依托現有的西方已建立的國際警務合作體系，實現最大化利用。長期來看，隨著中國的發展和自身實力的增強，中國學界在關鍵時刻要敢為人先，敢于提出新觀點、創設新機制，逐步推動建立更為公平公正和相互尊重與協商的國際警務合作體系。

2.注重國際警務合作法律體系、條約建設研究

與世界范圍內較為成熟的國際警務合作相比，中國的國際警務合作發展起步晚，法律基礎較為薄弱，未來，學界應加強國際警務合作領域的相關法律基礎的研究與探索。中國現有關于國際警務合作的國內法分為實體法、程序法以及專項立法等類型。其中實體法主要有《刑法》及其修正案、《國家安全法》；程序法主要有《刑事訴訟法》《人民檢察院刑事訴訟規則(2019)》《締結條約程序法》《最高人民法院、最高人民檢察院關于適用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件違法所得沒收程序若干問題的規定》；專項立法主要有《引渡法》《禁毒法》《反洗錢法》《反恐怖主義法》《國際刑事司法協助法》《監察法》等。上述法律共同構成國際警務合作的國內法依據。但系統來看，上述現有的涉及國際警務合作的國內法律法規略顯松散和凌亂，學界可先行嘗試將有關國際警務合作的法律法規進行整合，統一法律位階和效力，實現國際警務合作領域國內法的系統化和規范化。此外，嘗試開展《國際警務合作法》的制定研究，可以進一步實現與國際相關法律的無縫對接，減少因法系和法治理念不同而產生的隔閡和障礙。同時，還應探索和完善證據立法，為警務合作提供堅實的證據基礎。

縱觀世界范圍內的國際警務合作，各個國家和地區的警務合作均以法律為基礎開展，尤其是歐盟框架下的國際警務合作，具備相當詳細和完備的法律法規及條例；中國與之相比，現有的國際警務合作法律法規有待充實和細化。以《中華人民共和國國際刑事司法協助法》為例，該法的實施完善了中國刑事法律體系，順應了國際合作的規則需要，成為中國確保條約中規定的國際法義務落地的國內法依據，可以說該法的實施意義重大。但不可否認的是，該法的部分內容還有待進一步細化和完善。該法第5 條規定：“中華人民共和國和外國之間開展刑事司法協助，通過對外聯系機關聯系。中華人民共和國司法部等對外聯系機關負責提出、接收和轉遞刑事司法協助請求，處理其他與國際刑事司法協助相關的事務。中華人民共和國和外國之間沒有刑事司法協助條約的，通過外交途徑聯系。”根據上述條文，中國和外國開展刑事司法協助的對外聯系機關是司法部等，該表述并未明確說明對外聯系機關除司法部以外，還包括哪些機關。此外，條文中規定在缺乏刑事司法協助條約時“通過外交途徑解決”，但并未規定外交途徑的相關具體程序或辦法，規定略顯籠統。

此外，截至目前，中國與57 個國家締結了引渡條約，同58 個國家締結了刑事司法合作方面的條約，同13 個國家簽署了被判刑人移管條約，與15 個國家簽訂懲治犯罪的雙邊條約。其中，締結雙邊或多邊引渡條約的數量與歐美發達國家相比差距還很大，歐美發達國家同其他國家或組織簽訂引渡條約的數量均在100 個左右，其中加拿大115 個、英國96 個、法國108 個等。中國現有簽訂和加入的國際刑事司法協助方面的協議總數偏少，尤其同歐美發達國家之間的引渡條約較少?，F有同中國締結引渡條約的國家大多屬于發展中國家或相對較小的國家，并不包括美國、英國、德國、日本等發達國家。正是由于缺乏與上述發達國家間的引渡條約，外加“條約前置主義”的制約，導致中國與外逃犯罪分子大量逃往的美國、新加坡等國家的引渡合作難以開展。在缺乏引渡條約的情況下，只能以個案的形式抓捕外逃的罪犯，成本高，遣返成功率則要視雙方外交關系而定，存在巨大的不確定性。因此，加強條約建設研究非常重要。

3.重視推動國內中觀層面的國際警務合作研究

(1)推動上海合作組織框架下的國際警務合作向實體化運作方向發展

盡管上海合作組織的內涵已變得相當豐富，涵蓋打擊恐怖主義、毒品犯罪、有組織犯罪、邊境安全合作、信息安全合作，以及跨國追捕、遣返等刑事司法協助諸多方面。但組織框架下的常設機構卻僅有設在烏茲別克斯坦的地區反恐機構，尚無地區禁毒機構，亦無地區反跨國有組織犯罪機構，雖然有《上合組織成員國關于合作打擊非法販運麻醉藥品、精神藥物及其前體的協議》《2011—2016 年上合組織成員國禁毒戰略》及其《落實行動計劃》《上海合作組織成員國和阿富汗伊斯蘭共和國打擊恐怖主義、毒品走私和有組織犯罪行動計劃》《上海合作組織成員國政府間合作打擊犯罪協定》《上海合作組織成員國邊防合作協定》等領域的合作協議與文件，但上述領域的合作均未實現實體化運作。與歐盟相比，上合框架下的安全合作還有巨大發展潛力，歐盟框架下地區警務合作組織機構包括歐盟執法合作局、歐盟刑事司法合作局、歐盟邊境與海岸警衛局、歐洲反欺詐辦公室等。以歐盟執法合作局為例，該局又下設歐洲網絡犯罪中心、歐洲反恐中心、歐洲移民走私中心，確保了歐盟執法合作局在打擊網絡犯罪、恐怖主義、移民走私等領域均實現了實體化運作。因此，針對上合框架下的國際警務合作研究應沿著實體化運作的研究方向開展。

(2)推動警務聯絡官制度研究的進一步深化

與西方發達國家相比，中國的駐外警務聯絡官發展起步晚，外交資源薄弱，開展國際警務執法安全合作經驗不夠豐富。截至2017 年，中國共在32個國家的40 個使(領)館派駐68 名警務聯絡官。美國作為外派法務專員較早的國家之一，禁毒署、聯邦調查局、中央情報局等機構均在國外派駐有各自的法務專員，針對保護的不同種類的利益，與派駐國對口執法部門開展合作。截至2020 年，美國聯邦調查局在全球的美國使(領)館共設立法務專員辦公室63 個和超過20 個較小的子辦事處，共覆蓋180 多個國家、地區和島嶼，其中美洲地區共10個、亞洲12 個、歐洲11 個、非洲8 個、中東10 個、東歐和歐亞大陸共12 個，擁有法務專員及助理專員250 余人。①資料來源：美國聯邦調查局官網。美國禁毒署在全球68 個國家或地區設有91 個駐外辦事處。②資料來源：美國禁毒署官網。盡管中國與美國有相當量的全球海外利益需要保護，但僅與美國聯邦調查局一家的外派法務專員的規模和分布相比，中國的警務聯絡官數量和全球覆蓋率就已經存在很大差距。首先，中國警務聯絡官總數僅相當于美國聯邦調查局駐外法務專員數量的三分之一。其次，中國警務聯絡官在全球的分布較為集中，主要集中在傳統大國以及周邊國家，其中絕大多數集中在亞洲，亞洲49 個國家中有21 個國家駐有中國的警務聯絡官，而歐洲僅有4 國、非洲僅有3 國、南北美洲各有2國駐有中國的警務聯絡官。從周邊國家來看，中國尚未向地區大國印度派駐警務聯絡官。在極端主義勢力活躍、對國家安全形勢有重大影響的中東、北非地區，中國僅在土耳其等國駐有警務聯絡官。在有大量發展中國家、大量中資企業和公民的撒哈拉以南的非洲和拉美等地，僅在南非、安哥拉、贊比亞、巴西、阿根廷等五國駐有警務聯絡官。在“一帶一路”沿線的66 個國家中，僅在17 個國家駐有警務聯絡官，整體覆蓋率僅為25.8%。整體來看，中國駐外警務聯絡官在全球的分布存在不均衡的現實問題，導致中國警方在某些國家缺乏警務聯絡官的溝通和協調，致使警方在涉外案件辦理、取證、追逃追贓工作時更為困難。同時，中國在駐在國的警務聯絡官規模過小，大部分國家僅有一名聯絡官，既要負責打擊跨國犯罪、非法移民、恐怖主義以及高級領導人訪問安保、追逃追贓、海外利益保護等各領域的協調聯絡，又要負責與國內刑偵、經偵、治安、網安、禁毒、反恐、出入境等各部門警種、機關單位的對接聯絡，遇有大案要案時，甚至還需經常出差各地乃至各國。上述所有工作僅依靠一名警務聯絡官承擔，個人工作精力和專業能力均難以兼顧，給國際警務合作工作帶來很大困難。因此，筆者認為，“一帶一路”倡議的提出，為國際警務合作研究提供了一個良好的研究方向與平臺，學界可以此為契機，大力開展國別研究，推動中國駐外警務聯絡官制度研究向縱深發展，為中國駐外警務聯絡官制度的發展與完善提供理論指導。

(3)開展中國駐外法務專員制度研究

中國雖有警務聯絡官，但沒有法務專員，警務聯絡官在某些具體案件中代行著法務專員的職責。很多學者將二者視為同一事物，實際上，警務聯絡官與法務專員是有差別的，警務聯絡官一般只負責與駐在國警方的聯系和合作，比如案件的偵查、情報信息的交換、警察之間的交流與合作、來訪方面的工作；而法務專員較之警務聯絡官的職責更為寬泛，刑事案件的調查、起訴、審判、刑罰執行等各階段的合作，法務專員都參與其中。駐外法務專員本質上是法律官員或者司法官員，其性質界定：一是政府官員，而不是學術研究人員，但同時又擁有法律背景，如法官或檢察官等；二是作為法律專員，具有外交官序列的官銜，所以駐外的性質明顯。因此，駐外法務專員基本上是擁有法律或者司法背景，被派駐到國外、境外履行其任務的官員，其職責包括：一是了解駐在國的法制建設、司法狀況；二是宣傳本國的法制建設經驗；三是促進和加強兩國在司法領域的交流，如警官、法官、律師等的交流；四是就重點案件合作起到橋梁和推動作用。設立駐外法務專員的目的是雙向的，既了解外國法律制度又宣傳本國法律文化。以日本為例，日本既有法務專員又有警務聯絡官，二者既有分工又有協作。警務聯絡官負責與駐在國警方的協調聯絡，法務專員負責與警務以外部門的溝通與協調，各司其職，互相配合。

駐外使(領)館設立哪些法務專員職務，各國并無固定模式，多根據兩國交往與合作中的實際需要來確定。各國駐外使(領)館除了比較普遍地設立政務專員、商務專員、文化專員外，對其他專員的設置一般根據實際情況確定，包括科技專員、農業專員、教育專員等。近幾十年來，越來越多的國家在重要駐外使(領)館中設置法務專員，法務專員已開始同科技專員、農業專員、教育專員一樣成為一項常規外交制度。而尚無條件設立法務專員的使(領)館，則聘請當地律師事務所律師為使(領)館法律顧問，為本國公民處理簡單的法律事務，提供法律咨詢。目前，無論是美國、日本、德國、法國、加拿大等發達國家，還是墨西哥、巴拿馬、危地馬拉、多米尼加等發展中國家，均在某些國家設有法務專員。諸如美國、德國、法國、奧地利等國還在一些海外大使館設立法律處，或者將領事處擴大為法律領事處，安排多名官員從事與法律相關的外交工作。許多國家駐中國的使館也設有法務專員，諸如美國、法國、德國、俄羅斯、韓國等國。由此可見，設立駐外法務專員乃大勢也，中國學者應具備國際視野，加強中國駐外法務專員制度研究，助力中國國際警務合作的迅速發展；但在研究進程中應注意區分駐外法務專員與警務聯絡官，切勿將二者混淆等同。