農村留守兒童現象及難題破解

呂文慧 侯為民

摘要：鄉村振興離不開農村勞動力的再生產，農村留守兒童問題能否解決關系到鄉村振興的成敗。大量留守兒童的存在，壓低了農村勞動力的再生產成本，在短期內加劇了城鄉二元結構的矛盾，帶來了大量社會問題，從長遠看阻礙了農業勞動生產率的提高。解決農村留守兒童現象的根本出路，須發揮集體經濟的組織優勢，提高農業勞動生產率，加強農村社會保障制度建設，增加農村勞動力再生產成本，全面放開城市戶籍限制，實現農民工與市民公共服務均等化，進一步推進就地城鎮化，從根本上消除農村兒童被留守的經濟性和制度性障礙。

關鍵詞：勞動力再生產;留守兒童;集體經濟;戶籍改革;就地城鎮化

中圖分類號：C916? 文獻標志碼：A? 文章編號：1008-2991（2021）01-107-007

城市經濟快速發展，而農村經濟發展緩慢，農民無法在農村經濟發展中實現其應得的經濟利益，導致農村青壯年勞動力外出務工，由此產生了農村留守兒童。波蘭尼指出：“把勞動與生活中的其他活動分開，使之受市場法則的支配，實際上就是摧毀所有生命之有機形式。”[1]從政治學和社會學角度來看，留守兒童容易情感失衡，性格變異，甚至一些人成人后仇恨社會，對社會帶來危害;從經濟學角度來看，留守兒童的存在會造成未來勞動力的知識和技能水平下降，甚至成長為不合格的勞動力，導致勞動力在萎縮的規模上再生產，而勞動力再生產的狀況直接影響著未來經濟發展的速度和質量。因而農村留守兒童現象的存在可能會導致勞動力質量的退化，最終損害社會的整體利益。

一、我國留守兒童問題產生的原因與影響因素分析

農村留守兒童問題是我國經濟轉型期產生的特有現象。它不能僅僅歸因于城鎮化發展的滯后，也不能簡單和片面地歸因于我國城鄉二元經濟體制。正如改革開放前我國和國際上的發展中國家一樣，城鎮化滯后會加劇農村勞動力的隱性剩余，卻并不必然產生農村留守兒童。城鄉二元體制為農村留守兒童的產生提供了土壤，但其本身并不是導致兒童留守農村的主要原因。

（一）中國農村勞動力再生產的低成本性

如果將農村留守兒童和其家庭結合起來考察，就可以發現，留守農村的兒童是與農村外出務工人員本身的低報酬相聯系的，而報酬低主要是由以下兩種因素決定。首先，我國土地集體所有制和農村土地承包制的制度架構，實際上為農民外出務工提供了基礎性的保障，使得他們能夠接受低工資。其次，一定歷史時期的農民工低報酬，與我國工業化發展從外向型著手的路徑密切相關，而勞動力成本優勢成為工業部門參與國際市場競爭的優勢，進而產生了經濟發展中的“人口紅利”。

從馬克思主義政治經濟學的角度來分析，農村外出務工人員的低工資水平和農村留守兒童現象的產生，反映了我國農村勞動力再生產低成本性的獨特特征。馬克思認為，勞動力再生產包括三個相互聯系的要素：“勞動者自身體力和智力的恢復和更替，勞動技能的積累，以及具有勞動能力的人口一代一代不斷更替地培養或補充。”[2]對子女的撫養和教育，本身構成勞動力再生產不可或缺的內容。從這個意義上說，農村留守兒童所背負的，正是其父母在勞動力市場中所失去的。

（二）勞動力市場的分割與勞動力更替的外部化

農民的外出和流動，是市場經濟下的必然現象。這是因為，勞動力市場在城鄉間的分割具有歷史的合理性：“城市已經表明了人口、生產工具、資本、享受和需求的集中這個事實;而在鄉村則是完全相反的情況：隔絕和分散。”[3]

由于中國區域間的差異和經濟發展的迅速，隨著產業結構調整而流動是中國農民工的顯著特點。他們往往在城鄉之間雙向流動，即所謂“亦工亦農、亦城亦鄉”。退一步說，即使他們選擇了長期在城市務工，他們在城市的工作也是高度不穩定的。此外，惡劣的工作條件與相對很低的機會成本，使得他們與那些擁有穩定工作的人相比更傾向于更換工作。從此角度看，農民工將孩子帶在身邊未必有利于孩子的撫養和成長。

農民工的經濟條件和職業條件，是他們把孩子帶到城市共同生活的巨大阻礙，但目前最大的制約因素是農村兒童來到城市就學的困難。布洛維用“維持”和“更替”的分離來分析移民和流動性質的勞動力的再生產。在他看來，“更替”來源于供給工人子女生活和教育的需要，且這種更替常常會被“外部化”，以降低經濟成本或政治成本。[4]由于我國城市教育資源的緊張，外出務工農民的“更替”成本普遍被壓低，顯然只能由農村兒童留守來化解。

實際上，從勞動力更替的效果來看，流動兒童也未必能從根本上解決這一問題。“即使是勉強解決了農民工子女義務教育階段的入學問題，這個階段的教育如何與其未來的發展更好整合起來……，仍然是一個需要認真探討的問題。”[5]流動兒童盡管可以隨父母流動到城市，卻多居住于城鄉結合部或城中村，其所能接受的教育要么是體制外的學校，要么處于邊緣地位的學校，盡管它能在一段時間內緩解低收入流動人口子女的義務教育問題，但畢竟是“在中國社會急劇變遷的過程中，現行教育體制無法適應社會轉型及變遷的結果。”[6]這種對現行教育體制的補充和自救，從長遠看不能滿足建設和諧社會的要求。

（三）家庭內部勞動力分工與家庭教育理念的影響

在對中國留守兒童問題的分析中，家庭內部結構分工與家庭教育理念的影響容易受到忽略。實際上，這兩者對留守兒童現象的產生也有很大影響。馬克思認為，分工既是政治經濟學的范疇，也是走向歷史唯物主義深處的核心范疇。貝克爾指出，作為“小型生產單位”的家庭是通過分工實現家庭效用最大化。家庭內部勞動力分工存在均衡點，一旦家庭內部成員的比較優勢和偏好發生改變，他們就會及時調整勞動分工。[7]由于家庭內部勞動力分工和教育理念的影響，在工資水平偏低、沒有足夠能力照料隨遷子女的情況下，中國農村外出務工人員往往選擇讓子女留守。

首先，中國幾千年形成的鄉土觀念，使得外出務工人員在沒有完全融入城市以前，不會輕易脫離土地和農村，這是他們的理性選擇，老人和子女的留守也是他們可以接受的安排。其次，由于外出務工農民的土地收益保障和宅基地保障，導致農村老人對土地和住房的留守，從而為兒童留守農村創造了必要條件。最后，中華文化中對于家庭中互助的傳統，也使得農村老人把照看孫輩作為自己的義務。而且，農村里親朋好友間形成的人際關系氛圍，也易于留守兒童在碰到問題時可以在熟人間求助，獲得照看和幫助，而不必像城市生活中的陌生人那樣求告無門。

二、我國農村留守兒童現象的演化和特點

農村兒童之所以留守，是與農村勞動力的大規模外出務工密切相關的。在傳統體制下，由于農民及生產資料（土地）和戶籍等被統一禁錮于農村，人口流動和留守的問題并不存在。新中國完成社會主義“一化三改造”后，我國實行高度集中的管理體制，特別是“人民公社化運動”后，農民的勞動權利及一切福利保障均統一于集體，而城市相對弱小的工業無法吸納更多的人員就業，農村兒童并不存在脫離父母生活的可能性。改革開放打破了這種最初的平衡。一方面，農村聯產承包責任制的推行，既加劇了農村勞動力剩余，又使過去大量以隱性方式存在的農村勞動力顯性化，這些勞動力成為外出務工人群的主體。另一方面，工業化使得城市對鄉村、工業對農業的吸納能力進一步提升，大量外來勞動力也加快了這些地區的經濟增長。

（一）農村勞動力外流的不同階段及其對農村兒童的影響1

第一階段（1978～2001年），改革開放初期，我國擁有全世界規模最大的農村人口，農村勞動力達到3.06億。改革開放使得農村出現大量剩余勞動力，同時城市發展需要大量勞動力，市場機制也逐步成為配置勞動資源的主要手段，伴隨著城鄉分割體制的松動，勞動力就業的市場化程度逐步提高，勞動力的流動性不斷增強。但是，這一階段的農民工由于受教育程度低和技能水平低，導致他們從事的行業范圍狹窄、工作不穩定、社會地位低、收入低、勞動時間長，因而，第一階段農民工大部分以相當于勞動力價格的工資改善自己的生活。

第二階段（2002～2013年），2001年12月中國成功加入WTO以后，相對穩定的外部環境為我國創造了極為珍貴的戰略機遇，經濟規模快速增長，同時需要大量的廉價勞動力。城市文明對農村人口，尤其是“80后”人群來說產生了極大的吸引力。這種幾乎是單極化的勞動力流動對于廣大農村，尤其是中西部地區的農村來說產生了相當大的負面影響。農村勞動力以歷史最快的速度銳減，農村年輕人幾乎全部選擇外出務工或就學，留守兒童或者留守老人成了農村剩余的人口。這種銳減的積極作用是促進了城鎮化，但卻導致出現了農村人口大規模留守兒童、留守老人和留守婦女問題。

第三階段（2014年至今），在經歷了第二階段的農村勞動力“非理性”地涌入城市后，出現了兩方面的問題。一是城市低技能勞動力的相對過剩;二是大片中西部農村勞動力的流失、農村土地荒蕪以及農村留守兒童的困境。同時，由于市場化導致財富兩極分化，可變資本所占的比重日益減少，勞動力再生產減少，老齡化又進一步加劇了勞動人口的絕對下降，過去人口政策與市場化規律雙重疊加導致勞動力供給出現緊張。正是在這樣的現實背景下，全面二孩政策應運而生。這也說明了人口紅利消失，出現了劉易斯拐點，即從勞動力供給過剩變為勞動力供給相對短缺的轉折點。隨著2014年以來國家在“三農”問題上的一系列舉措的有效實施，例如農村基礎設施建設、農產品流通和檢驗檢測設施建設、耕地補貼、農產品價格補貼等等，返鄉的農民生活狀況得到了改善。2相應地，越來越多的農民工返鄉，在局部地區造成了“民工荒”的現象。這種現象是社會對于非理性勞動力流動的一種調整，有效地緩解了農村留守兒童問題。

（二）我國農村留守兒童的家庭因素與特點

從家庭因素來考察，留守兒童面臨的難題，雖然表現為教育、健康和心理等方面，但依然具有經濟性的根源。大部分農村留守兒童家庭由于處在社會生產底層，收入微薄，父母外出務工時即使有意愿帶出孩子，也難以承擔子女隨遷的成本，因而被迫親子分離。目前，我國農村留守兒童現象呈現出以下三個特征。

1.農村留守兒童分布的地域性特征。留守兒童盡管都身處農村，但其分布卻呈現出相對的規律性。整體上看，農村留守兒童的分布與中國的經濟格局有著密切的關系，中西部地區的留守兒童問題明顯比東部地區更為嚴峻。全國農村留守兒童和困境兒童信息管理系統最新數據顯示，從區域分布看，農村留守兒童主要集中在西部和中部七個省。四川省農村留守兒童規模最大，為76.5萬，其次為安徽、湖南、河南、江西、湖北和貴州，留守兒童人數分別為73.6萬、70萬、69.9萬、69.1萬、69萬和56.3萬，這7個省占全國農村留守兒童總數的比例分別為11.0%、10.6%、10.1%、10.1%、9.9%、9.9%、8.1%，以上7省農村留守兒童總人數為484.4萬，占全國總數的69.5%。農村留守兒童分布具有地域性特征的原因有以下幾方面：一是東部地區農村經濟發展遠遠強于中西部地區，許多家庭可以通過集中的農業經濟作物種植、水產養殖等途徑有效改善家庭生活狀況，因而無需遠離家鄉外出務工;二是東部地區城市更為密集。農民即使外出務工，一般也是選擇離家較近的經濟發達城市;三是東部地區基礎設施更為完善，因而這一地區的農村留守兒童問題較中西部地區較為緩和。與此相比，許多中西部偏遠山區的農村留守兒童在面臨窘迫的教育資源和醫療資源的同時，還要分擔家里的農活、有些甚至需要自己挑水、砍柴、做飯等，對其健康及成長帶來了更多壓力。

2.農村留守兒童的代際性特征。由于農村留守兒童的父母很大一部分是從事簡單工作的農民工，自身在文化水平、經濟收入、社會關系等方面往往能力不足、資源匱乏，因而對留守兒童的成長投資不足，導致留守兒童在健康和教育方面存在一定的“稟賦差異”。對于多數留守兒童而言，父代對子代的人力資本提升影響很弱，這使得留守兒童陷入成長困境，進而導致其成年后的就業機會和收入水平低于普通兒童，成年后的留守兒童極有可能出現繆爾達爾式的“循環積累因果論”，他們向上流動的機會受到限制，社會階層固化。從社會整體來看，這會加劇社會不平等程度，不利于人的全面發展與經濟、社會的進步。

3.農村留守兒童形成的階段性特征。農村留守兒童問題的形成具有階段性。它產生于中國特色社會主義經濟發展的初級階段，尤其是改革開放以后農村勞動力大量向城市轉移的第二階段。大量農村勞動力進入城市，但是城市的功能尚不足以完全接納這一人群。也就是說，城鎮化建設沒有成功實現“人的城鎮化”。對于農民工本身而言，他們缺乏“市民”身份，收入較低，缺乏保障，對于農民工的子女來說，他們能否跟隨父母進城最重要的問題是教育和住房。

在農村勞動力轉移的第三階段，隨著“三農政策”、新型城鎮化、就業創業扶貧、培育新型職業農民等政策實施和落實，一部分農民工會選擇返鄉耕作或創業，享受相對富足的土地生產資料，在農村開始過上越來越滿意的生活，他們的子女將會告別留守兒童的身份。統計數據顯示，2011-2019年，我國外出農民工增速逐年下降，增速分別為3.4%、3%、1.7%、1.3%、0.4%、0.3%、0.2%、0.47%、0.92%;而另一部分留在城市的“農民工”將得到更多的工作機會以及更高的工資，這一部分人群若要真正地實現“人的城鎮化”可能還要尚待時日。但是隨著農民工市民化進程的推進，這一問題會逐漸得到解決。教育部統計數據顯示，2019年，全國義務教育階段進城務工人員隨遷子女1427萬人，近五年增加了132.3萬人，增幅為10.22%。

三、破解農村留守兒童難題的對策

近年來，黨和政府對留守兒童給予了極大的關注，出臺了一系列政策、法律法規，如黨的十九大報告提出要“完善社會救助、社會福利、慈善事業、優撫安置等制度，健全農村留守兒童和婦女、老年人關愛服務體系。”[8]國務院印發了《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》《國務院關于解決農民工問題的若干意見》等，這些文件對解決農村留守兒童問題提出了明確的目標要求和方法路徑。

目前，學術界圍繞這個問題提出了一些思路。如，江立華認為重建鄉村文化與加速城市化進程能夠從根本上消除留守兒童現象。[9]楊舸認為讓留守兒童“隨遷”可以從根本上解決留守兒童問題。[10]段成榮提出制度保障、家庭責任與社會支持三者綜合解決留守兒童問題。[11]這些思路，從側面反映了我國理論界對該問題理論研究的深入。筆者認為，解決龐大農村留守兒童的根本出路，是要從整體或系統和共享的視角看待城鄉發展，打破城鄉勞動力市場分割、社會保障體系分割和戶籍壁壘，促進工業反哺農業，推動城市支持農村。具體來說，主要從以下幾個方面著手。

（一）以集體經濟為載體促進農民回鄉創業發展

鄉村振興的基礎在于集體經濟的發展，集體經濟是提高農民組織能力和農村治理能力的基礎。發展農村經濟的最大挑戰是生產要素匱乏。農村缺少資金、技術和管理經驗，而且越來越多的農村有知識的青壯年勞動力流入城市，農村經濟缺乏生機與活力。為解決此問題，當前需要把建設社會主義新農村提到新的高度，發展和壯大集體經濟，通過集體經濟發展帶動農村基礎設施的建設和完善，吸引城市生產要素下鄉，穩步提高農村收入水平，為外出人員返鄉建設創造條件。

以集體經濟為基礎，發展工業和服務業。農業生產具有明顯的季節性，農業勞動力不能得到充分利用，造成勞動時間利用率低，因此，應促進農村一、二、三產業融合發展，關鍵要在融合上下功夫，以農戶或農民集體經濟為融合的平臺，以第一產業為融合的起點，以把二、三產業的就業和增值空間留給農民為融合的根本出發點。應當將三次產業融合發展出來的新型業態視作農業，它們在用地、稅收、貸款、保險等方面適用于扶持農業的政策。

發展集體經濟應致力于吸引有知識有文化的勞動力主動返鄉工作。為此，當前需要改善農民回鄉創業的外部環境，一方面需要發展農村經濟、創造就業崗位;另一方面要消除市民和農民的身份差異，實現身份一體化，使其回得來、走得出，事業和家庭能夠兼顧。家庭是兒童社會化開始的地方，同時也是一個重要的場所，家庭教育是兒童社會化的重要手段之一。通過完善鄉村治理，引導農民樹立家庭意識和現代教育理念，使外出人員返鄉就業創業時承擔其家庭教育培育責任，緩解農村兒童父母長期缺位的困境，化解農村留守兒童難題。

（二）為農村兒童成長提供相應的公共服務體系

進入中國特色社會主義新時代，我國在物質需求的滿足上已經取得了巨大進步，但在美好生活和高品質教育等方面發展仍不足。對農村兒童來說，其精神訴求和發展需求提到了更重要的地位。因此，在優質教育、醫療、衛生、社會保障等公共產品的提供上，應當均衡配置優質資源，使發展成果能夠從城市回饋給農村居民。為此，需要在制度上完善財政轉移支付的具體措施，支持農村重點領域優先發展。

（三）以提高農民工收入促進其對子女教育的投入

我國當前收入分配的主要問題是勞動報酬在初次分配中比重過低，壓縮了勞動力再生產的成本，在勞動收入較低的預算約束下，農民工僅僅能維持自身生存所需的生活資料費用和繁育后代所需的生活資料費用，根本無力進行必要的教育訓練費用，無法提升個人的可行能力，只能從事收入較低的簡單勞動，在勞資關系中處于弱勢地位，被動接受現有的工資水平，進而，也無力承擔隨遷子女的教育投入，只能被迫將子女留守家中。要想解決這個問題：一是要提高農民工在國民收入初次分配中的比重，讓進城農民工也能共享改革開放的成果;二是提高農業勞動生產率，扭轉農民大規模外出打工的趨勢，使農村勞動力流出正常化、常態化和合理化。三是通過稅收減免的方式鼓勵企業對所雇傭員工加大教育投入;發展農村教育事業，提高農村人口素質，開展先進實用技術培訓，提高農村勞動力對子女教育的投入，提高農民工再就業能力及其子女的未來就業能力。

（四）以戶籍制度改革和人的城鎮化為抓手破解農村留守兒童存在的制度壁壘

戶籍壁壘阻止了農民工自由選擇遷移城市的權利，使得農民工市民化受阻，使得外出務工人員被迫與其子女分離。當前，由于城鄉二元經濟體制的存在，雖然戶籍制度不能限制人口流動，但是戶籍與教育、醫療、住房、社保等相關的福利待遇掛鉤的情況仍然存在，這也是農村留守兒童無法隨遷的制度根源。因而，全面放開城市戶籍限制，實現農民工與市民公共服務均等化，從根本上消除農村留守兒童被留守的制度性原因，為解決農村留守兒童問題提供強有力的制度保障。當然由于農村留守兒童問題形成時間較長，解決這一問題也需要長期過程。

城鎮化的內核應該是人的城鎮化，因而由土地的城鎮化轉向以人的城鎮化為主是新型城鎮化的重要發展方向。[12]當前就地城鎮化是實現人的城市化的一種有效路徑選擇，它把人的發展放在第一位，是農民最受益的一種城鎮化形式。就地城鎮化模式有助于城市和農村各自發揮其生產要素的比較優勢，促進城市生產要素向農村流動。通過政府的鼓勵政策，促使城市的資金、技術和管理要素向農村地區流動，與農村地區的勞動力、土地要素相結合，迅速推動農村的城鎮化。在這種模式中，政府的鼓勵性優惠政策和配套服務是關鍵因素，否則，城市的生產要素就會缺少向農村流動的積極性。通過就地城鎮化，一方面，限制了原有的大城市過度擴張;另一方面，使得農村地區的勞動力無需大量向城市遷移，可以有效緩解農村留守兒童問題。在就地城鎮化模式下，廣大農民在當地就業，就地實現了農民向市民的轉變，他們無需外遷，因而，從根本上解決了農村留守兒童的問題。同時，由于農民擁有土地報酬，且生活成本遠低于大城市，所以，生活水平會得到真正的提升。這樣，農村兒童不但能夠得到父母的照料，其家庭經濟狀況的改善也能促進農村兒童的成長。隨著農村經濟的就地城鎮化發展，當地政府財力提升，能夠增加對當地教育和醫療的投入，這也進一步能從宏觀層面改善兒童的教育水平、身體健康和成長狀況。

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責任編輯：任德靖