“更好規制”：規制治理的新理念與新追求

黃新華 趙荷花

摘 要：21世紀以來，“更好規制”成為市場經濟發達國家規制改革的流行標簽。通過規范規制決策的標準和程序改進政策制定和規制方式，減少政府規制行為的負面影響，提升規制質量，發達國家將“更好規制”作為推進行政體制改革、改善規制治理的新理念與新追求，以增加其行政合法性，并為經濟發展營造良好的營商環境。厘清“更好規制”的興起背景，闡明“更好規制”的理論內涵及主要工具，借鑒“更好規制”的合理之處，對推進我國規制改革具有重要意義。在推進國家治理現代化的進程中，建構與現代市場經濟相適應的規制體制，必須轉變規制觀念，樹立“更好規制”理念，改進規制方式，建立規制影響評估、規制協商和信息公開制度，促進規制工具的動態組合與優化，提高規制治理效率和規制質量。

關鍵詞：規制;更好規制;規制治理;規制工具

中圖分類號：D630?文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2021）01-0003-10

20世紀70年代以來，在“新公共管理”引致的政府治理變革浪潮中，市場經濟發達國家大都強調擴大市場競爭，通過“放松規制”減少政府對經濟的直接干預。20世紀90年代中期后，受到規制治理理念和規制實踐發展變化的影響，諸多發達國家開始超越“放松規制”和“解除規制”的狹隘目標，轉向“更好規制”（better regulation）的良善治理，規制改革的重點從“去規制”“再規制”向完善規制治理轉變[1]。21世紀以來，“更好規制”逐漸在西方國家興起，并成為規制改革議程的流行標簽。通過規范規制決策的標準和程序改進政策制定和規制方式，減少政府規制行為的負面影響，提升規制質量，西方各國政府將“更好規制”作為推進行政體制改革、改善規制治理的新途徑，以增加其行政合法性，并為經濟發展營造良好的營商環境。本文厘清了“更好規制”的興起、內涵與工具，闡明了“更好規制”對于推動規則、規制、管理、標準等制度型開放，深化制度供給側結構性改革，完善社會主義市場經濟規制體制的借鑒意義。

一、“更好規制”的興起

作為在西方國家政府治理變革進程中掀起的規制改革運動，“更好規制”最早可追溯到20世紀90年代。20世紀60年代至70年代，壟斷資本主義不斷發展，西方國家主要采用價格、產量、進出、反壟斷等規制方式對自然壟斷產業進行規制（即經濟性規制）。隨著社會經濟問題的復雜化，經濟性規制因規制主體單一、手段僵化、無法有效解決市場失靈問題而弊端叢生。20世紀70年代后，伴隨著健康、安全、環境規制（即社會性規制）的不斷增長，規制供給過度產生的規制膨脹與規制失靈，使政府規制受到了激烈的批判和質疑。20世紀80年代初，在私有化浪潮的沖擊下，市場經濟發達國家相繼出現了以放松規制為特征的政府規制改革運動。但是放松規制不等于全部取消規制，各國政府意識到單獨依靠政府規制或放松規制均難以產生最佳政策效果，如何采取更有效的規制方式以解決社會經濟發展問題成為西方各國競相追求的目標。在此背景下，“更好規制”的理念應運而生，并逐漸受到人們的關注。

1997年，英國布萊爾政府成立了“更好規制”工作小組，將其作為獨立的咨詢機構，并指出“‘正確的規制即‘更好的規制，是有助于改善而不是阻礙企業競爭力的規制”[2]。1998年，“更好規制”工作小組制定并公布了更好規制的基本原則，明確要求對政府規制政策和提案進行評估時必須遵循這些原則。2006年，原隸屬于商業部門（貿易和工業部）的更好規制部門被轉移到中央政府部門和內閣辦公室，并設立了“更好規制執行機構”，負責在歐洲“減少規制，促進更好的規制議程”[3]（p.317）。2018年，英國商業、能源以及工業戰略部聯合頒布的《更好規制框架指南》，對“更好規制”的基本原則、關鍵機構、培訓以及如何使用《更好規制框架指南》等方面進行了規范，并指出更好規制執行官 （BRE）領導整個政府制定更好的規制政策，且負責將更好的規制嵌入決策中，同時指出每個部門也要設立一個更好規制部門（BRU），負責監督該部門的規制流程。

在超國家層面，“更好規制”理念深受經合組織（OECD）、歐盟等國際組織青睞，并逐步擴散。1995年，為了改善規制質量，經濟合作與發展組織發布了《提高政府規制質量的建議》，嘗試通過提供規制的法律基礎，建立清晰、有序的程序，清理廢止不合時宜、負擔沉重的規則來提高規制水平[4]。隨后，經合組織于1997年頒布的《規制改革的政策建議》、2005年頒布的《OECD規制質量與績效的指引原則》通過進一步優化規制政策、規制工具以及規制機構，推動了規制改革，促進了規制質量的提升。2018年頒布的《OECD規制政策概要》指出，到2017年底，所有經合組織成員國和加入國都要制定和完善政府規制政策，提高規制質量，實現更好規制。

歐盟正式確立“更好規制”改革議程是在21世紀初。2001年，歐盟制定了一份更好規制的藍圖（即《曼德爾克恩報告》），指出“提高規制質量本身是一種公共利益，可以提高治理過程的可信度，并為公民的福祉作出貢獻”[2]。歐盟出版的《歐洲治理白皮書》更是將“更好規制”作為歐洲未來治理的核心愿景之一，并提出要“改善政策和規制質量，須對規制行動的必要性展開評估”[5]。2002年，歐盟啟動了第一個更好規制議程，通過引入事前影響評估和利益相關方磋商等方法來確保立法質量[6]。2005年，歐洲各國開始重新關注競爭力、簡化目標以及減輕企業行政負擔。歐盟理事會通過的《增長和就業綜合指導方針》明確提出，必須減少繁文縟節，通過降低企業的合規成本來推動經濟增長和就業，“創造一個更具競爭力的規制環境，并通過更好的規制來發揮私營部門的積極性”[2]。在隨后的十多年，“更好規制”的機構、工具及體系逐步完善，一直處于歐盟各國政府規制職能的核心地位，并成為政府決策的基礎。2015年，歐盟通過的“更好規制一攬子計劃”，更是強調要加強對政策提案的事前、事后評估，政策過程中利益相關方的制度化公開磋商以及全面、系統審查，以確保更好規制的方向和政策目標[7]。隨后，歐盟委員會和歐盟議會于2016年4月簽署了“更好規制”立法的機構間協議。迄今為止，“更好規制”已在歐盟各國全面展開。

在歐洲大陸盛行“更好規制”的同時，“更好規制”的理念和政策在美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等其他市場經濟發達國家也得到推廣和實施。1993年，美國聯邦管理預算辦公室（OMB）出臺了克林頓總統12866行政命令（即《規制規劃與評審》），提出為改善規制質量應將成本收益分析作為評估規制的基本標準，并確定了“最佳實踐”原則[8]。2011年，奧巴馬總統簽發的13563號總統令重申了規制審查和評估的基本要求，強調規制必須建立在科學與技術信息基礎上，確保規制程序的客觀性[8]。奧巴馬政府頒布的13579號總統令更是明確提出，規制機構要通過對規章實行事后影響評估來提高規制效率。2017年，特朗普政府出臺了13771號總統令，其重要任務就是減少規制數量，降低規制成本[9]。在加拿大，1995年，財政委員會秘書處指出，所提交給部長的規制議案和政策須進行規制影響評估，并公布了《企業影響測試》《規制成本會計協議》等文件，為規制評估提供指引。2005年，時任財政部主席瑞克·阿爾科克提出了現有規制模式的目標是“創造更好而非更少的規制”[10]。在澳大利亞，1995年，聯邦工業委員會規制審查處為了優化規制制定流程，提升規制質量，發布了《規制影響評估報告指南》，并闡述了在規制過程中實行咨詢、日落規則等問題。2003年，澳大利亞規制審查辦公室還提出了“更好規制”應具備的七方面標準[11]（p.293）。

進入21世紀后，“更好規制”理念也開始向亞洲、非洲等國家傳播。2004年，日本正式引入規制影響評估機制，通過對規制政策的客觀評估來推進規制改革，實現更好的規制[12]。 隨后，印度、巴基斯坦、馬來西亞、菲律賓和斯里蘭卡等國家也開始在少數規制活動中實行事前評估來改善規制政策效果[13]（p.107）。肯尼亞、坦桑尼亞和烏干達等非洲國家在國際支持下也開始引入規制影響評估[14]。2011年11月，亞太經合組織（APEC）在第19次領導人非正式會議上通過了《亞太經合組織關于加強實施良好規制實踐》，鼓勵各成員在2013年前采取行動落實亞太經合組織提出的“更好規制”實踐原則，從而推進各成員國的規制合作與規制銜接。

綜上所述，“更好規制”是在規制改革實踐中興起的一種新規制治理理念，通過綜合運用各種規制手段和工具來有效解決規制失靈和效率低下等問題。它誕生于市場經濟發達國家，在經合組織、歐盟等國際組織中擴散，并逐步向亞洲、非洲等國家廣泛傳播。當前國內理論與實務部門已開始關注“更好規制”改革實踐和理論的研究，但仍處于探索階段，進一步厘清“更好規制”的理論內涵和政策工具，有利于借鑒和應用“更好規制”的合理之處，并建構面向國家治理現代化的政府規制體系。

二、“更好規制”的內涵

“更好規制”的出現，使政府規制治理的理念和思維方式發生了重大變革。那么，何為“更好規制”？學界對此存在很多爭議。部分學者傾向于從規制目標上來理解，將“更好規制”等同于經濟效益的提升或其他替代性社會目標的實現。正如森托·維爾杰諾夫斯基所言，規制經濟學家常趨于從經濟學的角度來考慮何為理想的規制，并認為良好的規制應建立在提高經濟效率和糾正市場失靈的基礎上[11]（p.20）。安東妮·奧格斯在《規制：法律形式與經濟理論》中也指出，規制的正當性基礎在于發現市場運作的缺陷并予以糾正，借助私法等工具，減少交易成本，加強競爭，增進經濟福利，實現資源配置效率的最大化[15]（pp.15-28）。

但對另一些人而言，更好的規制應通過適當考慮社會福利、社會公正等目標來提高決策的合理性，為規制正當化提供依據。凱斯·桑斯坦在《權利革命之后：重塑規制國》中，從自治和福利的角度來審視規制，認為“更好規制”應涉及一系列非經濟性目標，如公共利益再分配，集體愿望和抱負，多種經驗和偏好的形成，消除社會群體之間的社會隸屬，以及對未來世代、動物和自然負有義務等[16]（pp.60-77）。薩果夫稱，當涉及道德或倫理的規制政策審議時，應綜合考慮市場資源配置的經濟價值和政治審議等方面的政治價值，并實現兩者之間的平衡[17]（p.25）。

還有部分學者傾向于從實現路徑的角度來定義。維爾金森等人認為，“更好規制”的定義應集中在加強政策的效力、效率、一致性、問責制和透明度方面，同時確保利益相關者和公民更多地參與其發展[18]。雷代利認為“更好規制”應是“更少”或 “更便宜”的規制，這有利于縮小涉眾的范圍和治理的目標[2]。道森在對“更好規制”和歐盟規制的法律和政治未來進行論述時提出這樣一個問題：“更好規制”是應滿足公民在國家和歐盟選舉中表達的偏好，還是應符合從咨詢到影響評估的技術和程序標準？在他看來，偏向任何一方，都可能挫傷其他規制改革，歐盟層面的“更好規制”應該試圖實現歐盟規制法律和政治兩者之間的平衡[19]。經濟合作與發展組織則提出了“更好規制”的十項標準：問題界定清晰;政府行動合理;有法律基礎;規制收益大于規制成本;規制成本和收益公布透明;規制規則清楚、一致且易于理解;所有利益相關者有機會陳述其意見;設計激勵機構和回應性戰略，確保規制遵守;選擇最合理的級別政府執行規制;制定政府行動的最佳形式[20]（p.11）。英國更好規制工作小組則將“更好規制”歸納為五項基本原則，分別是透明性、可問責性、針對性、均衡性和一致性[21]。透明性是指規制信息必須公開并簡化;可問責性則要求規制者對公眾負責并受其監督與審查;針對性是指規制集中于解決問題，盡量減少負面影響;均衡性是指規制措施對規制風險和規制成本的比例應適當;一致性要求政府規則、標準前后一致并得到公正落實。

此外，亦有學者將“更好規制”定義為“元規制”或“第二序列規制”。弗朗西斯科等學者指出，“更好規制” 制定了關于如何早期評估、制定、再評估和簡化一級和二級立法的新規則。從某種意義上說，這是一個元規制方法[22]。它不但涵蓋規制改革的工具，同時強調政策改革、跨部門性質以及以規制過程為治理目標[23]。作為一種新型的元規制，“更好規制”強調的是標準和規則，旨在通過采用不同公共政策領域的規制決策標準和程序來改進政策制定和規制[7]，而不是對特定部門或經濟行動者進行管理。它具有話語性和結構性，一方面能讓政治領導人應對規制改革議程中不斷變化的優先事項，另一方面它的行為主體、內容和過程方面都存在多樣性。羅德格和維格瑞奇則將“更好規制”稱為“第二序列規制”。它制定了規范規制過程具體方面的標準，如何時、何人進行協商，是否應評估何種成本與收益以及如何考慮各種備選方案來解決特定的規制問題等[24]（p.195）。它側重于通過“真正產生規制”的過程來塑造規制機構自身的行為和規制實踐，確保規制治理的有效性和合法性[25]（pp.15-61）。

由此不難看出，學術界對“更好規制”的理念和可取性有共識，但對“更好規制”應如何運作以及提供什么內容的預期存在較大分歧。從規制目標層面來看，“更好規制”的爭論主要圍繞效率最大化和替代性社會目標（如環境、健康等）之間的權衡取舍來展開。從實現路徑的角度看，“更好規制”更多的是尋求通過優化規制程序和策略的手段來改善規制治理，提高規制質量。而將“更好規制”理解為“元規制”或“第二序列規制”，則是將“更好規制”置于政策過程周期，通過規范規制政策的制定、執行、評估等過程的標準和規則來提升規制治理的合法性、正當性，確保規制質量。換言之，學界對究竟什么是“更好規制”并沒有單一的解釋標準，不同學者對“更好規制”有不同的詮釋。在追求“更好規制”的過程中，對“更好規制”理解的多重性，將導致實現路徑的高度分化[11]（p.294）。

三、“更好規制”的工具

雖然學術界對什么是“更好規制”尚未有共識性的理解，但對于如何實現“更好規制”，采用何種工具和方案應用于政策和決策過程，改善規制程序和結果，提高規制機構的能力，卻有基本一致的看法。換句話說，“更好規制”的實施必須借助于一系列的政策工具，這些工具主要包括咨詢、規制影響評估、風險規制、日落規則、“一進一出”規則、“眾包”以及“聰明的規制”等。

（一）咨詢

咨詢是指在規制決策過程的起草階段，規制部門邀請利益相關者、社會公眾參與進來，就規制政策方案進行討論，并提供相關建議。咨詢被視為實現“更好規制”的關鍵部分，在西方國家得到廣泛運用。早在1946頒布的《行政程序法》中，美國就確定了咨詢規則，即“通知和評論”程序，要求各機構在《聯邦公報》上公布法規草案，征求公眾意見，并在起草最終法規時考慮到這些意見[24]（p.199）。英國在立法程序中建立了公眾咨詢制度，制定了《咨詢實務準則》，對咨詢內容、咨詢對象、咨詢方法和咨詢時間等進行了詳細規定，形成了相對規范的咨詢操作規程。咨詢對實現“更好規制”具有重要作用。咨詢程序要求相關機構向公眾公開規制信息，促進各利益相關主體之間交流，這有助于提高規制透明度。規制部門通過咨詢也能夠收集來自不同主體（如企業、社會組織、公眾等）的相關信息，為規制決策提供了有效證據。更重要的是，咨詢為公眾、利益相關者對規制政策過程進行監督提供了可能。但是，也有部分學者認為咨詢產生的作用有限，對提升規制質量沒有實質幫助，這是因為重要的規制決策很可能在開放咨詢程序之前就已由決策者作出，咨詢程序不過只是形式，目的是使早已作出的決策合法化。正式的咨詢程序耗時比較長，也不太適合緊急情況下需要作出的規制決策[24]（p.200）。

（二）規制影響評估

規制影響評估被視為實現“更好規制”的核心工具，通過對擬制定或已制定的規制政策可能產生的潛在影響或已產生的實際效果進行全面系統評估，可以為政府更有效地制定和完善規制政策提供依據[4]。從本質上講，規制影響評估實際上是一種行政程序，包括問題的界定，評估規制政策選擇的經濟、社會和環境影響，比較實現規制目標的不同方式，考慮替代的規制政策備選方案等[11]（p.295）。其目的是為決策者提供規制成本和收益的信息，促使規制過程的運作更加公開、透明與可及，有效提高規制效率，降低規制成本，進而提升規制質量。規制影響評估的應用有效解決了委托代理中的信息不對稱難題，為理性決策提供了經驗證據。通過要求代理人收集、評估、分析市場信息并對市場信息進行強制披露，規制影響評估可以減少逆向選擇和道德風險，緩解代理人利已主義問題[26]。通過成本收益分析，規制影響評估也可以有效矯正市場失靈問題，量化規制對社會福利帶來的增進或損害，解決福利經濟學的帕累托最優難題[27]。更有價值的是，借助成本收益分析法對規制績效進行評估，規制影響評估能夠極大改善立法或政策制定過程的質量，提高決策水平。但在實踐應用中，諸多學者也對規制影響評估的有效性提出了質疑，認為規制影響評估主要適合分析單一規制以及傳統“命令—指揮”型規制的效果，不適用于綜合考慮的混合規制策略，也難以對自愿和激勵性等軟性規制策略進行評估。此外，規制影響評估仍然無法擺脫政治和官僚自由裁量權的影響，難免會造成分析結果的偏差。規制影響評估的成本收益分析也面臨著操作成本以及技術上的難題：一方面，對規制政策進行成本收益分析需要耗費大量的人力、物力、財力等資源，操作成本相當高;另一方面，學術界對成本收益分析存在技術標準上的爭議，就如何量化生命價值、環境影響等眾說紛紜[28]。

（三）風險規制

風險規制是一個能有效改善規制的重要工具。它以風險分析為基礎，以大量信息情報為前提，通過對規制過程中可能造成社會、經濟、環境不利影響的潛在風險因素進行監測和評估，進而采取相應的措施來防范和減輕風險，具體包含識別風險、界定風險的類型、確定風險的優先次序、評估風險發生的概率以及可能產生的影響、分析應對風險的規制措施等。風險規制工具在“更好規制”中具有非常重要的意義。首先，風險規制在一定程度上能有效回應規制失靈問題，為規制不足或過度規制的指控提供政治辯護。在更廣泛意義上，基于風險的規制構成了政府規制的正當化依據，成為“更好規制”的重要組成部分[11]（p.375）。其次，風險規制也建構了規制組織和規制程序。通過風險來界定規制活動范圍和規制授權，確保其可問責性，有利于應對組織內部管理等問題，改善對規制官員的內部控制。再次，風險規制發展基于風險評估、風險管理以及風險溝通的體系，有助于提高風險治理能力，實現對不確定社會的風險治理[29]。不過，風險規制也受到很多批評，部分學者認為風險規制更像是一種政治藝術，而非技術應用問題。規制機構的風險承受能力往往是由政治考慮驅動的，風險規制的策略選擇因此可能有限，通常要與其他規制策略相結合。但不同的規制策略和工具可能有不同的邏輯，如何確保各種規制策略的兼容性從而使其不會相互削弱是一個亟待解決的難題。例如，在威懾基礎上實施制裁，可能會破壞“教育和說服”的共識策略，扼殺規制者與被規制者之間的交流。與此同時，風險規制機構的業績評估存在很大困難，這就難以確定基于風險的規制是否對推進目標產生了任何積極影響，也不能根據規制機構的績效評估來修改和調整規制策略，以應對新的挑戰[30]。

（四）日落規則

日落規則（sunset clauses）是指對規制政策的有效期限進行規定，要求在有效期屆滿之前對規制政策的實施情況進行評估，并依據其評估結果作出調整、修改或終止規制政策的決定。作為“更好規制”的一種規制后評估工具，其主要目的是適應社會經濟環境的變化，清理功能失調、失效或設計不當的規制[24]（p.209）。日落規則在美國、澳大利亞、新西蘭和加拿大等國家應用比較廣泛。特別是美國在聯邦法律和各州法律層面均采用日落規則。日落規則通過設定有效期限，不但能很好地確保規制政策穩定性、連續性，避免因規制政策隨意變動帶來的資源浪費，而且能防止規制政策因較長的有效期而產生滯后性，有效實現了規制政策穩定性和變動性之間的平衡。更重要的是，日落規則能使人們對規制政策的未來有相對明確的心理預期和可判斷性，規制者和被規制者可以在有效期內作出合理的事先安排，以減少規制政策變動帶來的不確定風險。此外，日落規則有助于促進相關機構對規制政策有效性進行定期審查，推進規制政策的修訂，并賦予其修訂程序的合法性與正當性[31]。 不過，日落規則在實際應用時推行的阻力比較大。它會觸動原有從特定規制中受益群體的利益，遭到利益集團的嚴重阻礙。

（五）“一進一出”規則和“眾包”

“一進一出”規則（one-in one-out）和“眾包”（crowdsourcing）是對日落規則的補充，旨在更新或終止特定的規制政策。“一進一出”規則要求各部門每提出一個新的規章就得終止現有同等效力的規定，減輕規制負擔。例如，2017年特朗普政府頒布的《13771號總統行政命令》明確提出，內閣部門每制定一項新規定，就得廢除兩項相應的舊規章，并基于成本收益分析結果來選擇增減。而“眾包”則是采用“Web2.0”工具，使用網絡在線咨詢收集來自社會各主體關于如何處理現有法規政策的建議，進而進行規制審查和終止[24]（p.210）。它借鑒“群體智慧”，通過在線渠道賦予公民與利益集團平等參與和協商討論的機會，可以被視為正式咨詢的一種替代性方案。不過“眾包”方式對群體的針對性不強，無法知曉受訪者對象，難以確保評論的質量。但是“一進一出”規則和“眾包”在一定程度上彌補了日落規則的不足之處，是更好規制的重要組成工具。

（六）“聰明規制”

“聰明規制”（smarter regulation）關注如何將不同規制工具和規制機制結合起來實現更好規制[32]。 “聰明規制”超越了國家單一控制的局面，注重發揮市場、社會力量的作用，尋求將公共機構和行業協會、利益集團、公司甚至個人等在內的私人主體相組合的方法。它提倡在給定的環境中采用最合適的工具組合，并將工具和機構行動者組合起來以達到最佳規制效果[33]（p.91）。“聰明規制”是一種靈活、富有想象力而又具有很強適應性的規制策略，涉及許多工具和變量，可以被視為傳統政府規制的重要補充。它的規制理念是通過有效的溝通、協調與對話機制來實現公平與效率等多元價值之間的平衡，因此“聰明規制”傾向于采用較少的干預措施，鼓勵以較少規定性、較少強制性的影響來實現最好的規制效果。“聰明規制”強調采用更廣泛的規制工具和不同規制機構的組合策略，通過不同但互補的規制工具和各方規制主體的相互作用，彌補單一規制工具的局限性[3]（p.332）。“聰明規制”還設立了規制工具的“金字塔”，依據實現政策目標所必需的程度，推進規制工具“金字塔”的不斷協調升級，逐步提高規制強度[34]（pp.133-148）。在一般情況下，通常會先采用自我規制、協商勸導、教育說服等較低強制性的規制工具，再逐步考慮懲罰性手段等高強制性的規制工具。此外，“聰明規制”提倡賦予那些處于最佳位置的參與者權力，讓他們充當代理規制機構，這有利于在適當情況下充分利用準規制機構（如公共利益集團）的影響力，因此“聰明規制”的最終原則是追求規制者與被規制者最大化雙贏結果的機會[35]。

四、“更好規制”的啟示

市場經濟發達國家通過“更好規制”較好解決了規制效率低、執行效果差等問題，降低了規制成本，減少了規制失靈，增加了規制治理的合法性，提高了規制質量，促進了市場經濟的發展。“更好規制”雖源于西方國家，其治理變革帶有資本主義國家的色彩，但其改善規制質量和提升規制治理能力的訴求具有內在的合理性。《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出，建設更高水平開放型經濟新體制，必須推動規則、規制、管理、標準等制度型開放，健全促進對外投資政策和服務體系。如何完善規制內容，改進規制方式，構建科學高效的市場規制新體制，引領經濟高質量發展是亟須解決的現實問題。借鑒“更好規制”的合理之處，有助于深化制度供給側結構性改革，建構與現代市場經濟相適應的規制體制，提高規制治理效率和治理質量。

（一）樹立“更好規制”理念

從市場經濟發達國家的規制實踐看，“更好規制”既是大多數國家政治議程上的一個重要項目，也是政府行政職能和政策表現的核心[7]。西方各國政府將“更好規制”作為改善國家治理體系的新理念和新追求，以增強其合法性，提高規制和經濟效益。在我國推進國家治理現代化進程中，與現代市場經濟相適應的規制理念、規制方式變革相對滯后，對規制影響評估、風險規制、日落規則等政策工具的理解分析也還不夠到位。在學術界，雖然已有學者強調要引入“更好規制”理念，但大部分只是對其做簡單介紹和描述，對“更好規制”的深入系統分析不足。在實踐中，為提升規制質量，政府開始探索采用成本收益分析、成本有效性分析等技術對部分重大決策進行評估，但大多數評估是從定性或整體性描述的角度來論證規制政策的重要性和可行性的，對評估程序、評估工具以及評估方法認識不足，這導致規制政策評估結果的科學性、合理性被質疑。推進規則、規制、管理、標準等制度型開放，必須轉變規制觀念，樹立“更好規制”理念，理解“更好規制”的原則、程序和方法，結合我國政治、經濟、法律、制度等實際情況，構建符合我國國情的規制治理體系，提升規制治理的科學性和規范性。

（二）建立規制影響評估制度

發達國家規制治理取得良好成效的一個重要原因是建立了規制影響評估制度，并從法律層面予以保障。我國目前存在的過度規制、規制真空以及規制效率不高等問題，很大程度上源于規制影響評估制度的缺失，且缺乏法律、組織、人員和技術方面的支持。推進規制治理現代化必須構建規制影響評估的基本框架，形成統一的規制影響評估制度，并將其納入規制政策過程中。在立法層面上，應加快制定法律法規或者規范性文件，在法律層面確立規制影響評估的地位，保障其權威性和有效性。在組織層面上，應建立中央規制影響評估機構和審查協調機構，并從地方政府開始試點，積累經驗后逐步推廣。通過規制影響評估機構定期對規制政策進行審查，有利于修改或廢除失效的規制政策，提高規制效率[9]。通過建立統一的審查協調機構，有助于促進規制政策制定、執行與監督相分離，避免規制職能交叉重疊[4]。在人員層面上，應加強規制機構人員培訓，通過規制影響評估知識培訓，培養一批掌握成本收益分析、成本有效性、風險分析等具體方法的高素質人才。在技術層面上，應重視規制評估技術的引進，借助互聯網以及大數據技術，提高規制數據的收集能力，有效甄別數據質量，建設高質量的評估數據庫，為規制影響評估提供強有力的技術和數據支撐。

（三）構建規制協商和信息公開制度

“更好規制”離不開良好協商和信息公開的保障。西方發達國家是通過將高質量的規制嵌入協商對話中，而不是采用等級命令的方式來實現更好的規制[36]。確保規制過程的公開透明，必須形成一整套規范的規制系統報批流程，每個環節都有公眾參與的程序要求，專門搭建規制信息在線統一檢索平臺、跨部門電子規制平臺，以便立法機構、行政部門和社會公眾查閱和反饋[37]。但我國目前“行政立法的焦點仍然局限在立法權的合法性和立法程序的正當性上”[38]（p.9），對公眾參與協商的重要性認識還不足。《行政許可法》規定法規起草部門應當采取聽證會、論證會等形式聽取意見，但并未對聽證結果的采納提出強制要求。《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》《法規規章備案條例》等對意見溝通和協商對話的重視也不夠。構建良好的協商機制是推進我國規制治理過程規范、透明，提高規制質量的必由之路。必須充分發揮社會公眾、利益相關者等在規制過程中的作用，確保規制主體的參與性、平等性，實現規制者、被規制者、利益相關者、公眾的溝通交流和互動對接。建立公眾參與程序和公眾參與回應制度，對公眾參與的環節、方式進行明確規定，確保公眾的意見得到有效處理和反饋，增強公眾對規制政策的認同和理解。在信息公開方面，要建立健全信息公開共享機制，及時準確地向社會公布規制決策信息，化解規制信息不對稱問題，避免規制中的機會主義和尋租行為。只有高度重視信息公開，確保信息共享渠道的暢通，尊重社會公眾的知情權、參與權、監督權，才能獲得社會公眾的認可與政策支持，增強其合法性。

（四）推進規制工具的動態組合與優化

依靠單一工具難以實現“更好規制”的效果，必須注重規制工具、規制手段的多元化，只有綜合運用多種規制工具，通過規制工具的動態組合與優化才能達到規制治理的善治。針對經濟市場化進程中，我國政府規制手段比較單一，仍以行政審批、行政懲罰、專項檢查等命令控制型工具為主，正向激勵性工具、回應性工具、信息化工具應用不足的問題，應借鑒“更好規制”建立規制工具的“金字塔”，完善規制工具體系。首先，可以多采用稅收優化、政策傾斜等經濟激勵措施和表彰、信用評級等非經濟激勵措施調動企業的積極性，并充分發揮企業、行業協會、第三方專業機構的作用，鼓勵企業依據自身實際情況建立內部管理制度和風險評估制度，通過強化企業自我規制，有效實現安全、環保等目標[39]。行業協會可以通過制定行業標準，規范行業行為，引導企業自律，實現對行業內企業的市場監督。第三方專業機構可以憑借其專業性、獨立性等優勢，通過對企業進行客觀、公正的認證與評估，有效彌補政府規制能力不足之處。其次，可以引入差異化規制方式，根據被規制者的實際情況，因地制宜地采取有針對性的規制措施。從理論上說，支持性規制工具自下而上依次是關于優勢的教育和勸說、非正式表揚、表彰和資助、更多的表彰和資助、最高獎勵等;懲罰性規制工具從下往上依次為關于問題的教育和勸說、對不作為者進行批評、威懾性處罰、加大處罰和死刑等[40]。只有支持性規制工具用盡后而規制問題仍未解決時才考慮使用懲罰性規制工具提升規制力度，實現規制目標。最后，可以借助大數據、物聯網、云計算、人工智能等技術，發展信息化規制工具，搭建“互聯網+”規制信息平臺，采用聯合規制的方式，完成規制信息的歸集整合、規制主體共享信息、規制處置信息發布等[41]，實現規制工具和手段智能化、規制程序透明化和治理精準化[42]，進而促進規制資源配置的科學化，提高規制效率和治理質量。

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[責任編輯：張英秀]