中國高校智庫建設歷程、困境及出路

楊再峰，潘燕婷

(梧州學院 教師教育學院, 廣西 梧州 543002)

智庫是進行公共政策研究分析和參與決策制定的社會組織機構，其功能在于引導政策制定者和公眾做出明智的行動抉擇和決策[1]。面對日益復雜環境制定決策愈加艱難，政府制定決策亟需智庫提供智力支持。而高校智庫依托人才等資源優勢更是輔佐政策制定的主力，可以更好地服務政策制定。2012年習近平總書記首次提出建設高質量智庫，此后總書記還曾多次為建設高質量智庫做出重要指示或批示。2014年教育部印發《中國特色新型高校智庫建設推進計劃》提出，培育建設一批具有集成優勢的新型智庫機構。這是國家對建設高質量高校智庫寄予的厚望。當前，我國高校智庫已完成總體布局，在高質量發展背景下，要求智庫要以思想創新為核心競爭力、扎根實踐進行研究，與調研基地、政府機構、媒體等進行聚力合作。深入思考高校智庫高質量內涵發展應成為智庫理論研究焦點這個論題。因此，分析高校智庫建設現狀，發現存在問題和困境，對助力我國高校智庫邁向高質量發展具有一定的現實意義。

一、我國高校智庫發展歷程及現狀

(一)我國高校智庫發展歷程

中華人民共和國成立后，我國高校智庫發展大致經歷了4個基本階段：

第一階段，中華人民共和國成立至改革開放前。中華人民共和國成立初期，因國內從事國際問題研究工作的人員和機構較少、所積累國際問題資料匱乏等問題，1963年因外交局勢所需，毛澤東主席、周恩來總理等黨和國家領導人高度重視國際問題研究。為解決國家外交問題，國務院先后批準部分知名高校設立國際問題研究機構，如1964年北京大學成立亞非研究所、西北大學成立伊斯蘭國家研究所；吉林大學、四川大學等高校也成立各種國外研究機構。這些機構是我國誕生最早的高校智庫，歷史悠久，雖數量不多，但特色鮮明，率先開創國際事務政策研究，奠定了我國高校智庫后來發展的基礎。

第二階段，改革開放至20世紀末。黨的十一屆三中全會后，我國實行改革開放，以經濟體制改革作為社會發展引擎，遇到的新問題、新矛盾日益增多，對各類政策需求旺盛。為此高校成立了各種各樣的政策研究組織機構。如1980年，武漢大學成立國際法研究所；1982年，對外經濟貿易大學成立國際貿易問題研究所；1983年，山東大學成立當代社會主義研究所；1986年，西北大學成立經濟研究所，同濟大學成立中國戰略研究院；1988年，華中科技大學成立張培剛發展研究院；1991年，對外經濟貿易大學成立世界貿易組織研究院，等等。這期間出現的高校智庫類型及研究都呈現出多樣化，也從側面反映出我國經濟社會繁榮發展的景象。

第三階段，21世紀初至2013年。21世紀初，國務院、教育部等國家政府部門先后出臺各種推動高等教育綜合改革的相關政策文件，要求高校增強社會服務能力，要求高校成為國家重大政策研究咨詢基地，做政府的“智庫”和“思想庫”。為此，不少高校積極建立了各類政策研究機構。如 2000年，陜西師范大學成立西北歷史環境與經濟社會發展研究中心；2001年，南京大學成立經濟與社會發展研究院；2002年，湖南大學成立廉政研究中心；浙江大學成立民營經濟研究中心；2003年，吉林大學成立創新創業研究中心；2011年，中南大學成立知識產權研究院；2012年，清華大學成立國情研究院；2013年，北京大學成立國家治理協同創新中心，中國人民大學成立重陽金融研究院，等等。這期間多數是高水平大學建設智庫，反映出高水平大學對社會經濟發展影響要大于一般院校，這也符合高校智庫主要來自高水平大學的整體情況。

第四階段，2014年至今。2014年教育部印發了《中國特色新型高校智庫建設推進計劃》，這是國家政府首次出臺推進我國高校智庫建設文件，隨后我國高校智庫猶如雨后春筍般出現。如2014年，中南財經政法大學成立產業升級與區域金融湖北省協同創新中心，西北大學成立絲綢之路文化遺產保護與考古學研究中心，上海大學成立智庫產業研究中心，同濟大學成立可持續發展與新型城鎮化智庫，華中科技大學成立國家治理研究院。2015年，南昌大學成立江西發展研究院，云南大學成立邊疆民族問題智庫，重慶大學成立國家網絡空間安全與大數據法治戰略研究院，復旦大學成立中國研究院，上海交通大學成立中國海洋裝備工程科技發展戰略研究院，中南大學成立粵港澳發展研究院。2016年，中國農業大學成立國家農業農村發展研究院，對外經濟貿易大學成立全球價值觀研究院，等等。作為最新誕生的高校智庫，它們主要圍繞著協同創新、絲綢之路、“一帶一路”、邊疆民族、城鎮一體化、大數據、“三農”、社會治理體系和治理能力、全球價值鏈等現實問題開展針對性研究。這符合我國當下社會整體發展的實際需求，力求在經濟、軍事等硬實力和文化、思想等軟實力方面雙管齊下，推動我國偉大復興之路。

(二)我國高校智庫發展實然狀態

截至目前，官方認可的我國高校智庫有441家，約占我國各類智庫總量的62%。在收錄的441家高校智庫中，有194家高校智庫來自“雙一流”A類建設高校，有家10高校智庫來自“雙一流”B類建設高校。其中，武漢大學以12家高校智庫數量高居榜首，華東師范大學9家緊隨其后，清華大學8家，中南大學、南開大學、上海交通大學、復旦大學各7家，北京大學、東南大學、湖南大學、吉林大學、蘭州大學、南京大學、山東大學、西安交通大學、中國人民大學各6家。由此可以看出，高水平大學成為我國高校智庫建設的主力。

從區域分布看，我國高校智庫數量排名前5位的地域分別為北京、上海、天津、江蘇及湖南。其中，北京共有78家高校智庫入選，數量穩居榜首，而上海、天津、江蘇緊隨其后，湖南作為哲學社會科學大省，近年高校智庫建設成效顯著。與此同時，湖北、陜西、廣東等地也在不斷強化高校智庫建設，而像廣西、貴州、海南等地區高校智庫建設還有待加強。

從研究領域看，我國高校智庫在研究方面已由最初的國際問題研究拓展到環境、經濟、金融、教育、法律、人口、安全、國防科技、文化、交通、工業、管理、公共政策、廉政、國情、戰略、知識產權等社會發展各重要領域，高校智庫依托高校學科齊全在各領域充分開展政策研究。

二、我國高校智庫建設面臨的現實問題與困境

近年來，我國高校智庫在資政建言等方面發揮了積極作用，但高校智庫在高端建設中尚存在一些突出問題，深度影響高校智庫參與決策咨詢效能。

(一)對現代智庫認識相對不足

從研究范式及價值取向看，高校智庫與傳統學術機構都不同。認清高校智庫本質、體制機制是建設高校智庫的首要前提。近年全國各地紛紛出臺了推進智庫、高校智庫建設相應政策文件，如浙江省出臺《浙江省新型智庫建設管理辦法》(試行)、福州大學出臺《福州大學智庫建設實施方案》等。從地方、省屬到部屬高校都熱衷于高校智庫建設，高校智庫建設熱情高漲，個別高校一些機構喜歡扣上智庫帽子以顯時髦，使得高校智庫建設出現魚龍混雜局面。但現實中我們發現對高校智庫本質、體制機制等相關問題，許多高校智庫建設者都尚未認識到位。認識不足制約了對現代高校智庫規律的把握，一些高校智庫的管理者和從業者尚處于“干中學、學中干”的自發階段，這種做法極易使高校智庫被誤讀，并導致高校智庫功能異化，出現名不符實的新困境[2]。也使得高校智庫建設充滿了不確定性。

(二)智庫實體法人化進展緩慢

具備一個單獨實體或行政單位是高校機構被認定為高校智庫的必備條件[3]。高校智庫只有具備單獨實體及法人化，才能便于其對外開展各種相關活動及承擔相關民事責任。我們通過對北京、西安、武漢、長沙等地多家高校智庫進行調研發現，在實體化方面我國部分高校智庫存在一套人馬兩塊牌的情況，甚至有個別高校智庫無實體依托。而像廣西大學東盟研究院等少數高校智庫能夠在依托母體高?？蚣軆泉毩⒔ㄖ坪苌?，我國能夠獨立建制的高校智庫約占總調研數的5%[4]。現實中我國高校智庫能夠真正法人化的數量極少，實體法人化受到限制，導致高校智庫運行需求受制于高校現行的人事制度和財務制度等，高校智庫不能獨立行使和承擔民事責任，其職能發揮不充分，許多高校智庫機構設置依然是學科導向而不是問題導向。高校智庫難以擺脫原來的學術研究和教育培訓職能的慣性，難以真正建成新型高校智庫。

(三)評價激勵機制影響智庫活力

構建科學評價指標體系是高校智庫建設的關鍵。當前有些高校對智庫普遍缺乏與之相匹配的評價激勵機制。部分高校使用現有的教學評價制度來考核高校智庫。高?，F有評價制度其評價內容更多傾向于常規教學，對教師從事智庫職能研究關注不足，不認可智庫教師實踐工作量。單純以論文和著作為主體的評價難以體現智庫貢獻。高校智庫獨立的考核評價體系不完善, 考核范疇和內容不夠清晰, 學術一統化傾向較為突出[5]。在調研中了解到個別高校要在某種程度上改變對高校智庫的評價考核，對高校智庫老師成果考核要改變單純地考核論文數量和課題經費，僅注重學術成果的考核方式。激勵評價要綜合考慮高校智庫在社會服務方面成果所帶來的社會影響，要進行公正核算評價，給高校智庫工作者相應待遇，這個實際上在高校是一個非常重要的方向標。如果高校不重視對這方面的考核，那么勢必導致優秀的教師和學者沒有積極性去做智庫工作。這也說明評價激勵機制對高校智庫活力影響甚大。

(四)智庫研究難以助長學科生態

高校智庫與學科應持續互惠共生，互為倚重。高校智庫建設以學科為支撐，學科特色決定高校智庫的研究方向，學科交叉研究促進高校智庫研究成果創新。高校智庫項目研究理應鍛煉人才培養和學科梯隊建設水平，其研究成果反哺于及支撐學科建設。高校智庫研究重點在于對實際問題的探索，推動學科建設朝著更高級的方向發展[6]。而現實中學科支撐高校智庫建設作用卻遠大于高校智庫對學科發展的貢獻。雖然，我國高校智庫研究成果顯著增長，但有的高校智庫研究成果以獲得領導批示為價值追求，高校智庫成果形式以為政府政策制定提供研究報告或方案為主，缺乏對學科發展的考慮，許多成果對學科建設貢獻效果甚微。高校智庫研究與高校其他學科建設、人才培養的互動性、關聯度不高。導致高校智庫建設發展得不到其他群體的理解，高校智庫容易形成孤島。

(五)智庫領軍型運營型人才不足

領軍人才是智庫能產出高質量、有影響力成果的關鍵。國際高端智庫注重高水平人員配置。我國社科人員富足，2018年我國社科活動人員764 235人(1)注：①https://www.sinoss.net/uploadfile/stat/2018hdry.pdf.。社科人員主要集中在高校，高校智庫雖有豐富的人力資源，但高水平專業智庫型人才匱乏，籠罩群雁的領軍人才更是不足，許多高校智庫尚未形成高水平專業團隊?，F有的許多高校智庫專家也是“新手”，并沒有足夠經驗積累，沒有形成大家普遍認可的規范、標準等[5]。部分高校智庫存在學術上有建樹、資政上有經驗的首席專家、資深研究員等嚴重缺乏的問題，影響了高校智庫高質量發展及后勁。

(六)“政產學智媒”協同需加強

智庫是政治、社會、文化、經濟等多元資本融合、交換、增值的場域。高校智庫從政策研究到政策建議并非孤立完成，需綜合考慮外部各種力量因素。與外部協同有利提升高校智庫研究成果質量并增強其實用性。從圈層結構權力譜系視角分析我國各類智庫與決策部門之間交集關系發現，高校智庫均缺乏與政府決策部門等各方主體交集及有效溝通交流。一方面，地方政府在進行決策時習慣于依賴與自己關系密切的“內腦”和黨政智庫(如辦公廳、政策研究室等)，對高校智庫缺乏應有的倚重、溝通和交流。另一方面，高校智庫與政府決策部門缺乏主動對接、積極溝通的意識，既存在信息不對稱現象，也存在自話自說現象，這導致其研究成果難以滿足決策部門的需求。高校智庫與決策部門溝通機制不暢，這對高校智庫建設和發展造成了一定的負反饋。高校智庫缺少深入社會和聯結社會的能力，無法構建自己的社會網絡，在整個政策共同體中被邊緣化。

(七)信息數據分析能力待提升

與傳統政策研究不同。在信息數據時代，與公眾密切相關的各類數據是政策研究的基礎，信息時代政策研究要求研究者具備較強信息數據采集及分析能力?，F代高校智庫可通過對大數據發掘發現一些潛在的隱蔽性問題。因而，要求政策研究者必須跟上時代步伐，與時俱進。當前有的高校智庫政策研究在數據信息處理方面還停留在一般數據分析、對策分析、預測愿望層面上，真正有助于實現決策精細化和科學化的大數據、云計算領域還是比較少[7]。許多人文社會科學背景的智庫高校專家不太擅長現代數據采集工作，缺乏熟練掌握和運用一些軟件(如SAS、Python Satisfybl等)和研究方法，制約了智庫研究采用現代科學思維、模型和方法的進程，限制了其研究范疇。

(八)國際影響力需提升

掌握國際話語權是現代各國綜合國力的重要標志，各國都希望智庫能塑造國際話語和號召力。高校智庫作為世界各國軟實力的重要標志，其在國際上的地位和話語對國家顯得格外重要。從國際互動來看，我國高校智庫國際化進程還不夠。當前我國高校智庫在國際話語權方面尚未形成領導權，在國際上尚未形成主導他國的國際號召力。高校智庫在國際傳播和交流中參與全球的深度不足，有失語和獨白現象。當前我國有國家公認的441家高校智庫，但在《2018年全球智庫索引報告》顯示，我國僅有5家高校智庫躋身全球最佳94家高校智庫中，其中北京大學國際戰略研究所作為我國在國際上最具有影響力的高校智庫，這也從側面反映出我國高校智庫在國際上的影響力還是不強。

三、促進我國高校智庫高質量建設路徑分析

新時代我們應牢牢把握并從以下方面推進高校智庫高質量建設發展。

(一)推進高校智庫獨立建制

高校智庫獨立是其實體法人化前提，獨立對高校智庫運行和政策制定具有重要的意義。實體獨立是國際高端高校智庫發展恪守的重要原則。我國高校應允許高校智庫獲得一定獨立，獨立建制使高校智庫能夠按照自己獨特模式運行，是產出高質量研究成果的前提。同時，獨立可避免高校智庫與二級學院在人事、財物、組織管理等混淆一起，使高校智庫能夠按照適宜自身體制機制運行，這是確保高校智庫走向專業化發展的保障。

(二)健全高校智庫激勵評價機制

評價機制是聯結組織目標和個人目標的紐帶，在實現高校智庫組織目標的同時，應讓智庫研究人員付出的努力獲得其應有的激勵[8]。以評促建對高校智庫高質量發展極其重要。過去高校智庫發展動力不足很大程度是由于缺乏科學激勵評價機制。建立高校智庫激勵評價機制對高校智庫持續發展意義重大。高校智庫激勵評價機制力求科學、公正、公平。突出需求、問題和前瞻導向，著力提高政策建議對決策的實際應用價值和理論價值。

(三)促進高校智庫反哺學科發展

共生為高校智庫與學科高質量協同發展提供了理論基礎。國際高端高校智庫建設依托母體高校世界一流學科優勢，同時這些智庫研究成果又反哺于學科，促進學科朝更好的方向發展。我國高校智庫要解決以往與高校其他學科建設、人才培養的互動性、關聯度不高等問題。高校智庫決策管理層在制訂智庫發展規劃時應深入思考其對學科發展的貢獻，使兩者之間形成互利共生。在高校智庫建設應克服“為智庫而智庫”的“孤島式”發展理念，切實將智庫建設融入學科的發展戰略[9]。在思維上高校智庫的管理者、研究者要積極接納自然科學知識，應積極吸納具有自然科學、心理學、人工智能等學科知識的教師參與其中建設。此外，高校智庫研究成果不僅要符合政府要求，同時應切合學科需求，做好高校智庫與學科協調。

(四)打造高校智庫領軍型人才隊伍

高校智庫要實現質的飛躍首要前提是具有一批高水平的專職研究人員。高校智庫亟需超越傳統學術組織運行模式的路徑依賴，從培養領軍人才和運營骨干兩方面雙向發力。思想毅力和平衡力是高校智庫人才隊伍建設應考慮的因素。加強我國高校智庫高水平專業人才隊伍建設就要從高校、政府、社會各界吸納優秀人才加盟。高校智庫應采用一套嚴格的、公正的業績考核評價體系，對員工進行有效的考核。

(五)強化高校智庫的協同合作

“旋轉門”是美國智庫與政府官員溝通交流的渠道。這對我國高校智庫建設中實現政府與智庫溝通具有鏡鑒作用。從供給視角分析，當高校智庫研究內容與政府決策部門現實需求能有效對接時，高校智庫的建議方案被采納的機會就會提升。高校智庫應認真考慮政府尤其是地方黨委和政府短期或未來會面臨什么問題和自己的使命是什么，怎樣才能最好地實現它。高校智庫應專注提升政府政策質量，就應向政策制定者提供他們最需要的東西如地方經濟社會發展的內政外交關鍵問題的長期戰略思維。建設具有中國特色的高校智庫與政府官員交流機制。高校智庫應積極邀請一些政府官員，尤其是退休還有余熱的人進隊伍里，或派遣一些工作人員到政府部門鍛煉實習。與政府決策部門及時溝通，了解決策者的政策需求，政府也可以委托高校智庫承擔一些實踐調研。

(六)提升信息數據分析能力

新時代大數據背景下，高校智庫可通過技術手段從海量數據采集相關有用資料并對其進行分析從而獲得所需結論。因而智庫研究人員熟練數據采集和信息分析方式尤為重要。在大數據背景下高校智庫工作者要充分認識到社會化媒體如微信、微博等已成為影響政策制定的因素。高校智庫工作人員必須認識到在大數據背景下運用先進技術手段開展政策研究的重要性，政策研究過程培育高校智庫工作者互聯網思維能力。高校智庫研究人員要自覺積極應對，學會大數據思維和分析方法，智庫工作者應通過自學或參與相關培訓掌握一些數據采集和分析工具。高校智庫也可以積極吸納具有現代教育技術背景人員作為研究者，充分利用他們熟練的數據采集和信息分析優勢開展政策研究。

(七)提升高校智庫的國際影響力

服務國家公共外交是現代高校智庫重要職能定位。提升高校智庫影響力既是其發展的關鍵策略，也是評價其成功與否的核心要素。要實現服務國家公共外交需求，高校智庫在國際上必須要有一定的影響力。我國高校智庫應努力提升其在國際上的影響力，有實力高校智庫應積極參與諸如全球變暖、資源枯竭、恐怖主義等全球重要議題，通過對全球治理參與有為搏得有位。此外，我國高校智庫還可以通過其他方式擴增自身在國際上的影響力，如高校智庫在人才隊伍建設時可以考慮加強國際間的合作，拓寬研究視野，有利于引領和把握國際研究前沿，掌握國際話語權。成果宣傳國際化是高校智庫提升國際影響力的重要方式，我國高校智庫成果宣傳不應僅局限于國內，除漢語宣傳外還應通過英語把自身研究成果傳播到國際上，讓國內外人士都可以及時了解智庫的研究成果，這既能促進國內外信息交流，同時還能提升自己在國際上的影響力。