“互聯網+”背景下社會救助的實踐、困境與突破

何鈺斌，李雙辰

(1.華北電力大學 法政系，河北 保定 071000；2.中國政法大學 社會學院，北京 昌平 102249)

一、問題的提出

社會救助是國家及其他社會主體對于社會中的弱勢群體和個人,為維持其基本生活需求所采取的各種形式的援助[1]。自中華人民共和國成立以來，我國的社會救助發展已有70余年歷史，其對于我國經濟社會發展的作用不容忽視。當今社會，大數據已成為推動社會保障改革發展的內在需求和必然選擇[2]，社會救助作為社會保障體系的組成部分之一，其發展自然也離不開大數據的支持。同時，在信息化時代的大背景下，社會救助也必須對信息化時代高復雜性和高不確定性的社會風險和公共問題作出回應[3]。

2015年7月，《國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》發布。2018年4月，習近平總書記在全國網絡安全和信息化工作會議上，對網絡強國戰略思想進行深入闡述，強調“信息化為中華民族帶來了千載難逢的機遇”。李克強總理在會議總結時提出，“推動網絡安全和信息化工作再上新臺階”。同年6月，民政部印發《“互聯網+民政服務”行動計劃》，提出要加快發展基于互聯網的民政服務。在文件中，“互聯網+社會救助”作為“互聯網+民政服務”的典型應用服務之一，被單獨列出進行了具體說明。由此可見，“互聯網+社會救助”面臨著新的時代發展機遇，受到了中央和政府的高度重視。

有學者認為，我國社會救助的范圍經過幾十年的發展，呈現出了由特殊群體向普通群體救助擴展的特征，社會救助的群體范圍呈不斷擴大的趨勢[4]。從1949年中華人民共和國成立到改革開放前夕，我國社會救助的對象主要為無勞動能力、無收入來源、無法定贍養人或撫養人的“三無”人員。改革開放至今，我國社會救助制度的目標群體在原有“三無”人員的基礎上逐步拓展到低收入者、殘障人士、孤寡鰥獨人士、孤兒以及天災人禍受害者等各類風險人群,在理論上已經實現了全民覆蓋[5]。在這樣的形勢下，我國社會救助的工作難度也隨之大幅度提升。為積極應對新形勢下社會救助面臨的挑戰，我國社會救助相關機構、部門應抓住“互聯網+”時代機遇，加速推進社會救助與互聯網技術融合，以此提升社會救助服務水平，精確識別救助對象，高效開展救助行動，有效運用社會資源，推進救助服務精準化、效率化、社會化[6]。因此，本研究通過梳理我國地方關于“互聯網+社會救助”的實踐成果，探討目前“互聯網+社會救助”發展應圍繞的重點以及面臨的困境，旨在提出建議，填補“互聯網+社會救助”發展存在的不足，以促進互聯網與社會救助工作的結合，推動我國新時代社會救助工作發展。

二、“互聯網+”背景下的社會救助實踐

為順應“互聯網+”時代潮流，推動社會救助發展，在民政部文件指導下，我國各省、自治區、直轄市都相繼開展了“互聯網+社會救助”建設工作。例如，安徽省于2016年5月在省會合肥舉辦了民政部全國社會救助信息化建設培訓活動，并于2020年11月印發《省委辦公廳、省政府辦公廳關于改革完善社會救助制度的實施意見》，提出要“大力推行‘互聯網+社會救助’”，全省對于“互聯網+社會救助”工作一直高度重視。近年來，安徽省在“互聯網+社會救助”建設工作中取得了較大成效，其下轄各地區結合本地實際，充分利用互聯網技術開展社會救助工作。其中，銅陵市、蚌埠市、淮南市取得的成效較為顯著。

銅陵市為了對救助申請人及其家庭的經濟狀況進行準確核對，做好對救助對象的精準認定，在全省率先建立了居民經濟狀況核對信息化平臺。同時，為實現科學規范的信息化救助管理機制，銅陵市通過對全市社會救助相關部門所掌握的救助申請人信息，包括救助申請人及其家庭的車輛、房產(不動產)、養老金、公積金、企業工商、個體經營、稅務等, 進行利用整合，建立了社會救助核對信息化平臺[7]。

蚌埠市在全省率先建立了覆蓋市、縣(區)、鄉鎮(街道)、村(社區)四級的社會救助綜合服務信息化平臺，并且通過與蚌埠市“智慧城市”大數據平臺的結合，使得受助者信息可在雙平臺之間互聯互通，實現了信息的實時共享。同時，蚌埠市依托平臺手機客戶端，研發了特困人員走訪幫扶打卡小程序，通過信息化手段，倒逼包保責任人定期走訪特困老人[8]。

淮南市于2019年3月啟用了涵蓋縣、鄉、村三級的社會救助綜合服務信息化平臺。平臺的啟用，使得社會救助工作人員可協助受助申請人，通過手機應用程序，線上申請各項救助，并替申請人跟蹤辦理流程，督促救助申請的最終落實。同時，淮南市在鄉鎮、街道等的政務機構設立了統一受理救助申請窗口，以社會救助綜合服務信息化平臺為技術支撐，形成了跨部門救助事項的業務協同，并通過網上申報、線上審批等方式，實現了城鄉低保、臨時救助等多項社會救助業務的同一窗口辦理[9]。

三、“互聯網+”背景下的社會救助困境

“互聯網+社會救助”的工作實踐已相繼在全國各地開展，但是在推進過程中面臨的一些難題亟待解決。從安徽省的實踐中可以看出，“互聯網+社會救助”建設需要以社會救助信息平臺作為依托，而目前存在的問題都對社會救助信息平臺的有效運用造成了阻礙，進而使得“互聯網+社會救助”工作的推進面臨困境。

(一)相關機構人員的專業性亟待提升

部分機構工作人員，往往樂于采用傳統的方式去收集、審查、核實受助者的信息，而不愿通過信息平臺來獲取受助者的信息。究其原因，在于他們已經習慣傳統的方法，加上學習新知識本身具有一定難度，因而對于計算機網絡、信息平臺操作等技能培訓持抵觸、抗拒的態度。然而，更深層次的原因是，部分現有在編人員在思想上尚未樹立起信息化意識，未能認識到互聯網技術的應用對于推進我國社會救助工作的重要性，未能認識到互聯網技術對于加快救助工作效率的重要作用，因而無法發揮主觀能動性，學習積極性不高。

社會救助信息平臺在社會救助工作中的運用，也對社會救助相關部門、機構人員的專業性提出了更高要求。如果要對社會救助信息平臺進行合理地操作、管理，就要求人員應在具備社會救助專業知識的基礎上，同時掌握一定的計算機、互聯網技術。而現實情況是，我國許多地區，尤其是農村地區、偏遠山區等的社會救助相關部門、機構工作人員在剛剛進入工作崗位時，并不具備互聯網、計算機相關知識，他們只能在實踐中慢慢摸索，或是求助于技術人員進行操作，這便降低了工作效率，不利于救助工作的開展。

(二)社會救助信息共享程度不高

“互聯網+社會救助”要求相關部門借助社會救助信息平臺，通過對救助對象信息進行整合，做到對受助群眾的精準識別、精確定位、精準監控、精準評估與分析，從而實現精準救助。但整合的前提是，在各級民政、財政、社保、教育、衛生等政府部門之間做到信息共享的基礎上，實現與政府外部的醫療、金融、企業、慈善組織等相關涉及社會救助單位的信息共享。安徽省的實踐表明，通過對社會救助信息平臺的運用，政府部門間的社會救助信息共享正逐步實現，但是政府部門與社會的信息共享仍然不足。社會救助“信息孤島”問題仍然存在，政府部門與社會的數據壁壘仍未打破。為推進“互聯網+社會救助”建設，政府部門與社會的信息共享機制的建立尤為重要。

(三)社會救助信息平臺及其配套機制不健全

“互聯網+社會救助”建設要想取得實質性進展，就不能只注重信息系統、信息平臺等主體的構建，而是要同時建立和完善配套機制。現實情況是，我國“互聯網+社會救助”的配套機制還有待完善。

第一，網絡信息安全仍存在隱患。在信息化時代，網絡信息安全一直是國際社會關注的重點問題，并且也是我國一直亟待解決的一個難點問題。在“互聯網+”背景下，社會救助工作需要大量救助對象的基礎數據作為支撐[3]，因此需要通過互聯網技術對受助者的相關信息進行采集。信息收集完成后，相關機構必須確保信息的安全性，確保受助者的個人信息不被泄露出去。但目前由于社會救助信息系統本身尚未完善，且存在網絡攻擊、數據泄露、漏洞威脅等風險[10]，對信息安全構成了威脅。同時，我國的網絡信息安全相關法律制度尚不健全，規制手段也不完善，僅憑借刑法的威懾力來預防公民個人信息犯罪，震懾力也不強[11]。綜合來看，我國的社會救助信息安全問題依舊突出。

第二，互聯網普及工作亟待推進。“互聯網+社會救助”需以社會救助信息平臺為依托，以互聯網技術作為技術支撐，二者缺一不可，共同發揮作用。第46次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2020年6月，我國的互聯網普及率為67.0%，較同年3月提升了2.5%，城鄉地區互聯網普及率差異為24.1%[12]。報告表明，我國依然需要繼續加大互聯網普及力度，努力實現互聯網的全民普及。同時，城鄉互聯網發展差距正逐漸縮小，但發展不均衡問題仍然存在。互聯網的不充分普及，使得社會救助信息平臺無法充分發揮作用，進而對“互聯網+社會救助”建設造成了阻礙。

四、“互聯網+”背景下的社會救助突破

(一)樹立“信息化思維”，提升社會救助專業水平

1.培養救助工作人員的信息化意識

全國各地區政府部門，應深入學習習近平總書記網絡強國戰略重要思想，深入理解黨中央、國務院作出的關于推進信息化工作和“互聯網+”行動計劃的戰略部署，按照民政部《“互聯網+民政服務”行動計劃》文件指示，加快樹立“信息化思維”，清楚認識“互聯網+”時代帶給社會救助的重大發展機遇。同時，各地區政府部門應牢固樹立幾個重要理念：一是政府部門與社會力量在社會救助領域的協同合作、信息共享理念。政府各部門應摒棄各自為政的 “信息孤島”思維，努力破除“信息壁壘”，在加強部門間信息交流與合作的基礎上，以開放的態度對待社會力量的參與。二是計算機、互聯網技術應用理念。各部門、機構應清楚認識到計算機、互聯網技術對于提升社會救助工作效率的重要作用，鼓勵部門、機構人員主動學習和掌握計算機、互聯網相關知識，提升技能。三是信息安全理念。信息安全既是對個人隱私權利的保護，也是對國家信息安全的保護。各部門、機構應強化信息安全意識，不斷開發或引進先進技術，努力提高信息安全水平，同時要加強部門、機構人員的思想政治教育和法制教育, 提高他們的信息安全意識和責任意識，意識到泄漏信息所要承擔的社會、政治及法律后果。

2.提升社會救助隊伍的專業性

“互聯網+社會救助”對社會救助相關部門、機構人員的專業性提出了更高的要求，即不僅應具備社會救助相關專業能力，而且應掌握一定的計算機、互聯網知識。因此，建議從如下方面進行隊伍專業性的提升：第一，擇優錄取專業人員。在對外招收新的社會救助人員時，應在要求應聘者掌握社會救助相關專業知識的基礎上，將其是否能熟練操作和使用計算機、互聯網作為擇優錄取的條件之一。第二，加強對在編人員的專業培訓。對于部門、機構的老干部、老員工，不能因其專業知識薄弱而將其淘汰出去，而是應努力提升他們的專業水平，使他們能夠適應新的環境。具體可以通過辦專題培訓班，邀請專家來部門、機構進行現場講解、演示等。第三，提高專業人才的待遇。要提高專業人才的薪酬水平、福利待遇，從待遇方面體現出對社會救助專業人才的重視，從而加強對高素質人才的吸引力。

(二)打破“信息壁壘”

1.完善政府與社會力量的協同救助機制

政府部門應在合理、有限的范圍內向社會力量開放救助信息，破除與社會力量之間的“信息壁壘”，幫助社會力量及時、準確地獲得受助家庭的救助相關基本信息。同時，應重點鼓勵企業、慈善組織等救助重要主體向政府部門提供其所獲取和掌握的受助者的信息。通過救助信息開放，可以使得政府部門與其他救助主體的信息交流更加順暢，從而降低信息獲取成本,及時精準捕捉和整合受助者需求,提升社會救助服務精準與高質量供給[3]。

2.建立更加統一的社會救助信息平臺，打破“信息孤島”

安徽省蚌埠市、銅陵市、淮南市等已建立了全市統一的社會救助信息平臺，初步實現了本市政府部門間的社會救助信息共享。但是，受助人員的流動性、跨區域性等因素，使得建立全省統一，甚至全國統一的社會救助信息平臺十分必要。在當前條件下，建立全國統一的社會救助信息平臺的時機尚未成熟，因此首先應加快建立省一級的統一的社會救助信息平臺，在省一級政府部門協調下, 提供省、市、縣、鄉四級使用，從而實現全省范圍內跨區域的社會救助業務和信息數據整合，實現省內各地區之間的救助信息共建共享[13]。

3.樹立“共治”意識，加強對其他社會救助主體的扶持與合作

為加強政府部門與社會力量的社會救助信息共享，就需要促進政府與社會力量在社會救助領域的相互合作。為建立政府與社會力量之間良好的合作關系，其現實著力點在于政府與社會力量的救助資源共享、救助服務共建。政府應在有限、合理的范圍內，與社會力量在社會救助領域共享資源，并且主動讓渡部分關鍵性資源給社會力量，以此推動社會力量在救助資源供給上與政府之間的相互支持，加強政府與社會力量在社會救助工作上的互動聯系，提高社會力量參與社會救助的獨立性和主動性。同時，應形成社會救助服務多元主體供給結構，使政府和社會力量共同成為社會救助服務供給的重要主體，推動政府與社會力量的救助服務協同供給[14]。

(三)完善社會救助信息平臺配套機制

1.加強網絡信息安全建設

第一，加強網絡信息安全法制建設。我國已于2017年出臺了《網絡安全法》，對保護網絡安全提供了法律依據。但隨著信息技術手段的不斷革新，一些新的竊取、泄露個人信息的手段也在不斷出現，信息安全也受到新的威脅。因此，應根據現實情況對《網絡安全法》的條款不斷進行修改、完善，彌補漏洞。同時，應借鑒西方國家的信息安全法律制度建設經驗，出臺一些新的法律法規，以健全信息安全法律體系。有學者提出，應在現行的《互聯網信息管理辦法》的基礎上，出臺《網絡信息服務管理法》；應盡快出臺《個人信息保護法》，保障公民個人信息安全；應制定《信息通信網絡法》，以規范網絡設施和網絡資源的開發、建設和運營行為；應推進《電子政務法》的制定，以在電子政務領域確立信息化、信息公開、信息共享和信息安全等方面的基本制度,實現對政務數據采集、傳輸、存儲、利用、開放的安全管理,明確各部門數據共享的邊界范圍和使用方式[15]。上述法律法規如能出臺，將對網絡信息安全法制建設起到極大的促進作用。

第二，加強網絡技術和信息系統安全研究。一直以來，網頁瀏覽器安全漏洞、計算機病毒與木馬、以及黑客的攻擊等都被視為網絡信息安全的主要威脅。因此，應采取相應措施防范并應對上述威脅。具體來說，應將研究的重點放在入侵預防技術、防火墻技術，以及漏洞掃描技術上來。首先，要加強入侵預防技術的研究，以預防不同種類病毒的攻擊，并且對于潛伏在系統內部的病毒進行徹底的清理，從而保證網絡環境的安全性和穩定性；其次，要加快提升防火墻技術。防火墻是信息網絡最重要的網絡防護屏障，防火墻技術的應用可以實時監測和保護信息網絡中的重要數據，保證信息的安全傳輸；再次，要加強漏洞掃描技術的研究，以及時發現系統網絡中的安全漏洞問題，并及時快速進行修復[16]。

2.加大互聯網在社會救助工作中的普及力度

近年來，我國互聯網普及率不斷增長，并于2020年6月達到了67%，這也說明我國互聯網普及率仍有很大提升空間，因此，需繼續加大互聯網普及力度，爭取早日實現互聯網的全民普及。在互聯網普及的進程中，政府和企業都應該努力發揮自身作用。首先，企業應主動承擔互聯網普及的社會責任，積極參與互聯網基礎設施建設，運用其技術優勢，優化互聯網性能。其次，電信運營企業應切實完成“提速降費”任務，在提升帶寬的同時有效降低用戶上網通信資費[17]，尤其是針對落后、貧困地區的困難群眾，更應采取一些優惠措施，以減輕困難群眾上網的經濟負擔。

地方政府也應加大對互聯網普及的支持力度。一是堅決貫徹落實相關國家政策，深刻認識互聯網對于地區發展的重要性，把提升互聯網普及工作作為工作重點；二是保障互聯網基礎設施建設用地，在建設用地的選址、征地方面給予相應的優惠政策，鼓勵企業積極參與互聯網基礎設施建設；三是責任落實，做好對干部和部門人員的監督考核工作，將互聯網發展成果指標，包括互聯網普及率、網絡帶寬等，納入地方政府績效考核范圍[17]，以督促政府各部門嚴格按照政策指示，完成互聯網普及和發展任務。