市級國土空間開發保護現狀評估研究*
——以青海省西寧市為例

張福存，陳興芳，張文超，蔣玉祥，劉宇航，吳亞瓊

(西寧市測繪院，青海 西寧 810001 )

改革開放以來，隨著中國工業化和城市化進程加速，各類資源與空間的開發利用程度不斷加深，呈現出高強度的國土空間開發態勢[1-2]。與此同時，我國資源約束不斷加劇，生態環境壓力加大，亟需優化國土空間開發格局，提升國土開發質量[3-4]。黨的十九大報告提出了“構建國土空間開發保護制度”，2019年黨中央、國務院印發的《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》進一步明確了要建立國土空間規劃體系并監督實施[5]，實現國土空間開發保護更高質量、更有效率、更加公平、更可持續。為了更好地開展國土空間規劃編制工作，自然資源部印發《自然資源部辦公廳關于開展國土空間規劃“一張圖”建設和現狀評估工作的通知》，要求開展市縣國土空間開發保護現狀評估工作，及時發現國土空間治理中存在的問題，有效傳導國土空間規劃重要戰略目標，為國土空間規劃編制和動態維護奠定基礎。西寧市屬于典型的高原河谷型城市，狹長的地理空間受到河流分割以及地質災害的影響，市區土地資源十分緊缺，城市發展強烈的需求與國土空間資源不足的矛盾日益突出[6]。因此，在西寧市開展國土空間開發保護現狀評估研究，全面摸清全市的資源家底，找準西寧市國土資源利用和國土空間治理中存在的問題，有利于準確把握城市階段性特征，科學研判城市發展狀態和精準指導城市建設，并為西寧市國土空間規劃編制提供依據，為其他河谷型城市開展市縣級國土空間現狀評估提供參考。

1 研究區概況

西寧市地理坐標介于東經100°52′04″～101°54′54″，北緯36°13′42″～37°28′11″，地處青藏高原東部邊緣，四面環山，三川匯聚，地勢西高東低、南高北低，地貌復雜多樣。西寧市是青海省的省會，是“一帶一路”戰略的重要節點城市，土地總面積7 606.78 km2。西寧是典型的移民城市，多民族聚集、多宗教并存，是青藏高原人口唯一超過百萬的中心城市，移民人口達100萬之多。2018年末全市常住人口為237.11萬人，城鎮化率為72.1%，全市少數民族人口為61.16萬人，占常住人口的25.8%。在土地利用方面，農用地是西寧市土地資源利用的主要類型，其中，林草地面積占農用地面積的72.79%。土地利用結構方面，西寧市“九分山地半分城，五分田草五分林”的特征明顯，如圖1所示。

圖1 西寧市2018年土地利用現狀圖

2 研究方法及思路

2.1 研究方法

本研究采用定性與定量結合分析法、空間分析法、專家論證法系統地對西寧市國土空間開發保護現狀中的土地資源、基礎服務設施及生態保護空間等進行分析與評估，并找出其開發利用中存在的問題，從而為實施差異化的國土空間開發及利用策略提供科學依據。

2.2 研究思路

西寧市國土空間開發保護現狀評估工作堅持目標導向、問題導向和操作導向，從“安全、創新、協調、綠色、開放、共享”新發展理念的維度構建評價指標體系，按照國家要求和地方實際，評估西寧市國土空間開發保護中取得的成效和存在的問題，并從高質量發展、高品質生活和高水平治理的發展目標提出西寧市國土空間開發保護利用的對策建議，如圖2所示。

圖2 西寧市國土空間開發保護現狀評估技術路線

3 評估指標體系構建

依據《市縣國土空間開發保護現狀評估技術指南(試行)》，國土空間開發保護現狀評估從安全、創新、協調、綠色、開放和共享6個維度構建指標體系[7-10]，結合西寧市實際，共選擇了76項指標作為本次國土空間開發保護現狀評估指標體系，各項指標如表1所示。

表1 西寧市國土空間開發保護現狀評估指標體系

4 評估結果及分析

4.1 安全方面

西寧市強化底線約束，筑牢城市安全防線。2018年城鄉建設用地面積、永久基本農田和耕地保有量未突破土地利用總體規劃2020年的規劃目標值。城市重要江河湖泊水功能區水質達標率顯著提高。人均應急避難場所面積1.31 m2，消防救援5 min可達覆蓋率為62.61%，消防救援站點分布還不均衡。城市人均避難場所規模和覆蓋率、城區消防救援5 min可達覆蓋率有待進一步提升。

4.2 創新方面

西寧市優化創新環境，促進城市創新能力建設。2018年國家重點實驗室、省級重點實驗室和工程技術中心數量穩步增加；創新載體平臺持續打造、科技應用工程實施數量不斷上升；國家級、省級科技企業孵化基地快速建成。2018年西寧市專利申請量和授權量占全省比重均超過70%，高新技術企業占全省高新技術企業總數的81.9%，科研用地占比如圖3所示，創新環境不斷優化，創新能力不斷提升，已成為青海省科技創新的“主戰場”。2018年全市共有普通高校10所，折合在校大學生7.74萬人，為城市創新發展提供了動力和人才。但城市整體創新能力仍需進一步增強，聚合創新人才、創新平臺、創新政策的效能有待進一步提升。

圖3 西寧市2018年科研用地分布范圍

4.3 協調方面

西寧市統籌城鄉要素配置，促進城鄉協調發展。2018年全市域常住人口為237.11萬人，通過手機信令數據分析在西寧市停留3天至6個月人口為327.21萬人，城區一天實際服務人口為458.76萬人，西寧市城區實際服務人口遠超過常住人口規模，使中心區功能集聚，導致醫療、教育等資源供需矛盾日益凸顯。2018年農村自來水普及率100%，行政村四級以上公路通達率87.83%，等級醫院交通30 min村莊覆蓋率75.43%，如圖4所示，城鄉一體化進程顯著提速，城鄉風貌和人居環境進一步提升。人均道路面積、路網密度持續提升，公交都市創建成效明顯，連續入選全國“十大交通擁堵緩解城市”。但城市空間拓展受限，省會城市的輻射帶動能力有待進一步提升，區域一體化進程有待加速，城鄉融合發展長效體制機制有待進一步完善。

圖4 西寧市等級醫院交通30 min村莊覆蓋率

4.4 綠色方面

西寧市堅持綠色低碳發展，打造生態文明之城。2018年城區森林覆蓋率已達39.2%，生活垃圾無害化處理率已達96%，生活垃圾分類達標小區覆蓋率達到60%，西寧市綠色交通出行比例達到了71.6%。綠色已經成為幸福西寧的發展底色，美麗已經成為幸福西寧的品位格調，生態已經成為幸福西寧的競爭優勢。西寧市成功創建“國家森林城市”、“全國水生態文明城市”；成功躋身全國“無廢城市”建設試點；形成了“海綿城市”“綜合管廊”“城市雙修”等一批“西寧樣板”；南北兩山森林覆蓋率顯著提升，城區內公園綠地面積不斷增加。但西寧市生態環境持續改善的難度和面臨的挑戰不斷增大，在探索生態脆弱、欠發達地區整體實現綠色發展的路徑方面有待創新突破。

4.5 開放方面

西寧市構建開放發展新格局，提升對外開放新高度。2018年對外貿易伙伴達91個國家和地區，國際、國內友城合作關系不斷拓展，西寧市舉辦了“青洽會”、“環青海湖國際公路自行車賽”、“藏毯國際展覽會”等國際會議、展覽、體育賽事，擴大了與國內外在經貿、文化等領域的交流。2018年西寧曹家堡國際機場定期國際通航城市7個，國內通航城市60個，年旅客吞吐量633.96萬人，航空、鐵路、公路接待國內外總游客數2 460.65萬人次，其中接待國內游客2 456.84萬人次。但作為“一帶一路”和“蘭西城市群”中的重要節點城市，西寧市在融入國家“一帶一路”、“蘭西城市群”等戰略方面缺少載體平臺支撐，對外開放的層次和水平有待進一步提升。

4.6 共享方面

西寧市提升公共服務水平，建設共享幸福西寧。2018年貧困發生率明顯降低，脫貧攻堅取得了決定性進展，城鄉基本公共服務保障水平逐步提高。西寧市空氣質量優良天數比例持續增加，藍天保衛戰取得顯著成效。持續改造提升城市公園綠地，2018年人均公園綠地12.5 m2，公園綠地、廣場步行5 min覆蓋率為49.16%，累計建設綠道465 km，城區森林步行15 min覆蓋率為94.6%，如圖5所示。城鎮人均住房建筑面積33.3 m2，社區體育設施步行15 min覆蓋率為99.89%，如圖6所示，三級醫療機構、市縣級醫療機構占全省比例不斷攀升，社區公共服務能力和水平不斷提升，“15 min幸福生活圈”覆蓋率明顯高于全省平均水平，人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實。實施暢通西寧工程，2018年末人均道路面積12.3 m2，路網密度為5.47 km/km2，交通擁堵系數持續降低，連續入選全國“十大交通擁堵緩解城市”。但城市公園綠地、廣場步行5 min覆蓋率仍需進一步提升，城市整體公共服務供給能力、供給質量有待進一步加強。

圖5 城區森林步行15 min覆蓋率

圖6 社區體育設施步行15 min覆蓋率

5 結 論

經評估，西寧市主要經濟指標持續向好，產業轉型升級效果明顯，創新投入持續加大，創新驅動能力明顯提升，公共服務和公共安全穩步提升，人民群眾日益增長的美好生活需要不斷得到保障，生態文明建設取得新進展，開創了綠色發展樣板城市和新時代幸福西寧建設新局面，為全面建成小康社會打下決定性基礎。

在安全方面，城市人均避難場所規模和覆蓋率、城區消防救援5 min可達覆蓋率不足，要科學有序布局生態、農業、城鎮功能空間，劃定生態保護紅線、永久基本農田紅線、城鎮開發邊界等空間管控邊界，為城市可持續發展預留空間。同時，持續優化城市空間結構，完善和增加城市避難場所，協調布局城市應急交通、消防、水電、醫療等應急基礎設施，構建高韌性的城市防災空間格局，提高城市防災避災能力。

在創新方面，要立足國家創新型城市建設，構建完善的人才政策體系，加快建立以需求為導向、產學研深度融合的技術創新體系，有效激發西寧對專業人才和創新人才吸引力，推動西寧成為創新創業資源匯集、融合、對接的重要城市和全省最適宜新經濟發育成長的城市。

在協調方面，要堅持農業農村優先發展，促進城鄉基本公共服務均等化建設，著力推動城市發展提質增效，持續提升城市品質，堅持先地下后地上，先生態后業態，進一步加強城市地下空間開發利用管理，引導公共服務設施精細化配置，強化城市生態基礎設施建設，逐步補齊城市和社區等各級設施短板，推動公共資源向農村延伸。

在綠色方面，推進資源節約和循環利用，持續推進節約型社會建設和水生態文明城市建設，倡導節能減排綠色出行，扎實推進“西寧藍”“高原綠”“河湖清”建設行動，加強生態修復治理，強化綠化資源管理，打造森林擁城、綠水穿城、濕地融城的高原水城新名片。

在開放方面，要加快推進“一帶一路”和“蘭西城市群”建設，拓展新絲綢之路青海大通道，不斷完善綜合交通網絡，打造西寧全國性綜合開放門戶，不斷提升西寧影響力。

在共享方面，增加教育、衛生、醫療、養老、文體等公共服務有效供給，做好服務藏區的民生承接工程，提升城鎮支撐和吸納人口轉移的能力，提升保障全省乃至更廣區域的公共服務水平，為全省人民提供高品質服務，建設全省人民共享的“幸福西寧”。