京津冀協同發展的現狀、困境與對策研究

徐爽

摘要：在新時代高質量推動京津冀協同發展戰略研究的大背景下，圍繞政策體系與機制創新研究我國京津冀協同發展政策體系與評價體系特征，探討在京津冀協同發展進程中，通過“高質量”的發展如何為我國帶來一個良性的自主可控的有效路徑，通過解決發展過程中所存在的問題與挑戰，由此給出“京津冀未來協同發展”的政策建議。本研究將以“津冀協同發展的政策體系與機制創新”中的現狀與問題進行分析，最后通過對比日本案例客觀認識京津冀協同發展戰略的發展狀況與差距，為未來京津冀城市協同發展指明道路。

（一）京津冀協同發展戰略的特點與現狀研究

京津冀地區具有獨特的地域優勢，在生態、交通、產業、基礎設施等方面具有較好的互補性，京津冀更是在我國經濟社會發展中發揮著重要作用。伴隨著2014年京津冀協同發展上升為國家戰略，2015年《京津冀協同發展規劃綱要》出臺更是在資源優化配置、空間格局合理利用、產業轉移與承接等方面指明了發展方向取得了重要成效。

目前，國內許多專家學者對京津冀協同發展進行探討，研究方法是定量研究和定性研究并存。定性研究主要集中在政策文本分析與案例分析。定量研究通過構建面板數據建立評估模型，對影響京津冀地區產業、市場、生態、公共設施等各因素進行研究，指出哪些要素具有顯著的正向作用，哪些要素的影響程度對京津冀協同發展至關重要，通過建立有效的評估指標體系，運用模型實現對政策體系與機制的科學評估，從而保證改革的實效性，并提出規范評估標準等建議。但是由于政策的推行與落地，實際面臨很多情況很難用定量化的數據進行分析判斷，因此定性研究對政策的梳理分析、總結也尤為重要。

新時代高質量推動京津冀協同發展是首要目的，目前京津冀協調發展的戰略如何制定如何發展，影響未來京津冀三地的發展。過去有《京津冀協同發展規劃綱要》指引，方向明確，戰略相對容易制定。未來新時代背景下高質量的發展的重要性日益凸顯，區域資源投入方向，公共服務設施建設等，這些都需要中央政府-京津冀各地政府-產業界--公眾共同協同治理。構建“四梁八柱”的政策體系的目的是要建立起一個良性的創新政策系統，是實現自主可控的有效路徑的保障。從中央政府、各地政府、產業界、社會公眾這四個參與主體出發，在政府層面，應加強頂層領導，深化機構改革，統籌協調政策的實施與科技資源配置;對于社會公眾，應提高在創新治理中的話語權與參與度。通過多主體、多層次的政策建議，力求為京津冀協同發展提供切實可行的指導建議。

（二）京津冀協同發展戰略的成效分析

2014年以來，京津翼地區的協同發展上升到重大國家戰略層面，2015年審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》指出，推動京津冀協同發展是一個重大國家戰略，核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移等重點領域率先取得突破。京津冀協同發展發展至2019年，習近平總書記在京津冀協同發展座談會上充分肯定了京津冀協同發展戰略實施以來取得的顯著成效。

（1）在京津冀產業協同發展方面，京津冀產業協同發展是在中國特色社會主義市場經濟條件下，聚焦京津冀區域，發揮市場對資源配置的決定性作用，京津冀產業協同發展的機制與政策是為更好地推動市場化發展。目前，京津冀三地之間不斷接洽，出臺了大量有利于京津冀協同發展的政策與機制來應對京津冀的發展。在產業轉移疏解方面北京取得了階段性進展，基于比較優勢，北京地區正積極的疏解部分城市功能，使得生產要素得到更高效率的利用，天津與北京共同規劃建設了京津合作示范區，共建科技新產業聚集區，積極開展產業轉移和對接合作。天津濱海高新區與北京中關村成功達成了全面合作共識，承接了北京的高技術產業和高端服務業。京津共建金融一體化改革試驗區，金融活動同城化，積極推進金融一體化進程。京津兩地還出臺了貨物出口便捷通關政策，努力深化陸海空航運物流合作。天津重點構建了高新技術產業發展帶。同時還建立了產業轉移園區，努力實現利益共享，推動產業轉移升級。

（2）為推進京津冀區域技術市場一體化。為充分市場一體化成效，主要集中在充分發揮市場的協調機制的作用，加快建立平等、開放的市場環境中得以體現。為避免行政束縛，建立更好地溝通三地地方官員的機制，以建立科技成果共享機制為基礎，發揮北京作為科技創新中心的輻射帶動作用，應將技術市場作為科技成果轉化的主渠道，通過完善科技成果轉化機制，建設科技成果轉化和交易服務共享平臺，構建信息共享、標準統一的技術交易服務體系，促進技術要素資源的自由流動與優化配置。避免地方利益保護主義和壟斷，避免阻礙了京津冀市場一體化進程，需要通過規范政策機制、法律法規、構建利益協調，實現資源的合理配置，推動生產要素市場一體化發展。

（3）京津冀協同發展戰略的頂層設計，為京津冀生態環境協同保護提供了政策支持和戰略保障。在落實京津冀協同發展規劃中，強調率先推進生態環境保護一體化，為京津冀生態環境協同保護和一體化發展提供了最務實的戰略保障。大氣污染聯防聯控框架機制，是目前京津冀生態環境協同保護的最先體現。針對京津冀區域大氣污染問題，2013年啟動京津冀大氣污染防治協作機制，為進一步健全完善京津冀生態環境協同保護長效機制打開了突破口，奠定了一體化合作的制度保障基礎。《京津冀協同發展生態環境保護規劃》到2020年，PM2.5年平均濃度要控制在64微克/立方米左右，比2013年下降40%左右，生態環境保護是京津冀協同發展這一重大國家戰略中需要實現率先突破的三大領域之一。政府應在京津冀區域生態環境協同治理中發揮主導作用，著力形成與企業、環保組織和社會公眾協同共治的格局。

（4）京津冀公共服務共建共享成效方面，公共服務均等化是確保區域內低成本疏解、高效承接的必要條件。河北作為北京非首都功能疏解的主要承接地，其教育、醫療、社會保障等基本公共服務水平、質量層次與京津兩地差距明顯，不利于低成本承接非首都功能疏解，不利于高效推進產業升級轉移。從《京津冀協同發展規劃綱要》整體目標和三省市定位目標順利推進的角度看，補齊河北教育、醫療、社會保障等基本公共服務短板對提升河北優質資源要素吸引力、非首都功能疏解承接牽引力、產業轉移升級承載力具有重要意義。

（三）京津冀未來發展對策--以日本東京圈發展為借鑒

眾所周知，人口向城市集中和大城市的形成是現代社會的特征之一，因為經濟發展導致人口和工業向城市集中，并導致城市化。因此，城市化率（城市人口與總人口的比率）可以說是一個國家經濟發展水平的參數。由于區域比較優勢和集聚經濟的存在，人口和產業在城市的集中可以帶來更高的經濟效率。在這個意義上，城市化可以說是經濟發展的驅動力之一。然而，另一方面，人口和工業的過度集中也會對經濟和社會發展產生負面影響，因為它可能導致大型城市地區的人口密度過高，加劇交通、住房、土地價格、環境、失業和犯罪等問題。在日本東京圈經濟快速增長的時期，出現了大規模的人口從農村地區向大都市地區流動，這促進了日本的城市化和經濟社會的快速發展，但也導致了城市地區的過度擁擠和農村地區的人口減少。這也導致了城市地區的過度擁擠和農村地區的人口減少。日本已經采取了一些措施來解決這些問題，并取得了明顯的效果。

在今天的中國，北京等特大城市出現了大規模的人口流動，并從農村地區向大都市地區集中，這與日本經濟快速增長時期曾經出現的情況類似，這促進了中國城市經濟的發展，但也導致了更高的人口密度和更嚴重的住房、交通、環境和就業問題。就人口密度和城市基礎設施發展狀況而言，有人指出，由于人口集中密度過大中國的大都市問題比今天的日本，甚至比快速增長時期的日本還要嚴重，因此我們需要借鑒別國經驗來構建京津冀協調發展新格局。

（1）日本政府頒布與城市規劃有關的法律政策細致有效。

東京圈在解決大都市問題方面的經驗是制定法律和計劃，并系統地實施和規劃。對中國來說重要的是制定必要和有效的法律政策，依法有計劃、有步驟地推動城市發展和城市問題的解決。中國未來的挑戰是建立必要和有效的法律政策，并以法律為基礎，系統和有計劃地促進城市發展和解決城市問題。對中國來說，如何建立必要和有效的法律政策，并以法律為基礎，有組織、有計劃地推動城市發展和解決城市問題將是一個挑戰。

（2）城市發展以實現可持續發展和資源協調發展為目標。

亞洲城市目前正經歷著世界上最快速的城市化進程，而且這種城市化進程預計將在未來幾十年內繼續下去。雖然城市地區從城市化的積極經濟效應中受益，但也面臨著前所未有的挑戰，如缺乏城市基礎設施、社會不平等和環境退化。亞洲城市面臨的最嚴重的挑戰之一是他們對自然災害的脆弱性，而氣候變化的不可預測的影響又加劇了這種脆弱性。政府、地方當局和民間社會更加意識到大城市在災難發生時的脆弱性。為了實現可持續發展的城市減少災害風險對于實現可持續城市至關重要。

（3）日本建立交通保障機制來應對城市發展問題

在日本，隨著1952年《新公路法》的頒布，收費公路系統被引入。并在1953年引入汽油稅作為特別收入來源。這仍然是道路維護的兩個主要資金來源。另一方面為了應對汽車數量的迅速增加，制定了《停車法》。此外，還努力改善公共交通，采取了各種措施，如取消有軌電車，建造更多的地下鐵路和地鐵，改進機車車輛，抬高軌道和車站，增加列車數量，使用深層地下，以及列車和地鐵的相互轉換，極大地改善了公共交通的便利和運輸能力。特別是，結合東京奧運會（1964年），在短時間內實現了整個城市的規劃和城市基礎設施的集中發展。汽車數量的增加一度造成空氣污染、道路噪音和光化學煙霧等問題，但隨著公共交通的發展，這些問題也得到了緩解。

東京圈層交通主要依靠鐵路和地鐵，在中國以北京為首的京津冀互通的公共交通主要依靠火車來進行中長途交通主力。像日本那樣的短途通勤列車很少。由于地鐵不是日本鐵路系統的一部分，它們的發展很緩慢。北京的第一條地鐵線路于1969年開通，這些線路大多用于連接市中心和郊區，在為用戶提供設施和服務方面存在一些問題。根據《北京都市綜合計劃（2004-2020年）》的落地實施，北京在地鐵公交建設方面已經超越東京現有發展速度。

（4）日本建立京津冀環境保障機制來解決城市發展問題

在日本的經濟快速增長時期，出現了嚴重的環境問題。為了解決這些問題，在環保措施方面，包括工廠選址政策、廢物管理和空氣污染控制，并積累了有效的經驗和技術日本在處理環境問題方面的經驗和專業知識是非常寶貴的。借鑒日本在處理環境問題上的經驗和專業知識對今天的中國是有幫助的。北京日益嚴重的環境問題，如空氣污染，已經引起了人們的高度重視。政府已經采取了一些措施，包括關閉違反環境法規的工廠，并根據車牌實行嚴格的交通限制。然而，當監管放松時，情況會迅速惡化，而且效果不可持續或無效。似乎很難取得可持續和有效的結果。日本的經驗應作為參考點，以制定相關立法和技術，以及能源政策的改變。應該以日本的經驗為參考，找到根本的解決方案，包括制定相關的立法和技術，以及改變能源政策。

通過研究分析發現日本東京圈和中國京津冀問題的現狀及其解決方案。中國面臨的許多城市問題，日本過去也曾面臨過，日本解決大都市問題的經驗可以為中國大城市提供有益的參考。制定相關的法律政策和新體制機制，并確保城市發展和依法系統地、有計劃地進行京津冀協調發展工作。

參考文獻：

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1985501186275