新常態(tài)下我國(guó)海綿城市PPP項(xiàng)目模式問(wèn)題及對(duì)策研究

郭艷斌 賈衛(wèi)平 禹婷

摘?要：近年來(lái)為解決雨水資源的可循環(huán)利用和緩解城市內(nèi)澇的資源和環(huán)境問(wèn)題，海綿城市建設(shè)已經(jīng)從試點(diǎn)城市延伸到地方層面規(guī)模發(fā)展。在國(guó)內(nèi)新形勢(shì)下海綿城建設(shè)規(guī)模化發(fā)展中，PPP模式也逐漸成為海綿城市建設(shè)等生態(tài)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要模式。海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目模式構(gòu)建和應(yīng)用正處于不斷探索階段。本文基于文獻(xiàn)分析了PPP項(xiàng)目模式及其在我國(guó)海綿城市建設(shè)的應(yīng)用現(xiàn)狀，剖析PPP模式海綿城市建設(shè)應(yīng)用所存在的實(shí)施效率低、參與度不高、融資單一等問(wèn)題和原因，從而給出針對(duì)性的完善建議與解決措施。

關(guān)鍵詞：海綿城市;PPP模式;PPP融資

中圖分類(lèi)號(hào)：F23?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.07.043

1?內(nèi)涵分析

近十年以來(lái)，中國(guó)城市的市政管網(wǎng)不堪重負(fù)，往往強(qiáng)降雨后便會(huì)有內(nèi)澇問(wèn)題。這已成為智能生態(tài)可持續(xù)城市發(fā)展的重大障礙之一。基于可循環(huán)理念的海綿城市的概念應(yīng)運(yùn)而生。為實(shí)現(xiàn)這一重大和長(zhǎng)期的建設(shè)，單靠政府的支持是遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了其需求，因此，PPP模式被更多應(yīng)用到此類(lèi)綜合生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目中。

海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)主要是在下雨時(shí)可以吸水、蓄水、滲水、并且凈水，等到需要時(shí)再將蓄存的水“釋放”并加以利用。海綿城市建設(shè)包含了建筑、水利等多種基礎(chǔ)設(shè)施的綜合規(guī)劃建設(shè)。PPP（Public-Private Partnership）是政府與私企之間的一個(gè)合作模式，它鼓勵(lì)社會(huì)資本的參與合作，從而提供更為有效的公共產(chǎn)品。PPP的加速推進(jìn)，除了會(huì)拉動(dòng)基建外，還會(huì)促使民間資本的投資，同時(shí)也會(huì)加快政策配套措施以及財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制的完善。

2?PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀

2.1?PPP項(xiàng)目類(lèi)型

據(jù)CPPPC官網(wǎng)數(shù)據(jù)整理而得。

在PPP項(xiàng)目周期的四個(gè)階段的項(xiàng)目比重有所差異，一般處于執(zhí)行階段的項(xiàng)目占比比較大（圖1）。相關(guān)報(bào)告數(shù)據(jù)顯示：2016年-2018年，依據(jù)財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)，明確標(biāo)注的海綿城市入庫(kù)數(shù)量分別為18個(gè)、19個(gè)和20個(gè)。

2.2?PPP項(xiàng)目應(yīng)用行業(yè)分布

PPP項(xiàng)目的服務(wù)和基建按照投資額分別落實(shí)在：能源、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、市政工程等行業(yè)。2018年管理庫(kù)項(xiàng)目中投資額在第一位的是城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)，總投資6749億元。在第一季度的增長(zhǎng)數(shù)最多，增長(zhǎng)數(shù)目在2900億元左右，占比超40%。第二位的是交通運(yùn)輸行業(yè)，該行業(yè)投資額在第三季度的增加量相對(duì)較少，但在第四季度的投資增加較為迅猛。增量排名第三的是市政工程行業(yè)，保障性安居工程行業(yè)在2018年負(fù)增長(zhǎng)額最多。養(yǎng)老行業(yè)的投資總額則是保持全年負(fù)增長(zhǎng)（圖2，圖3）。

3?PPP項(xiàng)目存在的問(wèn)題

3.1?目前存在的問(wèn)題

3.1.1?PPP項(xiàng)目的落地率總體偏低

2018年，管理庫(kù)落地項(xiàng)目同比凈增1，962個(gè)、投資總額達(dá)到2.6萬(wàn)億元，落地率同比上升了16%（圖4）。2018年，管理庫(kù)落地項(xiàng)目同比凈增1，962個(gè)、投資總額達(dá)到2.6萬(wàn)億元，落地率同比上升了16%。其中，管理庫(kù)中上海的PPP項(xiàng)目落地率達(dá)到100%。寧夏的46個(gè)項(xiàng)目中成功落地35個(gè)，落地率76.1%居全國(guó)第二。而山東省雖落地率僅在60%左右，基數(shù)如此大的情況下該落地率也是較為可觀。與此相比，成為全國(guó)最低入庫(kù)PPP項(xiàng)目的落地率的城市是天津。總體來(lái)說(shuō)，大部分地區(qū)的落地率在50%左右。

3.1.2?民營(yíng)企業(yè)的參與度不高

從2018年P(guān)PP項(xiàng)目建設(shè)中參與的社會(huì)資本的分類(lèi)及占比數(shù)據(jù)來(lái)看，成功簽約的社會(huì)資本的1，589家企業(yè)中，國(guó)有企業(yè)在參與PPP項(xiàng)目建設(shè)，占比54%。民營(yíng)企業(yè)占比39.8%，同比上升了5.2%。雖然民營(yíng)企業(yè)占比有所上升，但上升幅度小。

3.1.3?融資方式單一

當(dāng)前我國(guó)PPP項(xiàng)目的融資仍多數(shù)來(lái)源于銀行的信貸或者部分基金公司的資金，作為PPP項(xiàng)目承建者即使是實(shí)力雄厚的企業(yè)，也無(wú)法提供可持續(xù)、龐大的建設(shè)資金。

3.2?原因分析

3.2.1?前期準(zhǔn)備工作不足

海綿城市建設(shè)過(guò)程具有復(fù)雜性，周期長(zhǎng)等特點(diǎn)。很多地方在建設(shè)海綿城市PPP項(xiàng)目方面的經(jīng)驗(yàn)等不足，在準(zhǔn)備階段準(zhǔn)備不全面，從而導(dǎo)致企業(yè)的正常運(yùn)營(yíng)管理計(jì)劃的實(shí)施，加重了工期控制難度。也一定程度影響許多企業(yè)無(wú)法在準(zhǔn)備階段參與到該項(xiàng)目建設(shè)，造成海綿城市PPP項(xiàng)目的簽約率比較低。

3.2.2?融資金額較大回報(bào)周期長(zhǎng)且回報(bào)率低

PPP融資模式所集中的領(lǐng)域普遍為純公共領(lǐng)域，準(zhǔn)公共基礎(chǔ)建設(shè)的特點(diǎn)就是前期投入巨大，但是投資回收期較長(zhǎng)，且資本回收速度緩慢。海綿城市PPP融資模式的項(xiàng)目周期較長(zhǎng)，一般都在10年以上。作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，完全依靠市場(chǎng)籌資，短期內(nèi)回報(bào)率低很難吸引市場(chǎng)的投資者。同時(shí)，我國(guó)國(guó)內(nèi)目前還沒(méi)有完全建立起雨水排放收費(fèi)的相關(guān)制度，短期內(nèi)不能發(fā)揮海綿城市建設(shè)的市場(chǎng)機(jī)制。

3.2.3?缺乏系統(tǒng)的PPP項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)

地方政府或者是項(xiàng)目公司專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的工作人員，由于缺乏操作經(jīng)驗(yàn)，或者是操作能力及操作知識(shí)不足，會(huì)很大程度上影響民營(yíng)企業(yè)及中小資本企業(yè)在PPP項(xiàng)目中的參與度。

4?對(duì)策及建議

建議將不規(guī)范、不合理，尤其是那些不屬于純公益性建設(shè)、投資者自己的資本金不到位、未來(lái)項(xiàng)目運(yùn)行預(yù)期不高或是在建設(shè)過(guò)程中過(guò)度依賴政府資金的項(xiàng)目清理出庫(kù)。

4.1?建立健全海綿城市PPP項(xiàng)目管理的法律制度

從PPP項(xiàng)目模式層面，完善利益相關(guān)者的權(quán)利、義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和責(zé)任范圍，細(xì)化PPP項(xiàng)目管理規(guī)范，尤其是SPV公司的管理。并逐步建立和完善海綿城市PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的內(nèi)外部糾紛，可以成立獨(dú)立的第三方PPP項(xiàng)目爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)解決機(jī)構(gòu)，降低PPP項(xiàng)目執(zhí)行問(wèn)題解決的法律成本。

4.2?合理制定投資回報(bào)率

投資回報(bào)率是社會(huì)資金是否考慮參與PPP項(xiàng)目的主要因素及驅(qū)動(dòng)力，也是社會(huì)資金作出投資決策和政府制定投融資政策的重要依據(jù)。如果投資回報(bào)率過(guò)高，則會(huì)加重政府的財(cái)政壓力及債務(wù)，損害社會(huì)公共利益，而較低的投資回報(bào)率又不利于吸引有實(shí)力的社會(huì)資本進(jìn)行投資。回報(bào)率需要結(jié)合海綿城市建設(shè)的目標(biāo)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)社會(huì)等綜合效益因素來(lái)確定，可委托外部獨(dú)立專(zhuān)門(mén)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資回報(bào)率預(yù)估。

4.3?創(chuàng)新融資方式

創(chuàng)新投融資途徑。按照不同地區(qū)的海綿城市建設(shè)內(nèi)容，做好資金需求和使用規(guī)劃，從易得性、成本、使用效率等方面，設(shè)計(jì)適宜本地區(qū)海綿城市項(xiàng)目建設(shè)的融資模式。可充分利用已有的政府引導(dǎo)基金、綠色債券等工具，建立多元融資機(jī)制和有效地投融資組合。

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