央行：支付機構壟斷市場或被拆分

郭志強

1月20日，央行官網顯示，央行會同有關部門研究起草了《非銀行支付機構條例（征求意見稿）》（下稱 《條例》），現向社會公開征求意見。

央行表示，起草《條例》旨在加強對非銀行支付機構的監督管理，規范非銀行支付機構行為，防范支付風險，保障當事人合法權益，促進支付服務市場健康發展。

《條例》出臺引發各界關注，如何解讀《條例》首次提出反壟斷？政策落地是否對銀行等金融機構產生影響？

首次提出反壟斷，震動第三方支付行業

據《中國第三方支付市場數據發布報告》，2020年一季度數據顯示，中國第三方移動支付市場依然保持市場份額比較集中的情況，第一梯隊的支付寶、財付通分別占據了55.4%和38.8%的市場份額。

一位金融界人士告訴記者，非銀行支付市場（其中包括第三方支付市場）的壟斷很可能阻礙金融創新，降低支付服務質量，損害金融消費者權益，引發系統性金融風險。

《條例》罕見提出強化支付領域反壟斷，明確界定相關市場范圍以及市場支配地位認定標準，維護公平競爭市場秩序。其中《條例》最引人注目的是第55條“市場支配地位預警措施”、第56條“市場支配地位情形認定”和第57條“市場支配地位監管措施”。

招聯金融首席研究員董希淼認為，《條例》與《反壟斷法》有效銜接，賦予央行認定支付服務市場壟斷地位的權限，填補了之前的法律法規空白。

1月22日，湖南大學金融管理研究中心主任彭建剛接受《中國經濟周刊》記者采訪時說，《條例》對認定支付服務市場壟斷地位作出了規定，是對《反壟斷法》在支付市場的實行進行的必要補充。“反壟斷”的相關規定也將保證其他第三方支付機構的正常發展，避免客戶或資本過度集中于第三方支付頭部機構，從而避免支付市場缺乏合理的競爭。

中南大學商學院金融系教授饒育蕾接受《中國經濟周刊》記者采訪時說，《條例》在反壟斷和防止資本無序擴張方面進行了詳細規定，一方面可防止市場出現一家獨大的壟斷局面，警惕科技巨頭“贏者通吃”;另一方面為避免被認定具有市場支配地位，頭部非銀行支付機構將可能通過業務拆分、出讓市場份額等方式降低市場份額，未來，中小支付機構有望在支付市場份額的再分配中受益。

利好銀行金融機構發展？

我國互聯網支付市場在網絡借貸之外，尚未尋找到新的規模爆發點。目前，越來越多的互聯網支付公司從追求交易規模轉向追求“支付+科技”的綜合能力輸出，正經歷從“求量”到“求質”、回歸本源的轉型。

此次出臺的《條例》堅持回歸本源、服務實體經濟的原則，引導支付機構更加注重產品創新和用戶服務，更好地滿足人民群眾和實體經濟多樣化的支付需求。

那么非銀行支付機構的“反壟斷”是否對銀行金融機構的發展產生影響？

“從長遠來看，《條例》的出臺對于支付機構及銀行機構都將產生正面的影響，兩者并非此消彼長的關系。”饒育蕾認為，《條例》在反壟斷和防止資本無序擴張方面的詳細規定，是中央經濟工作會議“強化反壟斷和防止資本無序擴張”精神的具體體現，有助于加強非銀行支付服務市場反壟斷規制，維護公平的市場競爭秩序，推動支付服務市場健康高質量發展。

“第三方支付機構在個人支付市場的支配地位，使得銀行的零售業務發展受到了一定抑制，非銀行支付市場的‘反壟斷，為商業銀行推動零售業務創新和擴展利潤渠道提供了條件。”彭建剛認為，在“反壟斷”的約束之下，第三方支付機構也會尋求新的業務發展道路，如減少支付清算成本，強化支付風險防控，提高支付服務質量，更好地為實體經濟服務。在新的市場監管環境下，商業銀行需要進一步處理好與第三方支付機構的合作競爭關系，實現互利共贏。

支付機構壟斷市場或被拆分

2020年9月24日，在中國支付清算論壇上，主管支付業務的央行副行長范一飛明確提出，一些互聯網企業利用旗下機構將支付業務與信貸等與其他金融業務交叉嵌套，形成業務閉環，業務過程難以被穿透減緩，極易引發風險，跨市場蔓延。

從市場支配地位監管措施看，《條例》提出，非銀行支付機構“嚴重影響支付服務市場健康發展的，中國人民銀行可以向國務院反壟斷執法機構建議采取停止濫用市場支配地位行為、停止實施集中、按照支付業務類型拆分非銀行支付機構等措施”。

如何界定“嚴重影響支付服務市場健康發展的”行為，業界也有不同看法。

蘇寧金融研究院研究員黃大智認為，非銀行支付機構即便被認定有市場支配地位，也并不一定觸發相關監管措施，因為其中設置了一個前提，即機構利用市場支配地位進行了嚴重影響支付市場健康發展的行為，才會有相關的監管措施。因此這一塊具體如何界定，也有待明晰。

關于“嚴重影響支付服務市場健康發展”的行為界定，彭建剛認為，有必要考慮兩種不良行為：第一壟斷性支付機構可能利用其市場支配地位，對支付采用非法定價等手段，迫使其他機構或者整個行業做出不利改變。第二支付機構利用其集中支付服務的地位，在支付過程中隨意向客戶推廣自己的其他支付產品，影響正常的支付行為，侵害消費者權益。

彭建剛強調，“對支付市場的監管，我國目前處在探索階段。如何界定‘嚴重影響支付服務市場健康發展的各種具體行為，需要隨著非銀行支付市場的發展及其監管的推進逐步明晰。”

饒育蕾坦言，雖然《條例》對“嚴重影響支付服務市場健康發展的”行為未進行詳細界定，但是從近年來人民銀行針對支付機構備付金、跨行清算、業務許可、條碼支付等方面密集出臺的文件可以判斷：“支付機構互聯、直連，通過銀行違規進行跨行清算、未經許可非法從事支付業務、違規經營、挪用客戶備付金等應當均屬影響支付服務市場健康發展的行為。”具體還待監管機構進一步明確。