深入對彈性城市的研究推進天津彈性城市建設

文/陶志梅 李安迪

在世界經濟高速增長，科學技術日新月異，生活日益便利，幸福感顯著增強的今天，城市的快速發展給人們生活帶來了質的變化。根據聯合國研究統計，目前，世界上超過一半的人口居住在城市，預計到2050 年，世界上66%的人口將居住在城市，城市將成為人類活動的主要載體。與此同時，隨著城市化進程的加快、規模的擴大，當代城市正面臨著全球氣候變暖帶來的極端氣候災害、城市恐怖襲擊等突發性事件的侵襲；垃圾圍城、環境污染、住房緊張、交通擁堵、城市內澇等“城市病”已經成為困擾城市進一步發展的制約因素。城市是人們生產生活的主要載體，人們的衣食住行也都離不開城市提供物質支持，但如今頻發的“城市問題” 以及隱藏在城市內的各種不確定性因素都是影響城市正常運轉的 “定時炸彈”。然而，面對這些沖擊和干擾，不同的城市系統所做出的應對卻天差地別。例如，有的城市在經歷危機后出現故障或大規模癱瘓，造成嚴重損失；相反，有的城市卻能夠迅速應對并逐漸恢復，甚至以此為契機得到更長遠的發展。導致不同結果的本質原因便是城市彈性的差異；彈性弱的城市系統是剛性的、脆弱的、不具有可持續發展能力的，因此如何提高城市復原力和堅固穩健能力，成為了城市規劃領域重點關注和研究的焦點。

一、彈性及城市彈性概念框架梳理

有關彈性研究國外起步較早，研究較為深入，內容較為豐富。彈性概念從工程領域產生，先后經歷了從工程彈性到生態彈性再到社會-生態彈性的演進過程，概念逐漸豐富清晰，研究范圍也逐漸擴大，涉及經濟、生態、心理等眾多學科領域。而我國有關彈性研究興起較晚，且多集中于對國外有關彈性概念、研究框架的綜述介紹。

彈性概念本意是一種事物的性質，用來描述事物的本質屬性。《辭海》（1999 年縮印本）中解釋“彈性”為：“材料或物體在外力作用下發生形變，當外力去除掉后物體恢復原貌的性質?！比缟钪袕椈删哂械膶傩跃褪菑椥宰詈玫膶嵗；袅郑?973）最早把彈性的概念定義為：在施加干擾之后，一個系統恢復到平衡或者穩定狀態的能力。隨后，霍林（1996）修正了之前關于彈性的概念界定，認為彈性應當包含系統在改變自身的結構之前能夠吸收的量級。沃克（2004）等人提出彈性不應該僅僅被視為系統對初始狀態的一種恢復，而是復雜的社會生態系統為回應壓力和限制條件而激發的一種變化、適應和改變的能力。

隨著彈性研究的深入、范圍的擴大，越來越多的學者將彈性概念引入不同系統中，城市便是其中最受關注的系統之一。2000 年以后，學者開始研究城市系統的彈性，但由于對彈性的理解和解釋不盡相同，不同的學科、機構對城市彈性也有不同的界定方式，如（表1）。

綜上所述，本文認為城市彈性是指面對壓力或抵御突發事件發生后，城市各子系統在吸收擾動、維持基本結構和功能的基礎上，以擾動為契機，系統進行自組織以及適應壓力變化的能力。

要塑造和培育城市的彈性潛力，首先要明細彈性城市應具有的特征和功能。布魯諾（Bruneau）指出當一個系統被認為具有彈性時，其實質是指該系統具有魯棒性、冗余性、快速性、謀略性的關鍵特征。埃亨（Ahern）認為彈性系統應該具備多功能性、冗余性和模塊化、多樣性、連通性以及適應性。威爾德夫斯基（Wildavsky）指出彈性系統應具備如下特征：動態平衡、包容性、高效流動、扁平化、緩沖能力、適度冗余。不同的學者對彈性城市應有關鍵特征分別進行了探討，學者們側重點各不相同，但都涵蓋了以下幾個關鍵特征：

穩健性/魯棒性（Robustness）是指系統的抗擊強度，即系統和其內部元素能夠承受給定水平的壓力或干擾而不會降低或喪失功能的能力。魯棒性主要針對城市系統中的工程層面，如處于地震帶城市的基礎設施抗地震等級，沿海城市的建筑抗風等級均是魯棒性的體現。

表1 不同領域對城市彈性的含義闡述集合

冗余性（Redundancy）指的是系統或內部元素的可替代程度，即當意外發生，系統功能降級或功能喪失時，其可替代部分仍然能滿足功能要求的程度。需要注意的是，冗余性在不同程度的干擾面前，需要達到冗余程度也不盡相同，因此也就具有不同的實踐要求。在這種情況下，分析系統在該地區歷史發生過的最高級別干擾，并對關鍵基礎設施的關鍵部位進行備用冗余，以滿足關鍵需求，保障系統在干擾下完好運行，被認為是有效且具有成本效益的。

謀略性（Resourcefulness）表示當存在可能破壞某些要素、系統或其他分析單位的條件時，能夠及時識別問題，確定優先事項調動人員、調控資源的能力。謀略性強調城市綜合管理部門要提前作好應對突發事件的戰略識別能力，如通過對該城市歷史災害事件發生頻率的高低進行分析，設置災害預警、突發事件應急預案，以戰略指導方式，對相應事件再次發生時做出快速精準識別問題、分析問題原因、設置調動資源的反應能力。

連通性（Connectivity）表示城市網絡中的節點直接聯系彼此的程度，不僅僅包括交通設施等物理維度，還包括人和組織之間的聯系。連通性能夠確保城市之間信息、資本和物質的交換，加強城市各個子系統之間的聯系，從而為快速性做渠道準備。

快速性（Rapidly）表示在干擾發生后，及時快速地滿足優先級或恢復基礎功能的能力，盡可能地降低損失和縮短恢復時間。需要了解的是，快速性的實現不是僅看單方面，而是需要多層面共同努力。首先，快速性非?？简灣鞘懈鲗蛹壒芾斫M織對突發性事件的快速反應能力，包括社區等居民和自治組織的反應能力，也包括各級政府的資源調集能力、制定計劃的能力等。其次，被干擾的系統須有一定的冗余度以保證快速恢復基礎功能。最后，基礎設施生命線保持連通性也是實現快速性的重要因素，如特大災害發生后的快速救援。

彈性理念是理解城市彈性的重要理論基礎，將彈性理念引入城市研究表明學界對當前形勢下城市安全及可持續發展的理解和實現模式有了全新的認知。有不少學者組織進一步對彈性城市框架進行研究：布魯諾（Bruneau）提出評價彈性城市框架主要由技術彈性、社會彈性、組織彈性和經濟彈性這四個相互聯系的方面構成。具體來看，技術彈性描述了系統所具備的能力大小；組織彈性描述的是組織應變、管理能力強弱。社會彈性關注的是社會的各個子系統如社區、家庭、個體等應對突如其來災難的反應情況，面對不確定性事件的不同反應也會在一定程度上影響恢復情況；經濟彈性描述了減少間接和直接經濟損失的能力。在前者研究的基礎上，彈性聯盟（Resilience Alliance）進一步提出彈性城市研究框架由治理網絡、代謝流、建成環境和社會機制這四個方面組成。治理網絡是保障城市正常運行的相關機構和組織網絡；代謝流是城市的物質能量流通；建成環境即是具有適應和調整能力的城市空間和建成區；而社會機制則包括城市人口特征、社會學習能力、社會貧窮、不公平等方面的聯系。盡管學者們對彈性城市框架做了初步研究，極大地推動了彈性研究的進展，但如何使彈性城市建設落實到具體操作、付諸實踐，則一直未能得出一個統一答案。

二、彈性城市建設戰略思考

在了解城市彈性主要特征及研究框架的基礎上，對于我國新興城市、特大城市以及正處于快速城鎮化過程中的城鎮而言，如何運用彈性理念提升城市彈性潛力、建設彈性城市是城市未來發展的必然趨勢。對此，本文基于彈性四種屬性（4R）以及布魯諾（Bruneau）彈性 城市研究框架，對彈性城市建設提出以下幾點建議：

（一）提升技術（工程）彈性：進一步完善、更新、升級區域內基礎設施系統

彈性城市的魯棒性要求城市系統具有一定抵抗干擾的能力，冗余性則強調城市系統資源的充裕性和可替代性，以備不時之需。要達到如此要求，首先需要城市正常運轉的核心——基礎設施子系統具備魯棒性和冗余性。對不同類型的城市，基礎設施子系統所要達到的標準也不盡相同，如對于新興城市和處于城鎮化中的城鎮來說，加大新型基礎設施投資建設，如綠色基礎設施、灰色基礎設施綠色化等，健全城市基礎設施系統，增強基礎設施承載能力是明智之舉；而對于發展成熟的特大城市而言，基礎設施系統早已配備齊全，問題主要集中在基礎設施老化、部分組件故障等方面，此時在一定程度上更新升級區域內基礎設施是提升技術層面彈性的當務之急。除此以外，在資源有限的情況下，為避免“馬路拉鏈”現象造成資源浪費，應充分考慮基礎設施系統之間的相互依賴關系，以系統整合思維提早規劃城市基礎設施建設，從維修和更新的角度來看是可以節約成本的。

（二）提升城市組織彈性：用“治理”代替“管理”，打造靈活制度和多級治理體系

治理集成了社會、經濟、生態和制度等各方面的信息，可通過合作學習，形成跨部門伙伴關系，而進行分散決策的過程，目的在于提高系統對于內外部變化的適應能力。實現可持續發展的目標治理主體不是單一的政府部門，而是包括用戶組、社區、政府機關和非政府組織等。除此以外，城市問題日益復雜多樣，靈活的制度和多級治理體系整合思維，分析城市問題，提高城市系統整合管理水平，是解決城市問題的根本，也是提升城市組織彈性的必由之路。

（三）提升城市經濟彈性：促進產業轉型升級、實現經濟多元化，打造彈性經濟

以紐約為例，紐約的發展一直經歷著周期性經濟危機的考驗。紐約的經濟形勢每隔一段時期都會出現周期性的衰退，但每次都能復蘇，體現了其經濟的彈性。而我國的一些城市，總體上對土地財政和房地產依賴程度較高，且仍有不少資源依賴型、單一產業城市，城市經濟發展渠道單一，使得城市經濟風險上升。對此，實現產業多元化，因地制宜地進行產業轉型，實現就業與增長的平衡，促進社會平穩發展，能夠抵御經濟危機，實現經濟快速恢復。

（四）提升城市社會彈性：加強社會組織建設，提升公眾參與意識和能力

社會彈性是社區或者社會群體面對由社會、政治和環境變化帶來的外來壓力時，維持穩定的能力。面對人口變化、城市問題、氣候變化等帶來的壓力，不同社會組織的反應對事件造成的損失大小及恢復速度、質量都有著重要的作用。因此，需要通過健全城市各種網絡組織的保障體系、災難預警機制及緊急應對策略，提高城市系統的社會彈性，避免社會群體或者個體因為環境變化所遭受的壓力，而造成謀生的困難及保障的降低。提高社會彈性的關鍵領域是：城市社區、社會組織、城市公共健康系統、城市管治體系等。以與我們關聯最為緊密的社區組織為例，首先，可以充分利用數字技術、網絡平臺組織社區開展活動，如政策講解、科普知識推廣等，吸引社區居民廣泛參與，提升社區居民的歸屬感、認同感和參與感，以便后期更好地加強社區組織建設。其次，強化社區組織應急指導能力和制定彈性規劃能力，設置應對不同突發事件的社區應急預案。最后，對社區內公民加強有關自然災害等不確定性事件的應急處理辦法的宣傳和教育，提升公民的自我防范意識和能力。

三、天津彈性城市建設探索

彈性城市相關研究在學術界是學者們關注的焦點，在城市建設實踐層面的關注度也不斷提升，我國部分城市在提升城市彈性潛力方面率先做出了嘗試。例如2016年，北京通州區提出建設“彈性城市”，這一說法在北京16 區的發展規劃中首次提出，規劃中指出作為城市副中心，通州將加強彈性城市建設，有效提升城市應對各種沖擊的能力，并進一步提出建設的具體措施。北京通州區率先將打造“彈性城市”作為城市規劃首要目標并以文件形式做出具體安排，這為我國其他城市做出了示范。打造“彈性城市”是城市建設的必然趨勢，天津也應順應發展潮流，盡快將建設彈性城市提上日程。如今是信息化數字化時代，在提升城市彈性潛力的各個方面，均不可忽視數字技術、大數據的應用。數字信息技術在城市基礎設施系統更新升級、城市組織整合管理、加快經濟轉型升級、社會凝聚力提升等多方面發揮著重要作用，解決一些城市中最緊迫的彈性挑戰。具體如下：

第一，實現城市基礎設施系統更新升級，提升技術（工程）彈性。基礎設施系統彈性對于彈性城市建設至關重要，2016 年北京通州區彈性城市規劃中明確指出要高標準、大力度推進市政基礎設施建設。北京通州區在技術層面建設 “生態道路”“綠色建筑”等“海綿體”，打造“水彈性城市”（海綿城市）。天津與北京地理位置相近，氣候類似，均屬于夏季洪澇易發城市，因此天津今后應加強對城市內澇問題的關注，借鑒北京通過灰色基礎設施綠色化建設，對“生態道路”“綠色建筑” 等基礎設施進行雨洪管理，實現未來雨季“不再看海”，提升城市基礎設施系統彈性。

此外，數字技術尤其是5G 投入應用以來，正加速推動城市更加智慧、更加靈活，加大對5G 投入，是實現城市基礎設施系統智能化升級的前提。天津緊抓5G 這一機遇，加快推進5G 基建，《天津市人民政府關于加快推進5G 發展的實施意見》中指出到2020 年底，中心城區等區域基本實現5G 網絡覆蓋，到2022 年底，初步建成基礎設施完備、應用場景豐富、高端產業集群匯聚的5G 創新示范城市。加大天津對新型基礎設施規劃和建設力度，提升智能化水平，推動新型基礎設施建設落地，提升基礎設施的魯棒性，這一點值得肯定，但在匯聚數據力量、創建數據開放平臺、實現創新城市發展方面還有所欠缺。早在2012 年6 月，上海就利用信息技術率先上線“上海市公共數據開放平臺”，推進開放數據的共享。截至2020 年10 月，“上海市公共數據開放平臺” 已經開放了47 個數據部門，共有103，735，492 條數據，涵蓋了經濟建設、資源環境、教育科技、道路交通等11 個重點領域。上海搭建技術平臺實現數據互聯互通，有力地促進了城市問題的解決，提升城市管理效率。天津今后也應在建立5G 基建的基礎上，搭建大數據平臺，促進城市基礎設施系統信息互通互聯、實現數據的實時監控和數據間共享，為城市系統快速識別“故障”“漏洞”提供便利，大大縮短恢復時間，增強城市系統快速反應能力和魯棒性。

第二，實現城市組織整合管理，提升組織彈性。隨著城市日益復雜和龐大，城市問題越來越復雜多樣，我們見證了城市規劃和管理的匱乏無力，如夏季城市暴雨導致“城市看?！钡膬葷硢栴}，屢治屢犯。既然城市的動態變化是非線性的，那么城市問題就不可能通過傳統的線性規劃方法來解決，城市彈性為分析城市系統的復雜動態變化提供了新的視角。深圳通過多年城市內澇治理積累的經驗，對城市內澇問題進行了系統分析。深圳水務局明確提出，城市內澇治理不是市水務局一家單位的工作，而是各部門協調的系統工程。用多方共同參與的“多級治理”代替自上而下的“單級管理”。因此，提高城市系統整合管理水平是解決復雜城市問題的根本，也是提升城市組織彈性的必由之路。

2018 年，天津進行了機構改革，為以彈性整合思維解決復雜城市問題做準備。天津市城市管理委員會將市容和園林管理委員會的職責、市城鄉建設委員會的燃氣和供熱設施運行綜合管理職責、市交通運輸委員會的城市道路橋梁運行綜合管理職責等整合，組建市城市管理委員會。天津進行組織機構改革，提升組織彈性，但本次改革涉及的部門、職責有限，無法覆蓋整個城市管理系統，未來應在此基礎上將更多城市管理分支納入城市管理委員會中，以實現整合管理，提升城市組織彈性。

第三，打造多元化產業，提升經濟彈性?！笆濉逼陂g，天津緊緊抓住我國經濟發展進入新常態這一契機，積極轉變經濟發展方式，調整經濟結構，增強自主創新能力，提升經濟發展質量，增強經濟彈性。

首先，天津夯實優勢產業，積累雄厚資源實力。天津的航空航天產業、海洋工程、汽車產業等優勢產業提質升級，持續快速增長，如空客A350 完成和交付中心項目落戶，海洋工程裝備制造基地加快推進等。其次，天津不斷提高自身科技創新能力，鼓勵新興科技企業發展。新一代超級計算機、國家合成生物技術創新中心等國家級創新平臺落戶，吸引大量國家高新技術企業、國家科技型中小企業，總數均突破6000 家。同時，天津鼓勵現代服務業發展，第三產業對經濟增長的支撐作用明顯，2019 年占全市生產總值的比重提高到63.5%，2020 年上半年達到66.8%。云賬戶共享、今日頭條、滴滴出行等多元化新型企業蓬勃發展，多元化的產業經濟發展，給天津的經濟提供了抵抗風險的冗余，提升了天津的經濟彈性。未來天津應繼續緊抓時代發展趨勢，在強化自身優勢產業的基礎上，加大對科技、文化企業的政策扶持，最大程度地發揮科技創新和第三產業對經濟的拉動作用，引導經濟穩中有進，進一步提升經濟彈性。

第四，聚焦社區、非營利組織、公共健康系統等社會組織，提升社會彈性。充分利用數字技術、網絡平臺組織社區開展活動，如政策講解、科普知識推廣等，吸引居民廣泛參與，提升居民的歸屬感、認同感和參與感，以便后期更好地加強社會組織建設；強化各級社會組織應急指導能力和制定彈性規劃能力，設置應對不同突發事件的應急預案；對公民加強有關自然災害等不確定性事件的應急處理辦法的宣傳和教育，提升公民的自我防范意識和能力。

除此以外，城市公共健康系統也是增強社會彈性的重要一環，城市公共健康系統彈性不足與缺失會造成人員傷亡、財產損失、社會混亂等。如2020 年初疫情期間，緊急臨時增建火神山和雷神山醫院作為傳染病醫院接診患者。有學者進行經驗總結后建議傳染病醫院應推行彈性建設模式，提升預測性、謀略性，實行“平疫結合”，即平時建設與日常病相適應的永久性醫院，在場地和基礎設施建設上提前預留；當傳染病來臨時，通過調整和補充所需醫療設備和病房，建設應急醫院，增強災害的應對性和綜合抗災能力。新冠疫情帶來的反思是全國性的，城市公共健康系統是保障人民生命安全的防線，對社會穩定至關重要。因此天津要在此基礎上吸取經驗，今后建設具有彈性的城市公共健康系統，實行“平疫結合”，靈活預留，提升城市社會彈性，保障社會穩定，人民生命安全。

以彈性概念及框架作為指導，主張通過更具靈活性的途徑主動響應和適應風險災害影響，以達成轉化風險為契機并最終實現城市長期可持續發展的目的，為我國城市規劃和治理提供了新思路。本文在對彈性、城市彈性相關概念框架梳理的基礎上，提出從工程技術層面進一步健全、更新、升級區域內基礎設施系統；從組織層面用“治理”代替“管理”，打造靈活制度和多級治理體系；從經濟層面促進產業轉型升級、實現經濟多元化，打造彈性經濟；從社會層面加強社會組織建設，提升公眾參與意識和能力。并在此基礎上對我國部分發達城市的彈性嘗試進行分析，總結先進經驗，結合天津具體情況提出建議：天津未來應將建設“彈性城市” 作為目標納入城市規劃方案中，并以此作為城市建設的指導方案。天津在城市基礎設施系統智能化升級以及促進經濟實現多元轉型等方面均有所嘗試，但在組織、社會等層面的嘗試和努力不足，與北京等城市還有一定差距。天津應學習先進經驗，如北京東城區網格化社會管理技術、上海市公共數據開放平臺等，同時吸取教訓，加強城市公共健康系統彈性，保障居民安全社會穩定，以實現降低城市脆弱性、塑造和培育天津的彈性潛力，實現天津可持續發展能力的目標。