我國體育領(lǐng)域立法試驗的檢視與完善

鐘光衡

(南京師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京210023)

1 問題的提出

改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟水平提升，我國體育事業(yè)駛?cè)肓丝焖侔l(fā)展的道路。體育健兒在各類國際賽事上頻頻摘金奪銀，為國爭光，彰顯出我國競技體育水平的大幅提升。然而不可否認(rèn)的是，一些“冷門”競技體育項目面臨著后繼人才缺乏、群眾基礎(chǔ)不足的困難。還有些競技體育項目如籃球、足球等，雖然進行了職業(yè)化、市場化改革，卻也時常有違背市場運作規(guī)律的情況發(fā)生，我國競技體育的改革依然任重道遠。同時，伴隨著經(jīng)濟發(fā)展和生活水平的提高，在傳統(tǒng)的競技體育領(lǐng)域之外，社會體育、學(xué)校體育等也成為人們關(guān)注的焦點。人民群眾期盼能夠更多地參與體育活動，在體育活動中獲得更多的幸福感。如何更好地供給體育產(chǎn)品，如何使民眾便捷地享受體育服務(wù)，有時比競技體育的成績更為普通人所關(guān)注。與建設(shè)世界體育強國的要求相比，我國體育發(fā)展不平衡不充分的問題依然突出，地域間、城鄉(xiāng)間、行業(yè)間、人群間體育發(fā)展不平衡，全民健身、競技體育、體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)，不同項目間發(fā)展不均衡，全民健身公共服務(wù)體系不健全，體育促進全民健康的作用發(fā)揮不充分，體育社會組織發(fā)展不規(guī)范，體育產(chǎn)品和服務(wù)供給不充足，全社會興辦體育的體制機制還不健全[1]。可以說，無論是競技體育、體育公共服務(wù)，還是體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，都有許多亟待解決的問題。

在發(fā)展遇到問題需要進行改革時，改革試驗始終是我國重要的推進手段。在漸進式的試驗主義改革路徑上，我國以往的各類試行法、暫行法已經(jīng)取得極大成效。現(xiàn)今，在依法治國、建設(shè)法治國家的背景下，重大改革應(yīng)當(dāng)于法有據(jù)已成為共識，立法試驗有著更加寬闊的舞臺。在體育領(lǐng)域，體育改革與體育法治作為雙輪兩翼，對體育實踐發(fā)展發(fā)揮著重要作用[2]。2019年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《體育強國建設(shè)綱要》，明確指出要推進體育領(lǐng)域法治和行業(yè)作風(fēng)建設(shè)，完善體育市場監(jiān)管體制，提高體育市場監(jiān)督管理法治化水平。體育事業(yè)的發(fā)展、改革舉措必須以符合法治要求為前提。因此，在體育領(lǐng)域深化改革的過程中，如何充分運用立法試驗工具，探索體育領(lǐng)域改革的新路徑是值得研究的重要問題之一。在此背景下，對我國體育領(lǐng)域已有的立法試驗進行檢視，便有了十分積極的意義。

2 體育領(lǐng)域立法試驗的回顧與總結(jié)

改革試驗可以表現(xiàn)形式和試驗內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)劃分為立法試驗和政策試驗兩大類型[3]。前者是以各種位階的法律為載體進行改革試驗，是法律變革；后者則由執(zhí)政黨、國家機關(guān)的政策進行推進，相關(guān)改革試驗措施由規(guī)范性文件進行規(guī)定，是政策變革。立法試驗與政策試驗在主體、程序、后果等方面均有較大的差異性，因而在對它們進行分析時，可分別開展，本文即聚焦于體育領(lǐng)域的立法試驗。

新中國自成立伊始就進行了一定數(shù)量的立法試驗。當(dāng)時，國家急需制定維護政治、經(jīng)濟、社會秩序的各類法律，但與之相矛盾的是新生政權(quán)對于立法尚無太多經(jīng)驗，立法人才也十分匱乏，因此出現(xiàn)了暫行、試行形式的立法，通過一定期限的實踐探索，對治理措施進行試驗，再轉(zhuǎn)化為正式立法。這一時期與體育相關(guān)的立法試驗就有1954年中央體委頒布試行的《準(zhǔn)備勞動與衛(wèi)國體育運動制度的暫行條例》。改革開放以后，我國法治建設(shè)重回正軌，步入快車道，從中央到地方，各個部門都開展了一系列立法試驗。以職權(quán)立法試驗為例，這一時期國務(wù)院各部門和各地方政府頒布的暫行規(guī)章增長至千位數(shù)[4]。在此背景下，體育領(lǐng)域的立法試驗也進入了高峰期。

2.1 體育領(lǐng)域立法試驗的總體樣態(tài)

現(xiàn)行有效的體育法律和行政法規(guī)有《中華人民共和國體育法》《學(xué)校體育工作條例》《奧林匹克標(biāo)志保護條例》《反興奮劑條例》《全民健身條例》《外國人來華登山管理辦法》《公共文化體育設(shè)施條例》等。此外還有多部體育部門規(guī)章，地方立法中也有一些涉及體育的內(nèi)容。總的來看，我國體育立法工作已經(jīng)初見成效，一定程度上實現(xiàn)了“有法可依”。在立法試驗方面，雖然體育領(lǐng)域的實踐不如經(jīng)濟領(lǐng)域那樣豐富，目前尚沒有以《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)中的4 類立法試驗形式推動體育領(lǐng)域改革試驗的案例，但國家體育行政主管部門以制定“試行”“暫行”的部門規(guī)章為形式的職權(quán)立法試驗已有不少實踐經(jīng)驗，并且取得了良好效果。

筆者在“北大法寶”數(shù)據(jù)庫和國家體育總局的政策法規(guī)文件檢索系統(tǒng)(最后訪問日期為2020年2月20日)中檢索發(fā)現(xiàn)，改革開放以來，國家體育行政主管部門總共頒布部門規(guī)章146 部(含已失效)，其中以“試行”“暫行”等立法試驗標(biāo)志性名稱命名的部門規(guī)章共計80 部，占比達54.8%，可見試驗性規(guī)章的占比超過一半，立法試驗已經(jīng)成為體育主管部門推動改革的重要途徑之一。此外，從時間上看，國家體育行政主管部門的立法試驗全部分布在1978—2006年間(圖1)。這一時期的體育立法試驗的數(shù)量特點總體呈先波動上升、后下降趨勢。

圖1 我國體育領(lǐng)域立法試驗數(shù)量年度分布Figure1 Annual distribution of the number of legislative experiments in sports field of China

20世紀(jì)80年代，我國體育立法試驗的數(shù)量隨著體育改革和法治建設(shè)的逐漸展開而增多，并且在80年代末迎來第一次高峰期。1995年我國頒布了《中華人民共和國體育法》，體育改革的步伐進一步加快，體育立法試驗隨之在90年代末迎來了第二次高峰期。當(dāng)時，在傳統(tǒng)舉國體制的競技體育事業(yè)以外，還出現(xiàn)了以商業(yè)化、職業(yè)化為特征的新型體育形式。這些新的體育形式帶來了全新未知的體育法律關(guān)系，對于體育立法部門來說，未知則意味著立法風(fēng)險的升高，制度化的改革措施不宜盲目地全盤施行。這使得國家體育行政主管部門趨向通過立法試驗來驗證制度性措施合理性，因而體育立法試驗在90年代末期迎來了第二次高峰。

2001年之后至今的近20年間，體育領(lǐng)域立法試驗數(shù)量逐漸減少。但是同一時期全國“試行法”和“暫行法”形式的職權(quán)立法試驗數(shù)量總體呈持續(xù)增長趨勢，即便是近五六年，每年最少也要頒布兩類法律文件50 部以上[5]。這種鮮明對比讓人深思。筆者認(rèn)為，體育領(lǐng)域立法試驗數(shù)量逐漸減少的緣由:一是立法試驗的重要作用尚未被有關(guān)部門重視，體育領(lǐng)域的立法試驗經(jīng)驗未能得到充分總結(jié)，未能形成有效的立法試驗制度體系；二是體育改革已有成效，且體育法律制度體系已初步形成，體育領(lǐng)域立法試驗數(shù)量激增的情況難以再現(xiàn)；三是隨著《立法法》等基本法律的施行，國家法律體系日益完善，各層級的立法活動得到進一步規(guī)范，有關(guān)部門傾向于采取程序性較弱的政策試驗手段進行改革創(chuàng)新。

2.2 體育領(lǐng)域立法試驗的歷史特征

從我國體育法治的歷史來看，立法試驗已經(jīng)是體育法治體系不可或缺的一部分，同時也是體育改革得以不斷取得突破的重要法寶。在新時代，以立法試驗的方式推進體育體制機制改革有著深厚的歷史基礎(chǔ)。全面總結(jié)前人已有實踐，發(fā)現(xiàn)問題，找到答案，進一步完善相關(guān)制度，是立法試驗?zāi)軌蛟隗w育改革中再次發(fā)揮作用的基本前提。

2.2.1 體育立法試驗是體育法治體系的重要組成部分 中共十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出中國特色社會主義法治體系的構(gòu)成要素包括完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。其中，法律規(guī)范體系是法治體系建構(gòu)的前提性基礎(chǔ)，要想實現(xiàn)法治就必須有較為完備的法律規(guī)范體系，有了“良法”才能談到“善治”[6]。立法是構(gòu)建法律規(guī)范體系的基礎(chǔ)性步驟，而立法試驗?zāi)軌驗檎降牧⒎ㄌ剿鲗嵺`經(jīng)驗，是“加強頂層設(shè)計和摸著石頭過河相結(jié)合”[7]的具體做法之一，是最終實現(xiàn)“良法”的重要途徑。

體育法治體系建設(shè)也必須順應(yīng)形成法治體系的基本規(guī)律，通過立法、執(zhí)法、司法、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)互相配合、有機銜接方能最終形成體育法治體系。而處于基礎(chǔ)地位的就是通過立法形成完備的體育法律規(guī)范體系。如前文總結(jié)，國家體育行政主管部門的規(guī)章立法中有為數(shù)不少的立法試驗。立法試驗所產(chǎn)生的各類具有試驗性的部門規(guī)章，已經(jīng)成為了我國體育法律規(guī)范體系的重要組成部分。長期以來，通過立法試驗，國家體育行政主管部門得以將一系列事關(guān)體育改革事業(yè)的重大舉措通過立法固定下來，從而為體育改革指引前進方向，同時使得體育工作有法可依，進而實現(xiàn)體育法治化。因此，無論體育立法試驗?zāi)壳疤幱诤畏N境況，都已經(jīng)成為體育法治體系不可或缺的一部分。

2.2.2 體育立法試驗是體育改革的重要手段 在改革開放的偉大歷程中，立法試驗作為改革的手段之一發(fā)揮了重要作用。體育事業(yè)在由傳統(tǒng)舉國體制向多元化、多主體、多種資源要素匯集的新型體制的轉(zhuǎn)變過程中，不可避免地會遇到各種障礙，需要對現(xiàn)有制度進行突破。但是，體育法律作為現(xiàn)有體育制度的載體，又具有穩(wěn)定性和滯后性，這樣體育改革與體育法律之間就經(jīng)常存在著緊張關(guān)系。體育立法試驗通過局部的法律變革，對改革措施進行小規(guī)模試驗，在很大程度上消解了這種緊張關(guān)系。更重要的是，改革所采取的各項措施對當(dāng)時的人們來說，都是未知事物，其可能的后果雖然可以稍作預(yù)測，但通過真實的試驗來進行測試會得出更加準(zhǔn)確的結(jié)果。立法試驗將“試錯”引入立法，它能夠測試出擬推廣的改革措施是否能夠達成改革目標(biāo)，其測試結(jié)果可能是積極的，也可能是消極的。當(dāng)獲得積極的試行效果時，可以將經(jīng)驗推廣運用，并在提煉總結(jié)后上升為一般性規(guī)則；反之，當(dāng)出現(xiàn)消極效果時，則應(yīng)停止制度試行，或在總結(jié)教訓(xùn)后對原有制度進行調(diào)整糾錯[8]。

在體育改革的實踐中，立法試驗有力地發(fā)揮著引領(lǐng)作用，推動了我國現(xiàn)代體育治理制度的建立健全。例如我國反興奮劑法律制度從無到有再到逐漸健全，就充分利用了立法試驗，國家體育行政主管部門通過立法試驗為反興奮劑制度的建立健全指引了方向，并為由國務(wù)院制定的《反興奮劑條例》打下了堅實基礎(chǔ)。20世紀(jì)80年代中后期，興奮劑對體育比賽公平性的影響逐漸受到主管部門的重視，如何防范興奮劑泛濫，保證體育事業(yè)健康發(fā)展，成為整個體育行業(yè)面臨的新課題。1985年、1987年原國家體委連續(xù)發(fā)文要求嚴(yán)格執(zhí)行國際奧委會關(guān)于禁用興奮劑的規(guī)定[9]，但由于沒有法定的具體制度措施，執(zhí)行起來難度頗大。1989年5月，原國家體委頒布《全國性體育競賽檢查禁用藥物暫行規(guī)定》，首先在全國性賽事中明確禁止使用禁用藥物，同時確立了比賽期間的禁藥抽查制度，規(guī)定了抽查程序和結(jié)果處理。通過這部暫行性的規(guī)章，有關(guān)部門開始對禁藥檢查的程序、結(jié)果處理等制度進行試驗和探索，進而得以為反興奮劑制度在體育運動中的全面試行夯實經(jīng)驗基礎(chǔ)。1993年5月，原國家體委于《運動員使用運動營養(yǎng)補品管理暫行辦法》中規(guī)定了運動員不得使用含有禁用藥物的營養(yǎng)補品，將反興奮劑由單次賽事期間的臨時性工作擴展為日常工作。1995年2月，原國家體委出臺了《禁止在體育運動中使用興奮劑的暫行規(guī)定》，在整個體育運動領(lǐng)域初步建立了反興奮劑制度。該《規(guī)定》共8 章42條，對反興奮劑的主體責(zé)任、范圍、檢查制度、申訴制度、處罰制度等作了全面規(guī)定。該《規(guī)定》在之前立法試驗的基礎(chǔ)上，將試驗范圍擴大至反興奮劑制度的全部環(huán)節(jié)，反興奮劑工作全環(huán)節(jié)因此有了法律依據(jù)，我國體育運動反興奮劑事業(yè)得以在法治化道路上向前邁進一大步。1995年10月1日《中華人民共和國體育法》正式實施，其中第34條第2 款明確規(guī)定:“在體育運動中嚴(yán)禁使用禁用的藥物和方法。禁用藥物檢測機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對禁用的藥物和方法進行嚴(yán)格檢查。”另外，第7 章還規(guī)定了使用興奮劑的法律責(zé)任。在反興奮劑總體制度進行立法試驗并基本確立后，國家體育行政主管部門又開始對反興奮劑各項子制度進行立法試驗，如1998年9月頒布了《興奮劑檢查工作人員管理暫行辦法》，對興奮劑檢查工作人員管理制度開始進行立法試驗，具體包括資格、等級、職責(zé)、考核等多方面內(nèi)容；同年12月又頒布了《關(guān)于嚴(yán)格禁止在體育運動中使用興奮劑行為的規(guī)定(暫行)》，對違規(guī)使用興奮劑的處罰標(biāo)準(zhǔn)、程序和申訴仲裁等作了規(guī)定。到2004年國務(wù)院正式頒布《反興奮劑條例》時，我國的反興奮劑制度已經(jīng)進行了十多年的立法試驗。在試驗過程中，各項反制措施的合理性得到了驗證，進行試驗的各項制度已經(jīng)具備了系統(tǒng)性和可操作性，立法試驗為《反興奮劑條例》的出臺打下了堅實的基礎(chǔ)。《反興奮劑條例》的頒布標(biāo)志著我國反興奮劑制度的正式確立，也意味著反興奮劑制度的立法試驗取得成功。沒有立法試驗，反興奮劑制度就無法順利出臺。

2.3 體育領(lǐng)域立法試驗存在的問題

雖然體育領(lǐng)域立法試驗已經(jīng)取得了不小的成就，但也有一些情況始終困擾著體育領(lǐng)域立法試驗的進一步發(fā)展。

2.3.1 有關(guān)部門對體育法治和立法試驗的重視程度不夠 過去，體育領(lǐng)域許多制度建設(shè)缺少法治思維。比如在傳統(tǒng)行政管理思維影響下，體育糾紛解決制度一直以來以內(nèi)部文件的規(guī)定為準(zhǔn)，糾紛解決渠道單一，以內(nèi)部渠道為主，并且還具有終局性，很難有外部解決渠道。這樣的糾紛解決制度與要求正當(dāng)程序的法治思維理念南轅北轍，難以保障當(dāng)事人正當(dāng)權(quán)益。諸如體育糾紛解決制度這樣的體育領(lǐng)域基本制度，本應(yīng)當(dāng)盡早實現(xiàn)法治化。但是，現(xiàn)實中《中華人民共和國體育法》要求建立體育仲裁等符合法治理念的糾紛解決制度已經(jīng)20多年，至今仍未有相關(guān)配套立法出臺。如果一步到位地正式立法有困難，為什么不先就體育糾紛解決制度進行立法試驗?zāi)? 筆者認(rèn)為，無論客觀因素有多大影響，各立法機關(guān)對體育法治建設(shè)和立法試驗在主觀上是否足夠重視，是否充分挖掘了現(xiàn)行制度的可行空間，非常值得思考。另外，從前文的數(shù)量分析來看，體育領(lǐng)域的立法試驗處于式微的狀態(tài)，與同時期全國其他領(lǐng)域和地方立法試驗的蓬勃發(fā)展形成鮮明對比。在經(jīng)濟社會條件和制度環(huán)境相同的情形下，二者之間的反差足以說明有關(guān)部門對體育立法和體育立法試驗的重視程度尚存不足，體育立法試驗長期未能達到應(yīng)有的發(fā)展水平。

2.3.2 體育立法試驗的主體范圍過窄 一方面，目前已進行體育立法試驗的僅有國家體育行政主管部門，即原國家體委和現(xiàn)國家體育總局，二者進行的都是職權(quán)立法試驗，均通過制定本部門的規(guī)章進行立法試驗。另一方面，《立法法》中的4 類立法試驗均未涉及體育領(lǐng)域。

《立法法》中的兩類授權(quán)立法及兩類先行立法都是具有試驗性質(zhì)，是可以承擔(dān)試驗任務(wù)的，具體形式可以是行政法規(guī)、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)、地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章。但遺憾的是，目前并未有任何主體通過這4種形式進行涉及體育領(lǐng)域的立法試驗。沒有多種主體的立法試驗，對于體育改革和立法經(jīng)驗的收集是不利的，正式體育法律法規(guī)的制定乃至體育法律規(guī)范體系建設(shè)都因此缺失了重要的實踐支持。

2.3.3 體育立法試驗的事項范圍不寬 從目前已有的立法試驗實踐來看，體育立法試驗主要是就競技體育、體育經(jīng)濟管理兩大類事項進行試驗(圖2)，雖然這是由過去體育改革的重點任務(wù)決定的，但在新形勢下，體育立法試驗的事項范圍應(yīng)當(dāng)進一步擴展。我國體育領(lǐng)域有一些制度需要與時俱進地完善補充，還有一些急需的制度甚至遲遲未能出臺，如體育糾紛解決制度、體育社會組織制度等。這些事項事關(guān)重大，完全可以盡早進行立法試驗，制定試驗性的法律法規(guī)對制度措施進行探索。

圖2 體育立法試驗各類事項占比Figure2 Proportion of various types in sports legislative experiments

2.3.4 體育立法試驗的程序不規(guī)范 國家體育總局在1999年制定的《體育法規(guī)制定程序規(guī)定》和2005年制定的《國家體育總局規(guī)章制定程序規(guī)定》中均沒有就已有大量實踐的職權(quán)立法試驗進行規(guī)范。過往的體育立法試驗實踐中所遵循的立法程序與普通的規(guī)章制定程序也沒有區(qū)別，僅在名稱中以”暫行“試行”字樣表明試驗身份。整個立法試驗程序缺少試驗期限、試驗結(jié)果處理等制度。這些制度的缺失對立法試驗是有害的，如缺少試驗期限制度往往造成立法試驗久拖不決，使得改革措施的測試效果大打折扣，從試驗到正式立法頒布的整個過程必然事倍功半。

3 體育領(lǐng)域立法試驗的完善

3.1 充分認(rèn)識體育法治建設(shè)和立法試驗的重要作用

充分認(rèn)識體育法治建設(shè)和立法試驗的重要作用，首先要求有關(guān)部門突破以往體育管理思維慣性的束縛。這種思維慣性主要是對體育法治建設(shè)不夠重視。中國體育領(lǐng)域法治文化的根基相對不深，曾經(jīng)有學(xué)者提出，中國體育人對法律不是無認(rèn)知而是無認(rèn)同，究其根由，既內(nèi)因于信人不信法思維的默化，又外因于唯成績論的考核體系、法體二分的教育方式，以及封閉壟斷的救濟體制[10]。法治思維意識和法治文化根基不牢，法治建設(shè)必然受到極大影響。因此，首先要樹立以法治思維指導(dǎo)體育事業(yè)發(fā)展的理念，明確體育領(lǐng)域全面法治化的清晰目標(biāo)。體育法治化的目標(biāo)當(dāng)然要以健全的體育法律體系為基礎(chǔ)。隨著“健康中國”國家戰(zhàn)略的實施，體育在我國發(fā)展格局中的地位越來越重要，而國家法律制度體系基本建成后，立法機關(guān)亦有能力在體育領(lǐng)域投入更多立法資源。體育法律體系進一步完善的時機已經(jīng)成熟，立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)盡快將體育立法重視起來，為體育法治的進步夯實規(guī)范基礎(chǔ)。

在此背景下，有關(guān)部門還需要充分理解立法試驗在體育改革和法治建設(shè)中的重要作用，積極大膽運用立法試驗推動體育領(lǐng)域深化改革。改革開放以來，立法試驗是改革行之有效的手段，理應(yīng)在體育領(lǐng)域繼續(xù)發(fā)揮重要作用。改革步入深水區(qū)后各種阻力仍然不減，同時受到智能科技和外部環(huán)境的影響，無法預(yù)知的情況越來越多，立法風(fēng)險也隨之加大。因此，我們更加需要通過立法試驗探索出有效的改革創(chuàng)新途徑。而國家體育行政主管部門作為享有規(guī)章立法權(quán)的行政機關(guān)，也需要利用立法試驗進行政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理模式的創(chuàng)新。當(dāng)前，福利行政早已登上歷史舞臺，人民對行政機關(guān)的要求不再僅限于正當(dāng)行使其權(quán)力，更要求行政機關(guān)能夠積極地為人民謀取福利。體育事關(guān)人民身心健康，是人民對美好生活的基礎(chǔ)性需求和重要保障，體育行政主管部門更加應(yīng)當(dāng)主動作為，創(chuàng)造性地為人民增添福祉。因此，體育行政機關(guān)需要具備更強的主動性和創(chuàng)造性。在此情形下，立法為了更好地支持行政，應(yīng)當(dāng)具有更加充足的轉(zhuǎn)圜余地。而立法試驗恰是可以滿足這種需要的實踐性平臺，其對體育領(lǐng)域改革的促進作用將是顯著的，有關(guān)部門應(yīng)對此有更加清晰的認(rèn)識。

3.2 完善國家體育行政主管部門職權(quán)立法試驗的制度設(shè)計

國家體育行政主管部門是我國體育立法的主要策源地，也是現(xiàn)有體育立法試驗的主要實踐者，對其職權(quán)立法試驗制度進行完善，能夠?qū)θ珖w育立法試驗起到引領(lǐng)和示范作用。在上位法不明確的情況下，國家體育行政主管部門職權(quán)立法試驗制度的頂層設(shè)計可以在《國家體育總局規(guī)章和規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》中進行，以規(guī)章形式對職權(quán)立法試驗制度予以明確。職權(quán)試驗立法的主體和權(quán)限應(yīng)當(dāng)與職權(quán)立法的主體和權(quán)限相同，除此之外，體育領(lǐng)域職權(quán)立法制度還應(yīng)當(dāng)包括以下幾點。

3.2.1 建立準(zhǔn)入程序 現(xiàn)有體育規(guī)章制定程序中，在立法前也有一系列步驟，如立法規(guī)劃、規(guī)章立項、規(guī)章起草等等。體育職權(quán)立法試驗除了上述步驟外，還應(yīng)增加單獨的準(zhǔn)入程序，對試驗的必要性、可行性和主要內(nèi)容進行論證和審查。體育立法試驗的準(zhǔn)入論證應(yīng)當(dāng)由試驗所涉各方代表集體討論，涉及運動員權(quán)益、公共體育服務(wù)等方面的事務(wù)應(yīng)著重聽取運動員、普通群眾等相對弱勢群體的意見。集體論證的結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為試驗的立法部門進行準(zhǔn)入審查的主要支撐之一。

3.2.2 建立期限制度 期限制度能夠反映立法試驗的“試驗”屬性，應(yīng)當(dāng)是職權(quán)立法試驗制度體系的重要組成部分，體育領(lǐng)域也不例外。在試驗期限內(nèi)，試驗性的立法有與普通立法相同的效力，期限屆滿時，非經(jīng)法定轉(zhuǎn)化程序，所有試驗規(guī)則喪失法的效力。合理的試驗期限能夠保證職權(quán)立法試驗的科學(xué)性，期限過長則現(xiàn)實情況變化過大，試驗的措施效果必然打折，試驗結(jié)果也難以比對。同時，設(shè)立期限制度也能夠促進職權(quán)立法試驗主體積極行使權(quán)力，主動推動立法試驗進程和改革進程。體育行業(yè)中不少事務(wù)都有相對固定的周期，如奧運會和全運會等賽事的固定周期、學(xué)校體育涉及到的學(xué)生學(xué)業(yè)周期等。在具體設(shè)定體育立法試驗的期限時，應(yīng)充分考慮所涉體育事務(wù)相對固定的周期，保證試驗期限與體育自身周期的適應(yīng)性。

3.2.3 建立評估轉(zhuǎn)化制度 評估程序是職權(quán)立法試驗的關(guān)鍵步驟。通過評估，試驗的價值和功能才能展示出來，試驗完畢后的正式立法才能有堅實的基礎(chǔ)和明確的立法方向。首先，評估程序通常應(yīng)當(dāng)在試驗期限屆滿時啟動，過早啟動評估，試驗的缺陷可能暴露不夠，導(dǎo)致效果不明顯；過遲啟動評估，則可能由于情勢變化，使得試驗效果喪失現(xiàn)實基礎(chǔ)，枉費工夫。其次，評估的實施應(yīng)當(dāng)借助評估標(biāo)準(zhǔn)體系進行。國家體育行政主管部門可以博采眾長，制定適合體育自身發(fā)展規(guī)律的一套評估標(biāo)準(zhǔn)體系進行評估。最后，評估完成后，針對不同的評估結(jié)果，進行不同的處置轉(zhuǎn)化。例如:評估結(jié)果認(rèn)為體育立法試驗無法達到目的或試驗過程中出現(xiàn)可能導(dǎo)致重大損失的，則廢止相關(guān)試驗性立法；評估結(jié)果認(rèn)為試驗?zāi)康倪_成、相關(guān)措施得當(dāng)?shù)目梢赞D(zhuǎn)化為正式立法，摘掉“暫行”“試行”的“帽子”；也可根據(jù)需要進行位階“升格”，如由試驗階段的規(guī)章上升為行政法規(guī)。

3.3 構(gòu)建多主體參與體育領(lǐng)域立法試驗的體系

當(dāng)前體育領(lǐng)域立法試驗僅有國家體育行政主管部門一個主體開展職權(quán)立法試驗。發(fā)展體育事業(yè)是我國《憲法》規(guī)定的國家戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中明確提出了“健康中國”發(fā)展戰(zhàn)略，再一次強調(diào)了體育事業(yè)的國家戰(zhàn)略地位，同時也要求包括體育在內(nèi)的事關(guān)人民身心健康的領(lǐng)域進一步深化改革。因此，體育改革絕不僅僅是體育行政主管部門一家之事，各地各部門都應(yīng)當(dāng)力所能及地進行體育改革的探索。例如體育糾紛仲裁、調(diào)解等解決制度長期未能正式出臺，是否可以運用立法試驗先進行實踐呢? 筆者認(rèn)為，仲裁制度是《立法法》第8條規(guī)定的法律保留范圍內(nèi)的事項之一，但是《立法法》第9條同時還規(guī)定“第8條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)”。懸而未決的體育仲裁制度，可以采用國務(wù)院授權(quán)立法的方式，先進行立法試驗，待相關(guān)制度成熟之后再上升為正式法律法規(guī)。另外，我國經(jīng)濟特區(qū)有著獨特的改革試驗功能，曾就公司制度、律師制度等重大事項展開授權(quán)立法試驗，在體育仲裁方面經(jīng)濟特區(qū)也可以發(fā)揮其改革試驗的功能，在全國率先進行立法，在局部地區(qū)就體育仲裁制度進行先行先試。

不可否認(rèn)的是，長期以來體育并非我國改革的熱點領(lǐng)域，除體育行政主管部門外，其他部門和各地方對體育領(lǐng)域的改革客觀上確實存在主動性不足的問題。這種情況下，國家體育行政主管部門應(yīng)當(dāng)積極協(xié)調(diào)推動，在現(xiàn)行“條塊”體制下努力尋找豐富體育立法試驗實踐的空間。體育政策與體育法治的融合發(fā)展，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，使黨的體育政策法治化是我國體育法治建設(shè)的重要特征[11]。當(dāng)前各地方開展了多項體育試點項目，有些項目進展緩慢，其重要原因之一就在于缺少配套法律支持。在“依法改革”的新時代，應(yīng)當(dāng)大力倡導(dǎo)地方將體育試點政策法治化，鼓勵地方立法機關(guān)根據(jù)本區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展情況進行立法試驗，制定出臺相關(guān)法規(guī)，以此來增強地方體育政策試驗的合規(guī)性和有效性，保障和推進當(dāng)?shù)毓卜?wù)向縱深發(fā)展[12]。愿意采取立法試驗方式進行改革的地方，國家體育行政主管部門可以在其職權(quán)范圍內(nèi)優(yōu)先安排體育改革政策試點，進而以地方競爭促進地方體育立法試驗?zāi)酥馏w育改革全局的推進。如果《立法法》中規(guī)定的授權(quán)立法、先行立法等立法試驗形式能夠應(yīng)用到體育領(lǐng)域的改革中來，結(jié)合已有實踐的國家體育行政主管部門的職權(quán)立法試驗，即可構(gòu)建起立體化的體育立法試驗體系，這樣可以進一步依靠法律有效地推進體育領(lǐng)域的改革。

3.4 擴展體育領(lǐng)域立法試驗的事項范圍

在已有實踐中，體育領(lǐng)域立法試驗主要圍繞競技體育展開，這是傳統(tǒng)的體育工作重心所決定的。新中國成立以后的很長一段時間，由于國家經(jīng)濟實力的原因，總體上能夠投入體育事業(yè)的資源十分有限，體育又承擔(dān)著提升我國國際影響力的任務(wù)。因此我國體育工作長期將注意力放在競技體育事業(yè)的發(fā)展上，并且形成了獨具特色的競技體育“舉國體制”。在這種體制下，國家可以集中人力、物力、財力，最大限度地調(diào)動國家和全社會的積極性，有效配置競技體育資源，形成全國上下合力，努力提升競技體育水平和國際競爭綜合實力，爭取優(yōu)異運動成績?yōu)閲鵂幑鈁13]。誠然，這種體制使得我國的競技體育水平突飛猛進，但不能忽視的是，舉國體制下體育主管部門的大部分精力都放在了競技體育上，體育立法及立法試驗也以競技體育為主要工作對象。新時代“健康中國”上升為國家戰(zhàn)略為體育戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移提供了新的平臺，體育被提升為打造民眾健康生活方式的重要途徑，將成為人民的健康投資和休閑娛樂的重要方式，提高人民體質(zhì)和生活質(zhì)量將成為體育戰(zhàn)略的重要導(dǎo)向[14]。隨著經(jīng)濟發(fā)展，傳統(tǒng)體制不能適應(yīng)我國體育全面發(fā)展的需求，也與人民群眾對美好生活的殷切期望不相符。我國對體育傳統(tǒng)體制的改良已經(jīng)進行了一部分，但還遠遠不夠。近年來傳統(tǒng)舉國體制下的部分運動項目面臨的人才困境、職業(yè)體育運動賽事發(fā)生的一系列問題、學(xué)校體育與職業(yè)體育銜接不暢等成為我們不得不面對的現(xiàn)實，體育領(lǐng)域的深化改革迫在眉睫。在社會主義市場經(jīng)濟日臻完善的今天，如何將“舉國體制”和“職業(yè)體育”結(jié)合起來，形成“造血與輸血、包容與共贏的關(guān)系”[15]，如何使競技體育、學(xué)校體育、群眾體育等協(xié)調(diào)發(fā)展，是體育主管部門必須解決的一道道難題，可以說體育領(lǐng)域有許多問題都等待著進一步解決。過去的體育立法強調(diào)政府的主導(dǎo)作用[16]，所涉及的領(lǐng)域比較狹窄，立法試驗也是如此。而目前需要改革的舊體制、需要出臺的新制度有很多，過去較窄的立法試驗事項范圍與急需改革的繁多事項之間的矛盾已經(jīng)十分明顯。這種矛盾的化解，只有通過擴展立法試驗事項范圍才能實現(xiàn)。

體育事業(yè)的發(fā)展需要繼續(xù)深化改革，而在內(nèi)涵十分豐富的“健康中國”國家戰(zhàn)略下，運動員權(quán)利、職業(yè)體育發(fā)展、體育糾紛解決制度、體育文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、體育運動推廣、體育社會組織改革、公共體育服務(wù)供給等各方面的制度都需要不斷調(diào)整完善，體育領(lǐng)域立法試驗的可應(yīng)用空間十分廣闊。對于體育立法試驗各個立法部門不能再固守傳統(tǒng)體育行政管理的“一畝三分地”，應(yīng)當(dāng)積極擴展立法試驗事項范圍，推動體育領(lǐng)域全面法治化和體育改革事業(yè)繼續(xù)深入。

4 結(jié)語

在新時期體育改革發(fā)展中，要更好地發(fā)揮黨的十八屆四中全會提出的“法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用”，就需要將體育立法從適應(yīng)改革提升到引領(lǐng)改革的高度，尊重體育發(fā)展規(guī)律，把握時代發(fā)展脈搏，加快體育立法步伐，提高體育立法質(zhì)量，增強體育立法的前瞻性，為體育改革注入新的活力，為體育改革引領(lǐng)方向[17]。有關(guān)部門對立法試驗的運用也需要與時俱進，為體育領(lǐng)域深化改革和大膽創(chuàng)新提供必要的支持。在全國立法試驗的總體數(shù)量連年上升的情況下，體育領(lǐng)域的立法試驗數(shù)量反而下降，逐漸式微，應(yīng)當(dāng)說這是反常的，但也反映出體育領(lǐng)域的立法試驗還有很大發(fā)展?jié)摿ΑＴ邳h中央“重大改革于法有據(jù)”的改革新理念指引下，體育領(lǐng)域的立法試驗在未來仍然有良好的發(fā)展前景。