疫情防控中的城市治理

吳曉林

疫情是一場大考，2003年的非典疫情截至當年8月份，共造成全國確診5000多例，死亡3000多例。而新冠肺炎疫情截至2021年1月6日，全國累計報告確診病例97127例，死亡人數4794例，疫情來得非常急，擴散得也非常快，對整個社會的治理無疑是一次大考。

城市因普遍具有人口高度密集、高度流動性的特征，所以在面對突發公共衛生事件時是非常脆弱的，可以看到，這次疫情主要是在城市發生擴散的，城市的防治也是首當其沖的。但從另一方面講，這場疫情亦將是我國城市治理的一個拐點。

疫情之下我國城市治理是如何應對的，我們可以比較一下。可以看出截至2021年1月6日，美國累計病例是2154多萬例，死亡病例已經超過36.5萬例，且每天的新增確診人數仍在20萬例左右。

一直以來美國都以民主國家自詡，卻出現了到迄今為止死亡病例超36.5萬，每天仍新增20多萬確診病例的現狀，而更令人費解的是美國總統特朗普卻沒有因此受到追責。而回過頭來，我們來看自己的答案，截至2021年1月6日，中國包括港澳臺地區的確診病例僅占到全世界的0.11%，而中國人口則占全世界的20%，確診病例與總人口相比中國是極低的。隨著疫情在海外的繼續傳播以及中國抗疫取得階段性重大戰略成果的情況下，這個占比一定會繼續下降。

從2020年3月12日開始，中國大陸新增病例每日降至5例以下，雖然此后部分地區又出現了一些新增本土或輸入病例，但都被一一控制住了。自2020年1月20日國務院召開常務會議，進一步部署新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作以后，到2020年2月18日全國直轄市和省會城市、大中城市，除個別城市的確診病例還有零星增長外，大多數城市的疫情基本穩定，處于零增長狀態。

再比較一下美國，美國有這么多時間去應對處置疫情，卻還出現如此嚴重的結果。中國在2020年2月18日基本控制住疫情時，美國僅有很少的確診病例，但卻在不到兩周的時間內的3月1日出現病例猛增的情況。統計顯示，美國2020年3月1日累計確診74例，本土只有27例，在游輪上有30多例，為什么演變到當下每天增長20多萬例？這反映出了美國在疫情防控中暴露的治理缺陷和我國疫情期間城市治理的優勢。

第一是全國上下一盤棋。武漢作為一個擁有1000多萬人口的超大型城市，封城也是史無前例的。封城既要有極大的決心，也要付出極大的代價，中央指導工作組在這上面做的工作是非常細致和扎實的。再就是英雄的武漢人民的堅守和支持，在全國民眾對湖北、武漢的支援下，武漢終于在封城76天后取得了“武漢保衛戰”的重大戰略成果，穩定住了國內疫情。

首先在特殊時期的制度優勢方面舉一個例子，按照正常程序財政部撥給地方的財政資金一般需要1周的時間才能到位，但2020年1月23日財政部在確定并報國務院財政支持武漢批準后，在10個小時之內10億元撥款就劃撥到位;同時政府又通過九省聯保聯動的機制，啟動了各省市對口支援湖北各地市的模式，重啟了汶川地震時期的支援模式;而武漢在市區內建設方艙醫院，這是重啟2003年非典小湯山模式，行動速度是非常之快的。

其次是強大的組織動員能力。2020年1月23日有3個省宣布啟動一級響應，社區進入封閉狀態。到兩天后的1月25日全國幾乎所有省市都宣布進入一級響應狀態，所謂一級響應狀態就是停工、停產、停學的狀態。為了維護人民的生命安全，我們可以做到經濟上、生產上處于暫時停擺的狀態，這在其他一些國家卻很難做到，即便會面臨巨大的代價。1月24日以后，各地省會城市開始陸續推出社區防控的措施。1月30日以后，在半個月內所有大中型城市開始實施社區封閉管理，進出都需要驗碼，形勢嚴峻的時候，每個家庭每天只能出去一個人購買生活必需品。

在這場城市治理和疫情防控過程當中，社區基層網格治理發揮了巨大的作用。全國65萬多個社區、400多萬名社區工作者平均每人管理服務1400人，這個工作量是非常大的。例如，天津是在2020年1月20日啟動應急機制的，1月24日啟動了一級響應， 2月17日派出13000多名干部下沉到社區。天津在疫情防控期間做的工作很到位、很精細，基層干部群眾為此付出了很多，從大年初一開始一直到6月份，下沉的機關干部、公務員一直奮戰在社區防控一線。

其他城市表現也可圈可點，杭州市的網格員累計排查走訪770萬戶次，成都第一時間動員50萬干部到社區防疫，天津市動員20多萬志愿者負責社區防控，廣東省派出工作人員到社區參加防控工作等。

第三是國人對城市防疫工作的配合與支持。在疫情發生初期，筆者所在的南開大學中國政府發展聯合研究中心在全國發放并收回了7000多份網絡問卷（疫情期間不可能做線下問卷）。通過問卷顯示99.5%的社區居民對于社區防控的措施是支持的，這種高比例在西方是根本無法達到，這也是由東西方文化差異決定的。

另外還有一個比較：在疫情之前我們在全國做過一次有關社區問題的調查問卷，也是7000多份，與疫情期間的調查問卷數量接近。這其中包含一個共同的問題：你認為你所居住的社區是一個什么樣的狀態。疫情之前，認為鄰里之間是一個共同體的只有18%，大部分人認為社區就是睡覺的地方。疫情期間調查表明，認為社區是一個共同體的比例比原有的比例增長了30多個百分點，達到53.74%，這說明疫情防控促進了居民的共同體意識和社區的歸屬感，也說明大多數居民對于社區防控是支持的。

與此同時，通過研究西方一些國家應對疫情的舉措可以發現，西方人的普遍觀念，特別是西方發達國家民眾的觀念是推崇極度的個人自由，有的甚至是“不自由，勿寧死”。在美國等一些西方國家雖然也都發布了禁足令，但響應者寥寥。相比來看，中國的“禁足令”有一套完善的治理網絡能夠執行這個命令，而盡管歐美等國也發布了類似命令，但仍然有很大一部分人到沙灘、酒吧等場所聚會，更有甚者成千上萬人聚集在一起，政府都無計可施。

可以看出，我國的城市治理網絡是非常高效的，我國從先秦時期就在基層形成了編組網絡。到現在，在黨中央的領導下我們不斷完善城市組織網絡，從居委會到樓長到網格員，在較小的編組單位里，鄰里之間彼此相熟，我們的居民又會形成“暫時犧牲一定的自由權來保障大家的生命權”的一種共同認知。因而，城市基層組織網絡在疫情防控過程中發揮了巨大作用。

歸根結底，是黨的堅強領導和人民的萬眾一心才取得現在這樣的勝利。但是還不能說疫情治理就是十全十美的了，我們仍然需要借助疫情來發現城市治理存在的短板和建議。

簡單來說，我們疫情期間暴露出來以下一些城市治理問題：

一是非常態治理準備不足。應急預案管理幾乎是缺失的社區，據調查顯示在社區里有應急管理預案的占比57%，沒有的占42%。另外，即使有這樣管理預案的社區，居民們也幾乎沒有機會參加定期和不定期的演練。還有就是應急人員的素質不高，比如這場疫情來得非常快，讓物業人員、居委會人員參與一線防控，很多時候是不專業的，不知道如何使用體溫計、如何消毒，有的時候甚至沒有專業防護設施。有數據表明，80%的受訪對象，包括居民和物業人員認為自己平常沒有參加過，或者說也不知道什么叫做應急預案演練。

二是系統思維缺乏，存在擔險思維。疫情期間有2億多農民工返鄉過春節。在疫情防控取得階段性重大成果后，城市有復工復產的要求了，但是當地又把這批農民工控制在村里不讓外出，這一方面導致城市用工缺乏，復工復產難以推進;另一方面在農村里長時間聚集了較多暫時失業的村民，很容易發生聚眾賭博、打架斗毆事件。大家在家里無所事事，也不利于經濟和社會的發展。另外還有多頭管理的問題，一些地方的居委會每天上報的表格超過3個以上，也不甚合理。

三是社會參與暴露短板。整個疫情防控中，居民社區參與率只有3%左右，居民到底應當承擔什么樣的責任沒有很好地體現出來。社區治理過程中原本存在的一些問題，在新冠疫情期間表現得更加突出和集中。比如平常社區治理中存在的干部干、群眾看的現象，在這次疫情期間更加集中地暴露了出來。

對于未來應當如何完善城市治理，筆者認為要做好五個方面工作：一是強調科學統籌常態化的重要性。二是健全城市應急管理體系，構建簡約高效的權責體系。三是特別重視任何時期都要保障生命線的安全，生命線的安全要放在非常高的位置，應當與經濟社會發展同樣重要。四是培育社會組織。五是推動全環節的智能社會治理體系建設。

（作者系南開大學周恩來政府管理學院教授、博士生導師）

[責任編輯：汪智力]