補齊思想短板與制度短板

王紹光

早在新冠肺炎疫情初期，習近平總書記就指出“這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考，我們一定要總結經驗、吸取教訓。要針對這次疫情應對中暴露出來的短板和不足，健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務的能力。要對公共衛生環境進行徹底排查整治，補齊公共衛生短板”。

短板有兩類，即思想上的短板和制度上的短板。其中思想認識是制度建設的起點，制度建設必須以持續的注意力為支撐。

圍繞制度建設的思想認識主要包括三個方面。

第一是注意力的指向，它關系到補齊制度短板的努力方向。指向會有焦點，但也可能出現盲點。第二是注意力的分布，它關系到補齊制度短板的著力點。重點與非重點是辯證關系，一個時期有一個時期的重點，但這個時期的重點不一定是下一個時期的重點。如果完成了一個時期的重點就以為萬事大吉，制度短板就未必能補齊。也就是說，隨著時間的變化，非重點也許會變成重點。第三是注意力的強度，它關系到補齊制度短板的持續性。補齊短板是一個比喻，它并不意味著短板就那么幾塊，補完了就可以一勞永逸。世界不斷變化，風險、不確定性永遠存在，補齊了現在意識到的制度短板，還會出現新的制度短板，因此絕不能只聚焦一時，繼而分心，放松警惕。

而第一個思想短板是注意力指向上的盲點。人們往往習慣于透過已知推測未知，尤其是將最近發生過的已知事件作為推測未來的起點，如此一來，很可能會造成盲點。在2020年之前，人們談到防范下一次病毒來襲時，往往想到的是要預防下一次非典（SARS），或者下一次中東呼吸綜合征（MERS）。在2019年3月4日召開的全國政協十三屆二次會議小組會議上，中國疾病預防控制中心主任高福說：“SARS樣的病毒隨時可能有，但是SARS事件不會再有。因為我國已經建立了傳染病監測體系，病毒來了我們可以擋住。”這句話本身沒有任何錯誤，如果再發生一次SARS，中國一定能應對自如。問題在于，這句話的潛臺詞是，下一次病毒來襲，充其量不過是另一次SARS，注意力指向的焦點放在已知的風險上。即便是這次因新冠疫情武漢封城3天以后的2020年1月26日，《中國科學報》上依然發表了一篇題為《從中東呼吸綜合征看新型冠狀病毒肺炎》的文章，其中說到：“從目前的情況看，SARS的發病數發病率最高，MERS的病死率最高，但新型冠狀病毒肺炎要比MERS的發病率高，但死亡率低……至于新型冠狀病毒肺炎是否比SARS嚴重，需要未來疫情的發展來判斷。”也就是說，它還是把當時已在發生的疫情跟2003年的SARS和后來的MERS聯系起來，仍是基于兩種已知的傳染病來思考新近發生的疫情，這就出現了認知上的盲點。

筆者曾在另一篇文章中談到三類風險：“已知之已知”的“灰犀牛”現象，“已知之未知”的“黑天鵝”現象，“未知之未知”的“星隕來襲”現象。這次新冠疫情屬于第三類。如果早已做好了出現比SARS、MERS嚴重得多疫情的思想準備，也許會少一些措手不及。

第二個思想短板是注意力分布上的“非重點”。筆者之所以對“非重點”加上引號，是想說明它未必不是重點。注意力是有限資源，人的注意力分布一定不均勻，有重點與非重點之分。補制度短板也是一樣，不可能一次補齊，一定會有先有后，區分輕重緩急。問題是，出現一次疫情以后，人們很可能會把重點放在那些直觀的、效果顯而易見的、一次性的投入上，來進行“硬件”建設，而“軟件建設”也許同樣重要，但卻被作為“非重點”未能得到足夠的重視。

舉例來說，2003年非典之后，從中央到地方各級政府都非常重視，當時政府確定，“我國公共衛生建設的目標是爭取用3年左右的時間建立健全突發公共衛生事件應急機制、 疾病預防控制體系、 醫療救治體系和衛生監督執法體系”。之后3年，政府也確確實實做了大量工作。在中央財政的引導下，全國各級投入116億，完成了2448個縣級及以上疾控機構的基礎設施建設;建成了全球最大的、縱向到底、橫向到邊的傳染病疫情和突發公共衛生事件網絡直報系統。除此之外，各級疾控中心的經費中，財政與上級補助比重上升，醫療收入比重下降，這些都是了不得的成就。

但是，疾控機構僅僅建房子、添設備、增經費是遠遠不夠的，畢竟整個疾控機制必須要靠足夠的、訓練有素的、積極主動的疾控人員來運作。正如原衛生部長陳竺2007年所說，“人才隊伍建設是疾控能力建設的基礎”，但恰恰是這個基礎遭到了嚴重的侵蝕。2003年以后，中國的疾控人員不但沒有增加，反倒減少了一成。中國的疾控人員數量本來就不多，2003年只有20.8萬人，到2018年只剩下18.8萬人。而這還是發生在我國整體醫療衛生工作者翻了一番的大背景下，足以顯示疾控機構人員流失的嚴重程度，造成中國的疾控機構嚴重缺員。2014年，中央編辦、財政部和國家衛生計生委聯合印發的《關于疾病預防控制中心機構編制標準的指導意見》規定，疾控中心的人員編制以省、自治區、直轄市為單位，按其常住人口每萬人1.75人的比例核定。2018年，中國有13.95億人口，如果按這一比例配置，全國需要24.4萬疾控人員，而當年中國每萬人只有1.35名疾控人員，缺編5.64萬人。更為嚴重的是，從疾控機構外流的主要是衛生技術人才，而不是其他普通工作人員。在2002-2018年間，全國疾控中心的普通工作人員數目略降1.4%，而衛生技術人員下降11.5%，其中執業醫師與助理醫師大幅流失近27%，導致在全部疾控人員中，執業醫師與助理醫師所占的比重從46.4%跌至37.3%。僅在2015-2018年間，中國疾控中心就有214位高層次人才流出。這里提到的數字在衛生統計年鑒中可以找到，但各級領導的日常工作千頭萬緒，他們未必知道只有區區不到20萬人的疾控系統會出現這些情況。然而，經過這一次新冠肺炎疫情后，大家現在都知道了，如果疾控體系不強的話，是很難有效應對下一次突發公共衛生事件的。

第三個思想短板是注意力強度的衰減，它關系到制度建設的可持續性。一次大的疫情發生后，會讓所有人在短期內都高度關注。但人是健忘的，用不了多久，人們對疫情防控的注意力就會減弱，包括一般老百姓、研究人員和政府決策者。分心有兩類原因：一類是外因，即出現新的焦點。除了傳染病疫情以外，政府、社會時時刻刻都面臨著大量的問題，注意力指向一定會隨時而變。當注意力的焦點移到別處時，就疫情防控而言，就是分心了。因為從心理上來看，注意力一定會疲勞、強度會逐漸減弱。

分心的后果就是對風險的警惕性放松。在中國知網上，對“疾病預防控制機構”的關注度指數清晰顯示，非典危機3年后的2007年，指數達到峰值;再往后，就一路下滑，跌到非典之前的水平。這說明，我國的研究者對疾病預防控制的興趣已大大減弱。同年，時任衛生部長宣布：“全國疾病預防控制體系建設已取得階段性進展。”這里強調“階段性進展”，并不是完全勝利，還需要繼續推進。然而，很多人不經意地把“階段性進展”等同于“完全勝利”。結果，2007年成為我國公共衛生與疾控體系在醫療衛生領域里相對地位開始下降的轉折點，其表征是公共衛生與疾控部門在醫療衛生體制中的相對地位持續下降。根據統計數據，大約在2007年前后，公共衛生費用占衛生總費用的比重、疾控支出占政府衛生支出的比重兩者都開始大幅下滑，已跌破非典前的水平。出現這種情況的原因由來已久，2003年以后中國疾控體系面臨的危機并不是新中國成立70年以來的第一次，而是第四次;每次危機過后一段時間，重醫療、輕預防的頑疾就會復發，后果就是疾控體系地位低下、人員不足、人才外流、人民健康體系改善乏力，這次新冠疫情就是在這樣的背景下發生的。

要想補齊制度短板首先要補齊思想短板。補齊思想短板要做到三個堅持。

首先，堅持底線思維。習近平總書記在多次講話中指出，要堅持底線思維。我們強調防范風險，除了“已知之已知”“已知之未知”外，還會有“未知之未知”;也就是說，既要預防“灰犀牛”事件，又要防范“黑天鵝”事件，還要防范與這次疫情事件類似的“星隕來襲”事件，這是底線。

其次，堅持動態補缺。制度建設要有重點，沒有重點就沒政策;但重點并不是固定不變的，要隨著時間、形勢的變化而不斷調整。非典以后先加強硬件建設是非常必要的，因為當時硬件非常不足;但是硬件建設起來之后，其他方面也要加強，重點就需要移到別的地方。最近，習近平總書記提到的整體謀劃、系統重塑、全面提升是非常重要的，每個時期都有一個重點，重點要不斷改變。

最后，堅持常備不懈。制度建設帶有持續性，曾有學者指出，現代社會是一個風險社會。其實，現代社會不僅是風險社會，還是不確定社會。風險還有可能計算其出現的概率，但不確定性無法估計其出現的概率。各類風險、不確定性接踵而來，公共衛生體系、疾控體系的建設只有進行時，沒有完成時，不可能畢其功于一役，政府可以提出一個幾年行動計劃，但這個行動計劃的完成并不代表制度短板已經補齊，必須把制度建設永不停歇地持續下去。

（作者系清華大學公共管理學院、蘇世民書院特聘教授）