轉型升級形勢下中心城鎮的規劃分析
——以兩英鎮為例

陳燕純

（汕頭市潮南區規劃設計研究院，廣東汕頭 515144）

我國城鎮化步伐加快，取得了顯著成績。在實現城鎮化道路上過度追求發展速度，導致傳統發展模式下產生諸多問題，生成新型城鎮化理念。中共十八大報告提出“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路”。我國將城鎮化提升至國家戰略的高度，城鎮化成為中央政府的重要政策目標與施政手段。小城鎮是聯系大中城市和鄉村的紐帶，其發展的重要性日益凸顯。

1 兩英鎮轉型的必要性

自改革開放以來，廣東省兩英鎮進入高速發展階段，取得顯著成績，在產業上形成完整鏈條。從地方經濟發展分析，部分小城鎮已經能夠與城市并肩。但是隨著深化改革的推進，傳統發展路徑已經無法適應新城鎮化理念。小城鎮的突出問題為區域發展不平衡，大多數發達小城鎮主要集中在東部沿海地區，中西部小城鎮發展較為緩慢；產業層次模糊，大部分小城鎮創新活力弱，產業層次偏低，未形成競爭力，公共設施較落后。

兩英鎮建設現狀如圖1所示。

圖1 兩英鎮建設現狀

2020年規劃的城鎮人口5～10萬的中心鎮中，近一半未建立縣市級綜合性醫院，文化、體育設施較匱乏。其中，僅15%的中心鎮擁有面積超過1 hm2的公園綠地，存在城鎮化質量不高、城鎮建設趨同、特色同質、公共空間狹窄、生活環境較差等問題。傳統產業的高質量可持續發展、公共服務設施的配套完善、道路交通系統提升、用地空間結構優化、公眾參與、構建特色城鎮品質等已成為中心城鎮轉型升級的重要方向。

2 經濟轉型路徑——綠色城鎮化

2.1 傳統工業轉型升級

兩英鎮用地布局規劃如圖2所示。

圖2 兩英鎮用地布局規劃

小鎮應立足本地區特點，推動產業發展向創新驅動型轉變，實現高質量發展，逐步形成綠色發展、創新活力高、內生增長的新發展機制。在高附加值環節的轉型中獲取更多價值增值，形成品牌效應，增強地區創新活力。國家啟動“特色小鎮”建設計劃，將廣東省打造為全新發展平臺，是深化改革關鍵步驟。陳沙大道雙創走廊是潮南區落實“南拓北優”戰略，全面打造城市副中心，從根本上解決城鎮產業布局混亂、發展動力不足問題，規劃打造“一廊三段三核”空間結構。兩英鎮作為“兩英創智核”是陳沙大道雙創走廊的重要載體，是潮南最具影響力的創智新最具活力的共享空間和最富特色的形象展示中心，其主要功能為設計、研發會展等。兩英鎮為潮南地區改革試驗基地，陳沙大道雙創走廊概念規劃對兩英鎮的功能定位提出更高的要求，從紡織工業轉變為新型服務業。鎮區功能的提升對兩英鎮的規劃再定位有直接的促進作用。

2.2 變自然、農業資源為旅游資產

隨著民眾物質水平的提高，消費結構向生態化、高端化和休閑化轉變，創意消費、住房、文化消費、個性消費度假旅游方面具有廣闊的市場空間。小城鎮生活方式與城市生活具有較大差異，可以通過自然環境吸引城市居民到本地區旅游，通過多種方式使現代服務業與農業結合，將農業資源轉變為旅游資產，在發展鄉村旅游業的過程中融入本地區民俗文化、民生文化等元素，進一步豐富鄉村旅游內容，提升附加值，將其打造為廣東新特色產業。

3 社會轉型路徑——公平城鎮化

3.1 轉變政府職能，強化公眾參與

我國根據各地區實際情況提出“小政府、大社會”發展理念，提升小城鎮政府的治理效能，在城鎮中營造公平競爭的營商環境，構建公平共享的公共服務體制，形成科學、民主決策機制。在這一過程中，鼓勵公眾參與政府決策工作，為民間團體提供更為寬松的管理空間。

3.2 改革戶籍制度，普惠公共服務

每個城市的福利政策均建立在戶籍制度上，各地區之間、城鄉之間存在差異，外來人口很難享受本地區福利政策帶來的優惠。戶籍制度改革不夠徹底，將導致難以預見的社會風險。目前，我國各城市紛紛頒布落戶政策，小城鎮生活成本較低，通過提高社會福利吸納外來人口，可以實現就地城鎮化轉變。在此過程中，需要為外來人口提供與本地人同等的發展機會，解決外來人口子女教育問題，為外來人口提供參與職業培訓的機會，是實現城鎮化的重要保障。在實施過程中，部分政府的財政能力難以解決外來人口教育、社會保障和就業等問題，可以在不同階段采取不同的標準方式，逐步解決外來人口面臨的問題，最終實現公共服務均等化。需要對小城鎮中的休閑設施、文化設施建設加大投入力度，實現多元社會文化共融，提高外來人口的幸福感和歸屬感。

3.3 統籌城鄉發展，提升村莊水平

目前，我國部分地區城鄉差距較大，新型城鎮化中提出減少城鄉差距、實現城鄉共榮的理念，有效解決“三農”問題。各地區應以此為契機建設美麗鄉村，進一步提升鄉村發展水平。從全局視角分析，應快速發展鄉村特色產業，對人口分散、產業空心化和地理位置偏遠的鄉村開展遷并；強化城鎮對鄉村的帶動作用，如公共設施向農村延伸、公共服務實現全覆蓋、現代文明向農村輻射，進一步提高農村生產力和農民的生活水平。

4 空間轉型路徑——品質城鎮化

4.1 劃定生態底線，構筑綠色空間

生態環境是城鎮競爭力的根本，小城鎮與大自然更加貼近，其城鎮化發展應規避盲目擴張，充分結合城市文明與生態文明的理念。從全局視角分析，以生態分析為基礎，劃定生態紅線和城鎮增長邊界。從具體視角分析，在規劃方面充分利用自然環境資源，在城鎮內構建綠色骨架，通過打造生態公園、綠化帶等方式，形成生態宜居的空間格局。在廣東平湖市2015年開展“多規合一”規劃中，明確劃定鄉鎮層面的生態紅線和城鎮增長邊界，促進小城鎮集約、綠色發展。

4.2 推動老鎮區的文化傳承與有機更新

老鎮區大多是小城鎮的歷史發源地。隨著時代的發展，老鎮區暴露出環境品質較差、權屬復雜和用地混亂等問題。在老舊鎮區改造過程中，應避免一刀切式的搬遷拆除，順應小城鎮的結構與機理，尊重歷史文化，體現居民意愿，通過循序漸進的方式進行改造。針對用地混亂問題，將鎮內企業進行搬遷處理，整合原有的商業區和住宅區，形成系統性的城鎮功能區。進一步完善公共基礎設施，在城鎮建設方面加大對市場、教育和休閑等場所的投入，促使自然環境與城鎮空間的融合，將其打造為具有地方特色的城鎮。

4.3 塑造城鎮新區的宜居、特色空間

小城鎮新區的規劃設計應具有整體性和高標準，實現新舊城區融合，增強本地區文化魅力，提升城鎮品質。應充分展現本地區的自然環境與地域特色，強化城鎮特色空間塑造，將其打造為環境優美、生態宜居和特色鮮明的小城鎮。在空間利用方面，應考慮空間集約化使用，使小城鎮更加有人情味，避免過度使用規劃城市的手段，如建設大廣場、高樓等大型建筑和設施。

4.4 改善交通條件，促進發展

司英路位于高速下，規劃紅線50 m，作為連接兩英、司馬浦的主要連接線，為原公路減輕壓力，增強與周邊區域的聯系。司神公路南北貫穿鎮區，是兩鎮的交通要道，也是未來兩鎮交通發展的主要方向，對兩英鎮規劃再定位具有重要的指導意義。小城鎮的交通系統優化提升，為城鎮的產業空間優化與再定位帶來新的可能性，對傳統產業升級、新興產業的發展具有重大意義。

5 結語

小城鎮是我國城市的重要組成部分，小城鎮的升級轉型需要從空間、社會、經濟等多個角度入手，探索新型發展模式，不斷優化結構，實現產業升級轉換，在社會轉型中體現人性化，最終實現小城鎮的持續發展。