高新技術企業(yè)優(yōu)惠政策的創(chuàng)新作用*
——基于新疆維吾爾自治區(qū)的實證分析

常曉暉 王梓涵 陳 實

內容提要：文章以新疆高新技術企業(yè)為切入點，在較為全面地評估2016年修訂的《高新技術企業(yè)認定管理辦法》的基礎上，以2017年出臺的《烏魯木齊高新區(qū)(新市區(qū))鼓勵企業(yè)科技創(chuàng)新獎勵辦法》作為自然實驗，基于PSM-DID模型，針對性考察單項政策和烏魯木齊高新區(qū)總體政策，在促進不同類型創(chuàng)新產(chǎn)出上的實施成效，較為客觀和全面地解答各項高新技術企業(yè)優(yōu)惠政策是否能促進創(chuàng)新產(chǎn)出、如何促進創(chuàng)新產(chǎn)出以及可能存在的差異性和異質性，為后期的政策推廣和完善提供思路。

一、選題背景

經(jīng)過20多年的發(fā)展，“火炬計劃”覆蓋了高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、高新技術企業(yè)、大學科技園、科技企業(yè)孵化器、中國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽等10余項具體政策內容，其中高新技術企業(yè)成為我國企業(yè)創(chuàng)新的主力軍和中堅力量，推動了先進高新技術和新興產(chǎn)業(yè)的快速增長。“十四五”規(guī)劃中提出“強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，促進各類創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚，形成以企業(yè)為主體、市場為導向、產(chǎn)學研用深度融合的技術創(chuàng)新體系”；并指出“實施更大力度的研發(fā)費用加計扣除、高新技術企業(yè)稅收優(yōu)惠等普惠性政策”，“積極強化國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)等的創(chuàng)新功能”。

2016年新的《高新技術企業(yè)認定管理辦法》(1)科技部、財政部、國家稅務總局：《關于修訂印發(fā)〈高新技術企業(yè)認定管理辦法〉的通知》(〔2016〕 32號)， http://www.most.gov.cn/ 。修訂完成后，我國高新技術企業(yè)數(shù)量以年均29.3%的增速迅猛增長，已經(jīng)覆蓋了國民經(jīng)濟各行業(yè)20個門類中的19個，尤其是在制造業(yè)中占比近60%，成為我國實體經(jīng)濟和企業(yè)自主創(chuàng)新驅動發(fā)展的主導引擎，對我國產(chǎn)業(yè)結構調整和新一輪產(chǎn)業(yè)轉型升級起到了引領作用。然而區(qū)域發(fā)展并不平衡，2019年研發(fā)投入超千億元的省份已有六個，(2)國家統(tǒng)計局、科技部、財政部：《2019年全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計公報》，http://www.stats.gov.cn/。新疆的研發(fā)投入只有64.1億元，僅高于西藏；2019年，東部、中部和西部地區(qū)高新技術企業(yè)總數(shù)占全國高企總數(shù)分別為74%、16%和9.7%，年均增長27%、35%和30%，而新疆僅有665家，占比為0.003%，年均增速僅為15.8%，低于西部平均水平。

新疆科技型企業(yè)創(chuàng)新能力的提升既有更大的空間，也有更強烈的必要性和緊迫性，同時存在地域和環(huán)境的特殊性和代表性。考慮到新疆屬于欠發(fā)達地區(qū)，高新技術企業(yè)優(yōu)惠政策在該地區(qū)的實施成效決定了科技型企業(yè)的生存與發(fā)展。目前還少有針對西部地區(qū)的最新研究，本文依據(jù)實際工作經(jīng)驗和實證數(shù)據(jù)，在充分調研的基礎上對新疆高新技術企業(yè)優(yōu)惠政策實施成效進行分析。

二、文獻綜述

(一)高新技術企業(yè)認定和稅收優(yōu)惠政策提升了企業(yè)收益

紀園園等認為認證的企業(yè)獲得了更高的利益，而民營企業(yè)相對國有企業(yè)更能在此政策下獲利；(3)紀園園等：《處理效應模型的理論拓展及在政策評價中的應用》，《統(tǒng)計研究》2020年第9期。熊波等通過對2002—2018年中國A股上市公司面板數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)高新技術企業(yè)認定可以有效提高企業(yè)全要素生產(chǎn)率，促進企業(yè)高質量發(fā)展；(4)熊波、杜佳琪：《高新技術企業(yè)認定對企業(yè)全要素生產(chǎn)率的影響——基于雙重差分方法的分析》，《科技進步與對策》2020年第18期。徐軍玲等根據(jù)湖北2015—2017年新三板年報所包含的463家企業(yè)數(shù)據(jù)，證實了高新技術企業(yè)認定政策可以幫助企業(yè)提高產(chǎn)出收益。(5)徐軍玲、劉莉：《高新技術企業(yè)認定政策的創(chuàng)新增量效應及作用機制》，《科研管理》2020年第8期.王藝凱等認為稅率優(yōu)惠和研發(fā)費用加計扣除政策能夠刺激高新技術企業(yè)加大創(chuàng)新研發(fā)的力度，得到更多收益。(6)王藝凱、周詠梅、王曉琳：《稅率優(yōu)惠、加計扣除政策與企業(yè)創(chuàng)新——基于傾向得分匹配的實證研究》，《金融與經(jīng)濟》2020年第8期。孫自愿等通過對2012—2017年中國滬深A股上市高新技術企業(yè)數(shù)據(jù)的分析，證明了稅收優(yōu)惠強度和企業(yè)的創(chuàng)新力存在正相關，而具體的優(yōu)惠政策能更進一步刺激創(chuàng)新質量的提高。(7)孫自愿、梁晨、衛(wèi)慧芳：《什么樣的稅收優(yōu)惠能夠激勵高新技術企業(yè)創(chuàng)新——來自優(yōu)惠強度與具體優(yōu)惠政策的經(jīng)驗證據(jù)》，《北京工商大學學報》2020年第5期。

(二)稅收優(yōu)惠政策通過促進企業(yè)研發(fā)投入提高創(chuàng)新產(chǎn)出

國外對于稅收優(yōu)惠政策有著比較系統(tǒng)、深入的研究，Swenson使用1975—1988年美國公司研發(fā)數(shù)據(jù)建立結構方程模型研究發(fā)現(xiàn)，美國《經(jīng)濟復蘇稅法》中的稅收優(yōu)惠可以提高企業(yè)的研發(fā)投入；(8)Swenson C.W.,Some Tests of the Incentive Effects of the Research and Experimentation Tax Credit，Journal of Public Economics,1992(2).McCutchen通過對于醫(yī)藥行業(yè)的數(shù)據(jù)研究、Van Reenen通過對以往研究的整理和理論推導，均得出稅收優(yōu)惠與研發(fā)投入呈正相關的結論；(9)McCutchen William W.,Estimating the Impact of the R&D Tax Credit on Strategic Groups in the Pharmaceutical Industry,Research Policy,1993(22)；Van Reenen,J.,Hall, Bronwyn,and Van Reenen,John,How Effective are Fiscal Incentives for R&D?A Review of the Evidence，Research Policy,2000(4-5).同樣的結論在印度上市公司、(10)Jose M.,Sharma R.,Dhanora M.,R&D Tax Incentive Scheme and In-house R&D Expenditure:Evidences from Indian Firms，Journal of Advances in Management Research,2020(3).智利工業(yè)企業(yè)(11)Mardones C,Becerra N.M.,Ex-post Evaluation of the R&D Tax Incentive Law in Chile,Academia-Revista Latinoamericana De Administración,2020(3/4).和加拿大企業(yè)(12)Huang J.,Krull L.,Ziedonis R.,R&D Investments and Tax Incentives:The Role of Intra-Firm Cross-Border Collaboration，Contemporary Accounting Research,2020(4).都得到了印證；Huang et al.的研究還表明跨境合作將稅收優(yōu)惠對于研發(fā)投入的作用提高了5—6倍，且企業(yè)所在地的知識產(chǎn)權越薄弱、創(chuàng)新資源越豐富，這樣的提升作用越明顯。Czarnitzki et al.采用1999年加拿大制造業(yè)的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，稅收優(yōu)惠與企業(yè)的研發(fā)產(chǎn)出呈現(xiàn)顯著的正相關。(13)Czarnitzki D.,Hanel P.,Rosa J.M.,Evaluating the Impact of R&D Tax Credits on Innovation:A Microeconometric Study on Canadian Firms，Research Policy,2011(2).

(三)高新技術企業(yè)認定和稅收優(yōu)惠政策并未促進實質性創(chuàng)新

然而，曾婧婧等采用中國工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)研究認為其對研發(fā)投入的影響并不顯著；(14)曾婧婧、龔啟慧、王慶：《中國高新技術企業(yè)認定政策績效評估——基于雙重差分模型的實證分析》，《科技進步與對策》2019年第9期。Yang et.al.使用DID方法研究臺灣省制造業(yè)上市企業(yè)得出結論，SII政策所導致的稅收優(yōu)惠下降并沒有致使研發(fā)投入下降。(15)Yang C.H.,Huang C.H.,Chang W.H.,Does Reduction in the Tax Credit Rate Retard R&D Activity? Evidence From Taiwan's R&D Tax Credit Reform in 2010，Contemporary Economic Policy，2020(2).Czarnitzki et al.的研究表明加拿大的稅收優(yōu)惠政策并不能保證創(chuàng)新質量，因為企業(yè)可能會采取漸進式創(chuàng)新或投資短期項目的形式增加創(chuàng)新投入和產(chǎn)出；(16)Czarnitzki D.,Hanel P.,Rosa J.M.,Evaluating the Impact of R&D Tax Credits on Innovation:A Microeconometric Study on Canadian Firms.秦修宏和黃國良認為稅收優(yōu)惠并不能提升專利的質量，其對高創(chuàng)新價值的發(fā)明型專利的促進作用是不顯著的；(17)秦修宏、黃國良：《稅收優(yōu)惠政策能提升高新技術企業(yè)發(fā)明型創(chuàng)新效率嗎?》，《財會月刊》2020年第21期。孟慶璽等的研究也指出“十二五”規(guī)劃降低了企業(yè)的創(chuàng)新效率，且在補貼越集中的行業(yè)這種降低效果越明顯。(18)孟慶璽、尹興強、白俊：《產(chǎn)業(yè)政策扶持激勵了企業(yè)創(chuàng)新嗎?——基于“五年規(guī)劃”變更的自然實驗》，《南方經(jīng)濟》2016年第12期。

(四)優(yōu)惠政策導致低質量創(chuàng)新和政策迎合行為

高新技術企業(yè)為了獲得研發(fā)激勵政策的優(yōu)惠，在實際經(jīng)營過程中，特意去迎合政策要求。韓鳳芹等研究發(fā)現(xiàn)，不少高新技術企業(yè)為了得到政策優(yōu)惠而只進行了僅僅滿足要求的研發(fā)活動。(19)韓鳳芹、陳亞平：《選擇性稅收激勵、迎合式研發(fā)投入與研發(fā)績效》，《科學學研究》2020年第9期。許玲玲等認為，一些被評定為高新技術的企業(yè)，為了降低研發(fā)投入成本，改變資本投放策略，實行了政策范圍內最低限度的研發(fā)創(chuàng)新，浪費了原本用于激勵企業(yè)研發(fā)的優(yōu)惠補助政策。(20)許玲玲：《高新技術企業(yè)認定、政府補貼與企業(yè)創(chuàng)新》，《財會通訊》2019年第33期。陳亞平等指出高新技術企業(yè)有針對性地在短時間內增大企業(yè)研發(fā)投入來迎合政策、獲得支持。(21)陳亞平、韓鳳芹：《高新技術企業(yè)認定對企業(yè)研發(fā)投入的影響——基于尋租行為的調節(jié)效應》，《科技管理研究》2020年第15期。常青青等以高新技術上市公司作為樣本，將創(chuàng)新效率分割為三部分(外觀型、發(fā)明型和實用新型)，認為稅收優(yōu)惠雖然未能提升創(chuàng)新效率中的發(fā)明型部分，但卻可以明顯推動企業(yè)另外兩部分創(chuàng)新效率的提高。(22)常青青：《稅收優(yōu)惠對高新技術企業(yè)創(chuàng)新效率的差異化影響》，《財經(jīng)科學》2020年第8期。李維安等認為一些大型上市公司和民營企業(yè)在很大程度上利用了所得稅優(yōu)惠政策，以此達到避稅目的。(23)李維安、李浩波、李慧聰：《創(chuàng)新激勵還是稅盾?新高新技術企業(yè)稅收優(yōu)惠研究》，《科研管理》2016年第11期。

(五)政策作用具有異質性

不同地區(qū)擁有不同的市場環(huán)境和政策實施力度，對于不同特征的企業(yè)，優(yōu)惠政策的作用程度乃至于作用方向都不相同。王欣等指出，全面創(chuàng)新改革試驗政策顯著地促進了東部、地級市的專利產(chǎn)出，而對非東部地區(qū)或地級市以上地區(qū)的促進效果并不顯著。(24)王欣、杜寶貴：《全面創(chuàng)新改革試驗政策對專利產(chǎn)出的影響》，《科學學研究》2021年第8期。曾婧婧等認為，企業(yè)的規(guī)模從一定程度上展現(xiàn)了企業(yè)獲取資源的能力和企業(yè)的資本實力，規(guī)模大的企業(yè)相比中小企業(yè)更容易得到政策優(yōu)惠，擁有豐富的創(chuàng)新資源也使得規(guī)模較大的企業(yè)可以更好地利用這些優(yōu)惠政策。(25)曾婧婧、龔啟慧、王慶：《中國高新技術企業(yè)認定政策績效評估——基于雙重差分模型的實證分析》。政策的效果在不同的行業(yè)中也是不一樣的，Jose et al.發(fā)現(xiàn)印度的稅收優(yōu)惠政策對研發(fā)投入的促進作用主要體現(xiàn)在電子行業(yè)和醫(yī)療制藥行業(yè)；(26)Jose M.,Sharma R.,Dhanora M.,R&D Tax Incentive Scheme and In-house R&D Expenditure:Evidences from Indian Firms.吳松彬等認為，所得稅減免政策在高新制造業(yè)、服務業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的樣本中激勵效果不顯著，而加計扣除政策對于高新制造業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)有著顯著的正影響。(27)吳松彬、黃惠丹、張凱：《R&D稅收激勵有效性與影響因素——基于15%稅率式優(yōu)惠和研發(fā)加計扣除政策的實證比較分析》，《科技進步與對策》2019年第11期。

雖然創(chuàng)新政策的“促進論”占據(jù)研究結果的主流，但是由于樣本和研究方法的差異，國內外學者在政府實施的優(yōu)惠政策對于企業(yè)創(chuàng)新能力的作用方向上還未能達成一致結論。從衡量創(chuàng)新能力的角度上看，眾多文獻缺乏對創(chuàng)新產(chǎn)出的細致討論；學者們的研究所得到的政策實施效果的異質性，對于針對性地設計優(yōu)惠政策有著重大意義。

三、實證分析

(一)高新技術企業(yè)現(xiàn)狀

2008年《中華人民共和國企業(yè)所得稅法實施條例》對高新技術企業(yè)優(yōu)惠政策中稅收優(yōu)惠作了明確規(guī)定，(28)《中華人民共和國企業(yè)所得稅法實施條例》(國務院令第512號)，2007年11月28日。“國家高新技術企業(yè)從25%稅率減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅”成為全國統(tǒng)一施行的政策，沒有地區(qū)性、行業(yè)性差異。優(yōu)惠政策對高新技術企業(yè)起到了顯而易見的杠桿效能，2018年全國高新技術企業(yè)每年可以享受企業(yè)所得稅減免約1900億元，而實際繳納的稅費接近1.8萬億元。高新技術企業(yè)成為創(chuàng)新驅動發(fā)展的“先鋒軍”。2020年6月上市企業(yè)中高新技術企業(yè)占到主板的38.5%、中小板的65.2%、創(chuàng)業(yè)板的90.8%、科創(chuàng)板的94%。

根據(jù)科技部火炬中心高新技術企業(yè)認定管理系統(tǒng)統(tǒng)計，2016—2019年新疆高新技術企業(yè)的數(shù)量呈現(xiàn)增長態(tài)勢(見表1)，截至2019年，新疆高新技術企業(yè)主要集中在烏魯木齊市(357家，占54%)，其他地區(qū)共計308家；技術領域的分布主要集中于電子信息(占21%)，新材料、高技術服務、生物與新醫(yī)藥各占17%，其他領域總計占28%。

表1 2016—2019年新疆高新技術企業(yè)發(fā)展情況表

烏魯木齊市于2011年經(jīng)歷了原烏魯木齊高新技術開發(fā)區(qū)的“區(qū)政合一”改革后，又納入烏魯木齊縣兩鄉(xiāng)一鎮(zhèn)，至此烏魯木齊新市區(qū)(高新區(qū))正式形成，享受國家級高新區(qū)和新疆的各種普惠制政策。2017年，烏魯木齊高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會出臺了《烏魯木齊高新區(qū)(新市區(qū))鼓勵企業(yè)科技創(chuàng)新獎勵辦法》,(29)烏魯木齊高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會、烏魯木齊市新市區(qū)人民政府：《關于印發(fā)烏魯木齊高新區(qū)(新市區(qū))鼓勵企業(yè)科技創(chuàng)新獎勵辦法的通知》(〔2017〕 41號)，2017年3月31日。對2011年的獎勵政策進行了大幅度調整，擴大獎勵范圍，調整了獎勵力度；加強資金流向監(jiān)管；并明確規(guī)定，“根據(jù)本辦法所獲得的獎勵資金，90%主要用于科技研發(fā)活動、科技成果轉化、提高產(chǎn)品科技含量等技術創(chuàng)新與產(chǎn)品研發(fā)工作”。

(二)數(shù)據(jù)來源與預處理

本文數(shù)據(jù)來自新疆高新技術企業(yè)年報(2015—2019年)，包括企業(yè)基本注冊信息、專利申請數(shù)量、人員狀況以及財務信息，前期的年報數(shù)據(jù)不完整，后期才逐步規(guī)范，因此本項研究采用的數(shù)據(jù)與實際高新技術企業(yè)數(shù)量有一定偏差。年報數(shù)據(jù)經(jīng)整合后形成了時間長度為5、截面數(shù)量977的非平衡面板數(shù)據(jù)，其非平衡性主要是因為高新技術企業(yè)認證頻繁，導致不再符合標準的企業(yè)在一段時間之后被淘汰，同時新的高新技術企業(yè)成功認證。

由圖1顯示，高新區(qū)內軟件著作權的數(shù)量最高(接近總量的60%)，其次是實用新型專利，發(fā)明專利僅占總量的12%；非高新區(qū)則是實用新型專利的數(shù)量最多，其次是軟件著作權，發(fā)明專利占比為16%。2016年以后，除了外觀設計專利外，各項專利都呈現(xiàn)上升趨勢。高新區(qū)樣本占到全樣本的一半以上，與全樣本發(fā)展趨勢相似但存在差異，作為高新技術企業(yè)的示范區(qū)與各種獎勵政策和優(yōu)惠政策的試點區(qū)，有必要將烏魯木齊高新區(qū)作為一個案例進行著重研究。

圖1 烏魯木齊高新區(qū)和非高新區(qū)樣本專利數(shù)量趨勢圖

因變量：為了全面評估政策的實施效果，論文從研發(fā)投入和創(chuàng)新產(chǎn)出兩個角度考察變量間的關系。研發(fā)投入的角度設置研發(fā)投入費用額(記為RD，下同)和基礎研究投入(BRD)兩個因變量；創(chuàng)新產(chǎn)出角度，以最具代表性的四類專利數(shù)量來衡量，分別是發(fā)明專利數(shù)量(INV)、實用新型專利數(shù)量(UTI)、外觀設計專利數(shù)量(AD)和軟件著作權數(shù)量(SC)。

自變量：本項研究主要探究高新技術企業(yè)稅收優(yōu)惠政策對于企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)出的影響，因此選取企業(yè)當年的所得稅減免額(簡稱減免稅)作為自變量(TECH_TAX)。

控制變量：文獻分析顯示，企業(yè)科研能力的影響因素主要包含企業(yè)盈利能力、企業(yè)資本積累和研發(fā)投入三個方面(詳見表2)。為了避免多重共線性和異方差的影響，所有因變量、自變量和控制變量都除以企業(yè)總人數(shù)并取自然對數(shù)。本文采用STATA13軟件，將高新技術企業(yè)分為全樣本和烏魯木齊高新區(qū)兩套樣本分別統(tǒng)計和分析。

表2 變量定義表

(三)模型結果

1．全樣本模型

為了整體性衡量高新技術企業(yè)減免稅政策在新疆的實施成效，同時考察2016年高新技術企業(yè)認定管理辦法修訂后可能對研發(fā)投入和專利產(chǎn)出帶來的影響，先采用全部高新技術企業(yè)的數(shù)據(jù)建立面板數(shù)據(jù)模型，將專利產(chǎn)出分別用發(fā)明專利(INV)、實用新型專利(UTI)、外觀設計(AD)和軟件著作權(SC)四種創(chuàng)新程度指標衡量；并將研發(fā)投入分為研發(fā)投入總額(RD)和基礎研究投入(BRD)兩種類型。所有模型經(jīng)過F檢驗均選擇個體、時間雙固定模型(回歸結果見表3)。

表3 全樣本面板數(shù)據(jù)模型結果

2016年修訂《高新技術企業(yè)認定管理辦法》后，除發(fā)明專利外的三類專利較2015年均有顯著增長，而發(fā)明專利的增長相對滯后；新政策并沒有促進企業(yè)加大研發(fā)投入總額，但是在一定程度上改善了研發(fā)投入的結構；研發(fā)投入總額對專利產(chǎn)出沒有貢獻，但基礎研究投入對發(fā)明專利和軟件著作權增加有促進作用。高新技術企業(yè)減免稅(TECH_TAX)只對實用新型專利(UTI)、外觀設計專利(AD)有顯著的正向貢獻，對發(fā)明專利(INV)、軟件著作權(SC)沒有促進作用，反映了稅收優(yōu)惠政策對于專利產(chǎn)出的效果有限；減免稅能促進兩類研發(fā)投入的增長，但是作用不夠顯著。上市企業(yè)的實用新型和外觀設計專利的產(chǎn)出顯著高于非上市企業(yè)。

2．烏魯木齊高新技術開發(fā)區(qū)樣本模型

2016年政策調整之后，烏魯木齊高新區(qū)的實用新型專利、外觀設計專利、軟件著作權增長明顯，且增幅相較于全樣本更為顯著，但是企業(yè)發(fā)明專利沒有明顯提高。減免稅政策除了對于高新區(qū)企業(yè)的軟件著作權有顯著的正影響以外，對其他三類專利都沒有正向貢獻，全樣本中359家電子信息企業(yè)有309家聚集在烏魯木齊高新區(qū)，造成減免稅政策對于軟件著作權的影響更大。烏魯木齊高新區(qū)樣本與全樣本相比，影響研發(fā)投入的因素沒有顯著差異。盡管烏魯木齊高新區(qū)從2011年開始建設，陸續(xù)出臺了十幾種優(yōu)惠政策，但是通過全樣本和高新區(qū)樣本的對比分析，高新區(qū)并沒有體現(xiàn)出比較全樣本的顯著政策優(yōu)勢。高新區(qū)內高比例的電子信息產(chǎn)業(yè)可能影響對專利產(chǎn)出和研發(fā)投入的評判，本文因此選擇以2017年實施的《烏魯木齊高新區(qū)(新市區(qū))鼓勵企業(yè)科技創(chuàng)新獎勵辦法》(以下簡稱“2017獎勵辦法”)作為自然實驗，進行PSM-DID建模，將烏魯木齊高新區(qū)內的企業(yè)作為實驗組，烏魯木齊高新區(qū)外的企業(yè)作為不受實驗影響的對照組，一方面通過傾向得分匹配消除“自選擇偏誤”，另一方面通過雙重差分將該政策與其他政策進行適當分離。

表4 烏魯木齊高新區(qū)樣本面板數(shù)據(jù)模型

3．PSM-DID模型

采用一項人員指標——科技人員總數(shù)(LIN)、一項收入指標——總收入(TR)表示資產(chǎn)積累的資本總量(NASS)以及兩項科技投入指標進行匹配，并剔除了匹配前后兩組均沒有差異的變量RD和BRD，最終得到PSM模型的匹配結果(見表5)，在1783個樣本中對照組有391個樣本匹配失敗，實驗組有474個樣本匹配失敗，最終保留了918個樣本。

表5 全樣本匹配結果

表6展示的是PSM模型的估計參數(shù)，其中ATT衡量的是實驗組結果與假設實驗組未受政策影響結果的差異；ATU衡量的是假設對照組進行實驗結果與對照組結果的差異，二者可以用于衡量政策的處理效果，可以看到“2017獎勵辦法”對企業(yè)的發(fā)明專利、實用新型專利、外觀設計都起到了正向的促進作用，但是對于軟件著作權數(shù)量有著一定的負向影響，表明PSM方法有效地解決了由于烏魯木齊高新區(qū)電子信息產(chǎn)業(yè)集中帶來的偏差，并且由于對于每一個變量都有|ATT|>|ATU|，說明政策的實施在高新區(qū)內更加有效。進一步對比未匹配時實驗組與對照組的差異可以發(fā)現(xiàn)，匹配后Difference發(fā)生了明顯變化，說明本研究選取的控制變量是有效的，且這些控制變量可以提高實驗組在發(fā)明專利和實用新型專利產(chǎn)出方面的優(yōu)勢。

表6 匹配后四種創(chuàng)新產(chǎn)出的ATT和ATU

表7 全樣本DID模型

為了更進一步探究“2017獎勵辦法”的實施成效，在使用PSM方法去除“自選擇偏差”之后再使用雙重差分法討論政策的凈效應，加入分別表示區(qū)域凈效應的變量REG、時間凈效應的變量T和政策凈效應的DID。

表7的結果中有兩項缺失，分別為代表區(qū)域的REG和2019年的時間固定效應，以下針對這兩項問題進行穩(wěn)健性分析。首先是在刪除2019年樣本的基礎上按照表5的方式重新進行匹配，得到590個觀測值；不設時間固定效應，分別考察加入REG和不加REG的差異。從表8可以看到，是否加入REG得到的參數(shù)值和顯著性基本一致，表現(xiàn)為如果REG顯著、DID項就不顯著，說明DID是區(qū)域和時間效應的綜合反映，在不考慮2019年樣本的前提下，區(qū)域的優(yōu)勢更明顯，尤其是在發(fā)明專利、實用新型專利和外觀設計專利的產(chǎn)出上，而軟件著作權在高新區(qū)以外的企業(yè)更具優(yōu)勢，2017年獎勵政策的出臺對軟件著作權有促進作用。

表8 2015—2018年匹配后DID模型

如果專門考察“2017獎勵辦法”出臺前后兩年的對比，取2016年和2018年的樣本進行同樣方式的匹配后，得到470個觀測值，再分為加入REG和不加入REG兩種情況分析，得到結果見表9。可以看到，參數(shù)的顯著性受到樣本數(shù)的影響，REG與DID確實有一定的重疊效應，就實用新型專利和外觀設計專利而言，區(qū)域的正效應更大，但發(fā)明專利顯示DID的作用更加明顯，區(qū)域效應和政策效應都正向顯著；軟件著作權高新區(qū)反而落后于高新區(qū)外的企業(yè)。

四、主要結論

(一)高新技術企業(yè)優(yōu)惠政策總體成效顯著

1. 高新技術企業(yè)優(yōu)惠政策逐年向好。2016年高新技術企業(yè)認定管理辦法修訂后，新疆全樣本(見表3)和烏魯木齊高新區(qū)樣本(見表4)的創(chuàng)新產(chǎn)出都是逐年增加的。如果將樣本數(shù)減少(見表8、表9)，變量的顯著性降低，反向驗證政策的綜合作用使得各類專利的產(chǎn)出都有了顯著提升。

2. 烏魯木齊高新區(qū)內的優(yōu)惠政策成效顯著。因為匹配和雙重差分進一步提取了政策效應并解決了內生性，使得其他控制變量的顯著性也得到了改善，而且通過傾向得分匹配矯正了高新區(qū)電子信息產(chǎn)業(yè)過于集中造成的樣本選擇性偏誤，使得匹配后的實驗組和對照組從產(chǎn)業(yè)規(guī)模和人員結構上基本保持一致，進而提高了結論的可靠性，PSM-DID方法還很好地剝離出各項政策的獨立作用。從總體上來看，烏魯木齊高新區(qū)“2017獎勵辦法”的凈效應顯著(見表7)，但是2019年樣本數(shù)較高影響了對區(qū)域效應的判斷，刪除2019年數(shù)據(jù)后(見表8)，區(qū)域效應高于“2017獎勵辦法”的凈效應，說明高新區(qū)內各項政策的實施成效顯著，且發(fā)明專利和實用新型專利優(yōu)勢明顯。

表9 2016年和2018年匹配后DID模型

3. 政策影響具有差異性和異質性。雙重差分的結果顯示，高新區(qū)“2017獎勵辦法”的出臺有效地促進了高新技術企業(yè)發(fā)明專利、外觀設計專利和軟件著作權的增長(見表7)，其中對于發(fā)明專利的正向促進作用最大，其次是對軟件著作權的正向影響；表9驗證了這項結論，政策出臺以后，發(fā)明專利的區(qū)域優(yōu)勢和政策的凈效應都增大，說明這項政策不僅從數(shù)量上加大了專利產(chǎn)出，而且有效提升了專利質量。除此之外，與全樣本模型(見表3)和匹配前高新區(qū)樣本模型(見表4)相比，表7中影響發(fā)明專利產(chǎn)出的多個變量表現(xiàn)為顯著的正向效應，包括減免稅、科研投入總額、基礎科研投入、上市公司、高新技術產(chǎn)品(服務)收入，說明各種政策的綜合效果也更有利于發(fā)明專利的產(chǎn)出。

軟件著作權則不同，雖然匹配前正向影響因素較多(見表4)，尤其是時間固定效應歷年都顯著增長，但事實上是這些因素間交叉作用或間接影響的綜合效果，通過匹配和雙重差分后，顯示主要是高新區(qū)“2017獎勵辦法”的正向效應(見表9)，其次是2017年以后各項政策的綜合作用，區(qū)域的影響為負，反映出高新區(qū)內電子信息產(chǎn)業(yè)過于密集并不利于知識產(chǎn)權的獲取，相反，由于過度競爭而出現(xiàn)行業(yè)劣勢。

稅收優(yōu)惠政策在發(fā)明專利、外觀設計專利中表現(xiàn)為正向促進作用，即便剝離了“2017獎勵辦法”的效用，高新技術企業(yè)減免稅依然對于兩類專利申請具有吸引力；但由于軟件著作權更多受獎勵政策的影響，稅收優(yōu)惠吸引力有所削弱。此外，企業(yè)上市對于發(fā)明專利、實用新型專利和外觀設計專利都有促進作用，完全不同于匹配前的結論，證實上市企業(yè)更注重專利產(chǎn)出和專利質量。

(二)高新技術企業(yè)優(yōu)惠政策存在的問題

1. 稅收優(yōu)惠政策尚沒有實質性地發(fā)揮作用。與王藝凱等、(30)王藝凱、周詠梅、王曉琳：《稅率優(yōu)惠、加計扣除政策與企業(yè)創(chuàng)新——基于傾向得分匹配的實證研究》。常青青等(31)常青青：《稅收優(yōu)惠對高新技術企業(yè)創(chuàng)新效率的差異化影響》。的研究結論一致，高新技術減免稅能夠有效促進創(chuàng)新產(chǎn)出，但并不是在所有模型中都表現(xiàn)為顯著作用；而且稅收優(yōu)惠政策對于不同專利產(chǎn)出的影響不同，在稅收普適的前提下，主要是促進實用新型專利的增長；只有在高新區(qū)政策綜合作用下，對發(fā)明專利的促進作用才變得顯著。

造成稅收優(yōu)惠政策沒有實質性發(fā)揮作用的主要原因是政策吸引力不強。新疆是國家西部大開發(fā)優(yōu)惠政策的受益地區(qū)，凡是符合該政策的企業(yè)全部享受征收15%(原25%)的稅減政策。因科技型企業(yè)中涉及的行業(yè)都在西部大開發(fā)政策的鼓勵產(chǎn)業(yè)目錄中，且高新技術企業(yè)認定門檻較高還會發(fā)生一定費用，稅收減免相關手續(xù)也比西部大開發(fā)政策更為繁瑣，因此一些科技型企業(yè)缺乏申報動力。以2019年度新疆稅務匯算清繳為例，享受高新技術企業(yè)稅收優(yōu)惠政策的企業(yè)僅占當年高企總數(shù)的21.4%，說明即使獲得高新技術企業(yè)資格，企業(yè)也更愿意選擇西部大開發(fā)的優(yōu)惠政策。

2. 研發(fā)投入對專利產(chǎn)出的作用不顯著。新疆高新技術企業(yè)研發(fā)投入對創(chuàng)新產(chǎn)出的促進作用還比較有限，說明目前整體研發(fā)投入偏低，但是基礎研究投入對于發(fā)明專利和軟件著作權都有顯著的促進作用。2016年高新技術企業(yè)認定門檻降低后，并沒有促進企業(yè)加大研發(fā)投入總額，只是促使企業(yè)研發(fā)投入質量的改善。陳亞平等認為，企業(yè)可能會出現(xiàn)短期政策性迎合式的高新技術投入行為，低市場化地區(qū)的高新技術企業(yè)確定年份與高新技術企業(yè)研發(fā)資金投入率之間的正相關關系變得很明顯。(32)陳亞平、韓鳳芹：《高新技術企業(yè)認定對企業(yè)研發(fā)投入的影響——基于尋租行為的調節(jié)效應》。新疆屬于欠發(fā)達地區(qū)，一些企業(yè)缺乏完整的研發(fā)費用管理制度和研發(fā)費用輔助賬，為了申報高新技術企業(yè)采用數(shù)據(jù)倒推、拼湊等方式來制作申報材料；另有一些企業(yè)因為賬面收入較大但利潤較低，研發(fā)投入很難達到認定要求，就將諸如招待費、過節(jié)福利等未在規(guī)定范圍內的支出列入研發(fā)費用。本項研究沒有得到稅收優(yōu)惠政策可以通過提升研發(fā)投入而提高創(chuàng)新產(chǎn)出的證據(jù)。孫健夫等認為，我國關于企業(yè)稅收優(yōu)惠政策產(chǎn)生的優(yōu)惠點未與企業(yè)的真實需求點適配。(33)孫健夫、賀佳：《企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策對提升高新技術企業(yè)科技競爭力的效應分析》，《當代財經(jīng)》2020年第3期。

3．創(chuàng)新成果儲備和潛力尚顯不足。匹配后的時間固定效應不再顯著，除了企業(yè)有政策迎合行為，導致拼湊低質量科研成果以達到“尋租”目的外，也說明新疆高新技術企業(yè)創(chuàng)新成果儲備和潛力尚顯不足。這一現(xiàn)象主要體現(xiàn)在區(qū)域發(fā)展不平衡方面，新疆高新技術企業(yè)主要集中在烏魯木齊市，是新疆經(jīng)濟發(fā)展較好區(qū)域；同時也存在行業(yè)發(fā)展不平衡現(xiàn)象，電子信息類企業(yè)發(fā)展較快，占高新技術企業(yè)存量的20.8%，高新技術企業(yè)認定要求企業(yè)擁有核心知識產(chǎn)權的所有權，并要求每年有一定數(shù)量的科技成果轉化，軟件著作權作為知識產(chǎn)權中相對較易獲取的專利授權，使電子信息類企業(yè)相對其他行業(yè)企業(yè)較容易通過高新技術企業(yè)認定。

五、對策建議

(一)提高創(chuàng)新成果的新穎性要求，探索階梯化優(yōu)惠政策

從國家政策層面，調整、增加稅收優(yōu)惠政策對于創(chuàng)新成果的新穎性要求。如提高一類標準知識產(chǎn)權的分值，對不同類型的創(chuàng)新活動采取有區(qū)別的稅收優(yōu)惠激勵，對行業(yè)、規(guī)模、發(fā)展階段不同的高新技術企業(yè)進行不同層次的鼓勵。降低軟件著作權的分值占比，平衡電子信息行業(yè)的企業(yè)與其他行業(yè)之間申報高新技術企業(yè)的門檻差異，在引導當前良莠不齊的電子信息類企業(yè)增質提效的同時，可有效避免一些“跨行業(yè)”的非科技型企業(yè)通過設立電子信息類子公司轉移收入來迎合該政策。根據(jù)企業(yè)工商注冊行業(yè)的特點，調整分屬三次產(chǎn)業(yè)的企業(yè)所需要達到的研發(fā)投入比例，為企業(yè)減負。

從地方政策層面，細化高新技術企業(yè)的劃分和識別，科學制定高新技術企業(yè)的創(chuàng)新能力評估指標制度，開展高新技術企業(yè)全口徑的創(chuàng)新能力評估工作，輕關注大和強的企業(yè)，重聚焦小而精的企業(yè)。考慮在現(xiàn)有的科技規(guī)劃基礎上，設置專門面向中小型高新技術企業(yè)的科技計劃項目，在資助這類企業(yè)開展研發(fā)活動的同時，引導、鼓勵企業(yè)追求更具新穎性的創(chuàng)新成果。

(二)提升地方政府重視程度，加大地方財政專項資金引導

新疆是目前全國少數(shù)幾個尚未設立財政專項資金來鼓勵、支持高新技術企業(yè)培育和發(fā)展的省區(qū)。建議新疆盡快設立高新技術企業(yè)的地方性財政專項資金，建立高新技術企業(yè)后備培育庫；發(fā)揮政府補助和稅收優(yōu)惠的互補作用，同時采用財政獎勵、稅收優(yōu)惠等多種措施并舉的方式，將烏魯木齊高新區(qū)的有效政策逐步推廣，包括對高新技術企業(yè)進行財政補助和研發(fā)費用補貼，對新認定的高新技術企業(yè)給予一定的財政資金獎勵；建立銀政企合作項目庫，對入庫的企業(yè)并獲得合作銀行貸款的入庫項目予以貼息資助。從新疆創(chuàng)新發(fā)展較快地區(qū)著手，在地方政府年度工作考核中增加高新技術企業(yè)發(fā)展情況的評分項，保證一定的考核權重，激勵地方政府部門重視本地區(qū)的高新技術企業(yè)發(fā)展，并逐步推廣。

(三)加大優(yōu)惠政策宣傳落實力度，完善管理體系建設

在新疆2019年度的稅務匯算清繳中，共有1112戶企業(yè)申報了研發(fā)費用加計扣除政策，較2018年增長了51%，遠超同期享受稅率優(yōu)惠的高新技術企業(yè)。說明新疆并不缺乏擁有技術創(chuàng)新潛力的企業(yè)，受限于優(yōu)惠政策重合，企業(yè)申報意愿依然較低。在當前短期內無法調整政策的前提下，建議以研發(fā)費用加計扣除政策為切入點，讓更多有潛力的企業(yè)通過這一政策紅利開展更多的研究開發(fā)活動，使企業(yè)自然而然達到高新技術企業(yè)的認定標準。

政府行政部門應該主動出面破局，充分發(fā)揮“火炬計劃”的優(yōu)勢，從眾創(chuàng)空間、科技企業(yè)孵化器、大學科技園、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽等方面著手，打通從企業(yè)注冊到科技金融、知識產(chǎn)權、成果轉化、財務審計等一系列高新技術企業(yè)培育的全鏈條服務，讓企業(yè)想報、愿報、方便報。多層面對企業(yè)進行針對性財務培訓，考慮引入社會專業(yè)化服務，為企業(yè)提供從政策咨詢到申請優(yōu)惠的線性服務，降低企業(yè)技術創(chuàng)新成本。鑒于高新技術企業(yè)研發(fā)成本高出一般企業(yè)，建議企業(yè)與技術部門緊密合作，選擇合理、真實、有效的研發(fā)費用的會計處理方式，最大程度享受政策紅利。此外，還應加強后續(xù)監(jiān)管，加大違法成本，避免企業(yè)出現(xiàn)錯報、濫報行為。在致力于提升新疆高新技術企業(yè)數(shù)量的同時，促進企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)出效率，保證新疆高新技術企業(yè)高質量發(fā)展。