中國糧食安全“雙循環”新發展格局的現實邏輯與實現路徑研究*

王 鋼 趙 霞

內容提要：目前，國家糧食安全不僅面臨內部市場日益凸顯的結構性問題、品質問題以及浪費問題，還面臨著糧源進口集中化、市場話語權趨弱、國際規則約束限制以及疫情沖擊等的外部挑戰。當前世界正面臨“百年未有之大變局”，進一步提升了國內外糧食市場的不穩定性和不確定性風險，但同時也為我國構建“國內+國際”糧食安全“雙循環”發展格局，乃至重塑全球貿易體系提供了歷史機遇。對此，文章認為，一方面要通過增強糧食產能、推進流通體制改革以及提升糧食加工能力等途徑，構建國內糧食安全“內循環”機制；另一方面則要以“一帶一路”戰略和非洲經濟一體化進程為突破口，穩定化和多元化對外貿易合作關系，積極構建國家糧食安全“外循環”機制。此外，要想長期保障國家的糧食安全，我們還需要應時應勢調整國家糧食安全戰略，推動涉糧行業的共同發展，在更高維度上增強在國際市場的競爭力和話語權。

近年來，我國糧食進口量持續攀升，由2014年的10 042萬噸上升到2019年的11 144萬噸，疫情肆虐下2020年糧食進口量更是達到14 262萬噸。(1)數據來源于中華人民共和國海關總署統計資料庫。作為四大主糧的大豆、玉米、小麥以及稻谷的對外依存度分別由2000年的39.85%、-10.95%、0.87%和-2.11%上升到2019年的83.09%、1.79%、2.34%和-0.17%，(2)數據來源于《中國農村發展報告2020》。國際糧食市場對于保障國內糧食供給的重要性可見一斑。然而，近年來國際經濟政治局勢動蕩、貿易保護主義抬頭以及新冠疫情全球持續蔓延正不斷沖擊全球涉糧產業鏈、供應鏈以及物流鏈，糧食生產與貿易的均衡格局被打破的風險在持續積聚，國內外糧食市場同樣身處“大變局”之中。

立足于“兩個一百年”歷史交匯點，面對全球糧食市場“大變局”，要想筑實我國的糧食安全防線，就需要我們基于歷史經驗基礎，根據形勢變化動態調整現有的糧食安全戰略，以更具智慧的方略予以應對。自2020年全國兩會以來，習近平多次強調要“逐步形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。國家層面的“雙循環”發展戰略為國家糧食安全領域“雙循環”新發展格局的構建提供了戰略指引。具體而言，我國的糧食安全在內要構建以提升國內糧食供給能力為主的“內循環”機制，在外則要構建以加強對外合作為主的“外循環”機制，進而實現我國“以內為主、以外為輔”的糧食安全“雙循環”發展格局。

一、國家糧食安全“雙循環”新發展格局的現實邏輯

新中國成立70多年來，國家糧食安全戰略幾經調整，已經形成了“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的相對成熟的糧食安全戰略觀。在黨和政府的政策指引下，我國的糧食供給能力有了顯著提升。在糧食產量方面：自2012年以來，我國糧食產量始終保持在6億噸以上，在疫情肆虐的2020年我國糧食產量依然達到6.69億噸，同比增長約0.75%。在糧食耕種面積方面：我國的糧食耕種面積總體上呈逐年增長趨勢，由2001年的1.06億公頃增加到2010年的1.12億公頃和2020年的1.17億公頃，年均增長約0.52%。在糧食單產方面：隨著科技轉化率的不斷提升，我國的糧食單產逐年創新高，由2001年的4266.94千克/公頃上升到了2010年的5005.69千克/公頃以及2019年的5715.13千克/公頃，年均增長約76.22千克/公頃。(3)數據來源于國家統計局官網數據庫。

目前，國內糧食市場雖然已能在總量上保障國內的糧食供給，但隨著我國城鎮化率不斷提升、農業就業人員持續轉移以及農村人口老齡化日益加重，糧食供需缺口面臨擴大化風險。自2014年以來，我國糧食進口始終維持在1億噸以上，其中，2020年糧食進口量達1.43億噸，僅大豆進口量就達到1億噸。(4)數據來源于中華人民共和國海關總署統計月報。而根據2020年中國社會科學院農村發展研究所、中國社會科學出版社聯合發布的《中國農村發展報告2020》，我國到“十四五”期末有可能出現1.3億噸左右的糧食缺口，其中谷物(三大主糧)缺口約為2500萬噸。同時，隨著國內居民日常消費結構的升級和轉變，油、糖、奶以及肉等重要副食品的進口量也在不斷增加。相比2014年，我國2020年對于食用植物油、食糖以及肉類的進口增長幅度分別達51.23%、51%和639.68%。(5)數據來源于中華人民共和國海關總署統計月報。可見，隨著國家經濟向高質量發展持續轉變，國內居民生活水平不斷提高，國家糧食安全著眼點已然不能僅局限于傳統糧食品種的供給保障，新形勢下的新型糧食安全觀應同時兼具可得性和營養性。

當前國內糧食市場之所以存在產量和進口量的“雙升”現象，一方面在于國內現有農業生產技術和自然資源已無法滿足當下國內居民對于食物的消費需求，另一方面則在于目前農業生產體系的結構性調整未能順應居民食物消費結構的變化。此外，近年來，我國糧食市場不僅面臨著內部市場產能難以維持高速增長和供需結構性矛盾越發凸顯的問題，而且還面臨著在全球地緣政治沖突不斷、貿易保護主義勢力崛起以及全球新冠疫情持續蔓延背景下外部市場不穩定因素持續積聚的風險。對此，要想鞏固乃至增強我國的糧食安全自主權，現階段我國的糧食安全戰略有必要根據局勢的變動進行應時應勢調整，在充分利用國際農業資源和農產品國際市場的同時，國家要牢牢守住糧食供給主要依靠國內市場的底線，構建起“以國內糧食供給為主、以國際糧食供給為輔”的“雙循環”發展格局，并以此作為我國糧食安全的總體戰略方向(如圖1所示)。

國家糧食安全“雙循環”格局的構建，賦予了“充分利用國內國際兩個市場、兩種資源”新的戰略內涵：對內，要通過保障糧食耕種面積、提高單產以及減少糧食損耗等途徑，不斷提升國內的糧食供給能力；對外，要通過多元化糧食貿易合作關系、建設海外糧食基地以及加強海外涉糧產業鏈布局等途徑，增強我國在國際糧食市場的話語權。

此外，國際貿易秩序的深度調整對于我國的糧食安全保障而言，是風險、但更是機遇。趁此世界“百年未有之大變局”之際，我國不僅可以加快推動國內糧食產業發展，加快推進我國涉糧產業“走出去”戰略，構筑起國家糧食安全“國內+國際”雙線防御體系，而且更是可以現有貿易合作關系為基礎，推動全球貿易體系重構。如能充分把握此歷史機遇，不僅能提升國家糧食自給率，降低對外部市場的依賴性，還能有效增強我國在國際糧食市場的話語權，進而實現我國糧食供給安全的多維度保障。可見，構建我國糧食安全“雙循環”發展格局，是化解我國糧食市場供需矛盾、增強我國糧食市場國際話語權的必然之舉。

二、大變局下國家糧食安全面臨的“內憂外患”

(一)國家糧食安全的“內憂”

在中央政策指引和財政支持下，糧食產能連年提升，國家糧食總量的短缺性風險不斷降低，但基于現象觀察、數據比較與基層反應，不難發現糧食的結構、質量及浪費等問題正不斷凸顯。

1.糧食供需矛盾凸顯

糧食供需矛盾，一方面指的是供需增長矛盾，另一方面則指的是結構性矛盾。

糧食供需增長矛盾。糧食生產約束性條件的趨緊和相對收益的下降，直接影響了我國的糧食供給增長。2001—2019年，全國耕地面積年均凈減少約39.31萬公頃；農村勞動力人口占比由62.34%下降到39.40%，農村勞動力大規模轉移的同時還呈現“男多女少，壯年優先”的趨勢；(6)蓋慶恩、朱喜、史清華：《勞動力轉移對中國農業生產的影響》，《經濟學(季刊)》2014年第3期。隨著各級政府多措并舉加強水生態治理保護，全國水資源環境有了明顯改善，但富營養化湖泊和水庫占比仍在70%以上，較差和極差水質的地下水水質監測比例也始終維持在73%以上的水平。(7)根據2001—2019年《中國國土資源公報》《中國統計年鑒》以及《水資源公報》披露的數據整理而得。此外，糧食種植對于農戶增收貢獻的下降也在一定程度上挫傷了農戶的種糧積極性。(8)魏后凱：《“十四五”時期中國農村發展若干重大問題》，《中國農村經濟》2020年第1期。例如，全國稻谷、小麥以及玉米這三大作物種植凈利潤由2012年的168.4元/畝下降到了2015年的19.55元/畝，2016年開始轉為虧損，2017年每畝虧損達12.53元。(9)數據來源于2019年《全國農產品成本收益資料匯編》。而在糧食消費端，我國人口2020年較2000年增長約11.39%，兼之國內居民生活水平不斷提升，人均糧食消費量快速增長。其中，人均飼料用糧和工業用糧由2001年的119.41千克上升到2018年的268.65千克，漲幅達124.98%，極大刺激了國家整體的糧食需求消費量。(10)王鋼、錢龍：《新中國成立70年來的糧食安全戰略：演變路徑和內在邏輯》，《中國農村經濟》2019年第9期。顯然，快速擴張的糧食需求和難以保持高速增長的糧食供給之間的矛盾正日益凸顯。

糧食供需結構性矛盾。隨著社會經濟的持續發展，我國城鎮化率2019年較2000年提高了24.4個百分點。在此背景下，“吃的好”和“吃的放心”逐漸成為國內居民的主流消費需求，相應的飲食結構正呈不斷改善且多元化趨勢，特別是對于副食品的需求持續增加。其中，中國人均肉類和禽類消費由2000年的18.2千克上升到2019年的34.7千克，人均蛋類和奶類消費由2000年的5.83千克上升到2019年的16.9千克。(11)數據來源于2000—2020年《中國統計年鑒》，受非洲豬瘟影響，國內2019年人均肉類消費量已有所下降。肉蛋奶制品消費的快速增長，一方面降低了居民對作為口糧的大米和小麥的直接攝入量，另一方面增加了諸如大豆和玉米等相應飼料糧的需求量。此外，糧食供需結構性矛盾還體現在不同糧食品種間供需平衡的較大差異化，比如我國的水稻、玉米和小麥總體上產大于需，庫存積壓問題越發顯著，而大豆、油菜籽卻存在需要大量進口的現象。(12)參見中國新聞網官網，https://www.chinanews.com/gn/2018/03-07/8461781.shtml。

2.糧食產業發展質量不高

我國糧油加工企業整體上呈現數量多、規模小、科技含量低的局面。2019年，全國入統成品糧油加工企業為14 531家，全國糧油加工業總產值為13 928.4億元，每家加工企業年總產值約為0.96億元。其中，小麥粉和大米加工企業約占加工企業總數的84.87%。可見，我國糧油加工企業整體以中小規模為主，產業結構也比較單一。(13)《關于2019年我國糧油加工業的基本情況簡介》，中國植物油行業協會官網，http://www.chinaoil.org.cn/news/3751.html。同時，我國糧油加工業也存在地區間不平衡的問題。例如,在2019年，作為工業大省山東省的糧食加工產業總產值已超過4000億元，而作為糧食主產區的安徽、吉林、內蒙古以及江西等地的糧食加工業總產值多數仍在千億水平以下。(14)《揚帆奮楫勇當先——山東省大力推動糧食產業經濟高質量發展綜述》，國家糧食和物資儲備局官網，http://www.lswz.gov.cn/html/zt/yzlsgc/2019-12/09/content_248006.shtml。

此外，我國糧食加工業的過度加工也在阻礙著我國糧食產業的高質量發展。居民生活水平的不斷提高對于糧食消費品有了更高的要求，但鑒于不健全的糧食安全觀，目前市場存在片面追求外觀和口感的傾向。對此，受商業逐利性的引導，我國糧食加工業通過采取“精磨、細碾”的加工工藝，刻意追求成品的“精、細、白”，生產大量所謂的“雪花粉”、“珍珠米”等產品。這種嚴重的過度加工雖然能給予消費者更多的“外在美”，但卻不能改善居民的膳食營養，反而會增加原料消耗、降低成品產出率，造成營養成分流失。目前，糧食加工業過度加工現象越發普遍，稻谷加工企業拋光工藝普遍多達3道，而每拋光一次就將大米出品率降低2%左右；對小麥過度拋光，還將磨損掉含高營養價值成分的糊粉層；對油脂進行過度精煉，導致每年損失油脂15億千克以上，相當于100億千克大豆的損耗量，這對于對外依存度極高的大豆消費市場而言，糧食損耗相當嚴重。

3.糧食浪費現象嚴重

根據中國科學院地理科學與資源研究所和世界自然基金會在2018年聯合發布的《中國城市餐飲食物浪費報告》(以下簡稱《報告》)顯示，我國城市餐飲業于2015年僅餐桌食物浪費量就達1700萬—1800萬噸，平均人均浪費量為每餐每人93克，浪費率達12%。從食物結構看，蔬菜類人均浪費量最高，占總浪費量的29%；其次是主食，占25%；水果和奶類的浪費率相對較低，均在1%以下。《報告》還披露了我國糧食消費不僅在普通餐飲、聚餐聚會以及外賣等不同途徑均有程度不一的食物浪費現象，而且在糧食生產、流通、加工和消費等環節也同樣存在嚴重的糧食損耗現象。其中，我國在外飲食環節的浪費比率估計在5%左右。(15)黃季焜：《對近期與中長期中國糧食安全的再認識》，《農業經濟問題》2021年第1期。

2019年，南京財經大學糧食安全與戰略研究中心牽頭開展了有關“全國高校食堂堂食浪費”情況的調研。基于全國30個省、市、自治區以及直轄市近1萬份的調查問卷信息，調研結果顯示，多數高校在校生普遍存在糧食餐飲浪費現象，人均每餐的食物浪費量為67.55克，浪費率近15%。其中，米制品、面食和蔬菜的人均浪費量分別為33.99克、43.03克和31.07克，而人均浪費率也分別達到16.79%、14.54%和10.21%；牛羊肉和蛋類的浪費量相對較低，均在5.5克以下。(16)朱強、李豐、錢壯：《全國高校食堂堂食浪費概況及其外賣碳足跡研究——基于30省(市)30所高校的9660份問卷調查》，《干旱區資源與環境》2020年第1期。基于該報告有關的人均食物浪費率和在校高校人數數據，可測算出全國高校在校生每天食物浪費量達4998.7噸左右，每年的食物浪費總量規模則在133.62萬—137.73萬噸。

此外，相較有大面積草場的美洲、澳洲國家，我國畜牧養殖以圈養為主。圈養模式基本以原糧和飼料糧為主，糧食消耗更多，而隨著國內消費市場對牛羊肉需求量的持續擴大，這一環節的糧食浪費量將不得不引起更多關注。

(二)國家糧食安全的“外患”

1.糧食進口來源的單向性和集中化

鑒于我國糧食市場供需增長的不協調，進口糧食成為保障國內糧食供給的必然選擇。根據對我國2015—2019年大米、小麥、玉米以及大豆這四大糧食品種的進口地區、進口數量以及占比數據的整理，四大糧食作物對外貿易存在明顯的進口方向單向性和進口地區集中化趨勢(具體見表1)。

表1 2015—2019年中國四大糧食作物進口來源地分布情況表(17)表1數據來源于聯合國糧食及農業組織統計數據庫；表內數據包含了香港特別行政區、澳門特別行政區以及臺灣省的數據；鑒于篇幅限制，僅展示近5年數據。

根據FAO(聯合國糧食及農業組織)統計數據庫披露的數據顯示，2015—2019年，我國糧食進口量占進出口總量比重始終保持在96%以上，可見我國四大糧食作物的對外貿易存在明顯的國際向國內的單向性特征。此外，我國四大糧食作物進口還存在進口來源地集中化趨勢。據表1顯示，我國大米進口主要來自于越南、泰國和巴基斯坦，觀測期內的進口占比均在90%以上；我國小麥進口主要來自于美國、澳大利亞和加拿大，觀測期內年均進口占比89.39%；我國玉米進口主要來自于美國、烏克蘭和巴西，觀測期內的進口占比也均在90%以上；我國大豆進口主要來自于美國、巴西和阿根廷，觀測期內年均進口占比達95%以上。鑒于2018年以來中美貿易摩擦不斷加劇，我國近兩年來進口自美國的大豆、玉米以及小麥的占比在整體上雖然呈下降趨勢，其中2018年和2019年進口大豆比重分別下降約14.07%和14.26%，但在當前乃至未來較長時期內，美國仍將是我國大豆、小麥以及玉米這三大糧食作物進口的重要來源國，這無疑增加了中美貿易摩擦背景下國家糧食進口的貿易風險。

雖然目前國內糧食市場進口大米、小麥以及玉米的比重相對較低，但在國內糧食消費市場快速擴張以及進口來源地的集中化趨勢下，如不加以防范，不排除會在未來演變成為我國糧食安全的一大隱患。此外，一旦與主要貿易國發生貿易摩擦，勢必將影響這些糧食作物的進口貿易安全，進而影響中國的糧食安全保障。

2.國際糧食市場話語權的趨弱化

我國雖然是糧食進口大國，但在國際市場中的話語權卻相對趨弱。市場話語權的趨弱化主要歸因于國內糧價的競爭劣勢以及糧食的金融化和能源化。

國內糧價競爭劣勢。自2008年金融危機以來，國際能源價格整體上處于下行通道，例如，布倫特原油DTD的FOB價就由133.9美元/桶下探到57.39美元/桶，(18)數據來源于WIND數據庫。自2015年以來則始終介于40—70美元/桶之間。國際能源價格的下降，在降低國際糧食生產成本的同時，還在一定程度上抑制了國際生物質能源的開發，使得國際糧食市場供給更為充裕，國際糧食市場也就更具議價空間。在國內糧價方面，以土地和勞動力為代表的生產要素成本的持續上升，兼之國內以中儲糧為代表的壟斷性收儲體系以及以最低收購政策為代表的糧市托底機制，使得國內糧價始終居高不下。(19)王鋼、趙霞：《中國糧食貿易變化的新特征、新挑戰與新思維——兼論“一帶一路”的糧食貿易戰略》，《湖南農業大學學報》2020年第1期。

據圖2國內外四大糧食品種的價格走勢可知，雖然四大主糧的國內外價格倒掛現象在近些年已有所改善，但兩個市場間的價格差仍然明顯。國內外糧價價差越大，國內糧食市場的競爭劣勢就越大，在國際糧食市場的話語權也就越弱。

圖2 2014年1月至2020年12月四大糧食品種國內外價格走勢(20)圖2數據來源于2014—2020年《農產品供需形勢分析月報》。

糧食的金融化，本質上指的是美元超發所引起的包括糧食在內的大宗商品價格走勢越發脫離其基本面。(21)溫鐵軍、計晗、高俊：《糧食金融化與糧食安全》，《理論探討》2014年第5期。作為糧食生產和輸出大國，美元超發將使得美國在國際貿易體系中獲得更多利益。而糧食的能源化，指的是諸如玉米、大豆以及小麥等糧食品種具備越來越強的能源屬性。鑒于對環境保護和能源消耗疊加因素的考量，全球生物質能源開發已然成為各國解決環境問題和能源問題的戰略選擇，隨之而來的是糧食作物的能源屬性將會越發明顯，這會打破相關糧食品種的市場供需平衡，進而影響國內外的糧食供給安全。

我國是糧食消費大國，美國是糧食生產和輸出大國，更是我國三大糧食作物的主要進口來源國。近些年來，隨著中美兩國關系趨緊以及全球糧食的金融化和能源化趨勢，我國在全球糧食市場本已趨弱的話語權面臨著進一步被削弱的風險。

3.國際規則約束下的糧食進口風險

在加入WTO時，世界貿易組織不僅限定了我國農業支持政策中“黃箱”補貼比例上限，而且還對我國的國營比例進行了限制。隨著入市過渡期的結束，我國的糧食補貼和支持政策正面臨越發明顯的“黃箱”支持限制的實質性約束。(22)朱晶、李天祥、臧星月：《高水平開放下我國糧食安全的非傳統挑戰及政策轉型》，《農業經濟問題》2021年第1期。例如，圍繞中國是否履行了入世承諾，美國在2016年9月和12月分別就我國糧食補貼比例和進口配額問題向WTO提起了訴訟，對此，WTO專家組在2019年4月發布的報告認定中國在進口配額比例和國營進出口比例方面均有違WTO規則，判定中國敗訴。在訴訟期間，作為我國重要農產品貿易伙伴的澳大利亞、加拿大以及歐盟等國家或地區紛紛表示要加入談判磋商會。在全球農產品貿易市場博弈加劇背景下，國際規則對于我國糧食生產支持政策的限制越發趨緊，這極有可能會引發更多與貿易國之間的摩擦，如無有效的應對之策，將大大增加我國的糧食進口風險，使我國對外糧食貿易陷入更為被動的局面。

除了受WTO國際貿易規則約束外，近年來全球意識形態和地緣政治沖突頻發，多邊貿易體系受到挑戰，以及新冠疫情爆發等非市場因素正嚴重擾亂世界正常貿易秩序，不斷沖擊當前全球貿易平衡格局，這對于全球糧食主要進口國的中國而言，對外糧食貿易的不確定性風險正在積聚。

4.新冠疫情持續蔓延對全球糧食產業鏈的沖擊

新冠疫情的快速蔓延，在打破全球糧食供需平衡格局的同時，正在加劇部分糧食消費地區的供給短缺局面。根據2020年《世界糧食安全和營養狀況》公布的數據顯示，全球COVID-19大流行使得2020年全世界食物不足人數新增8300萬至1.32億，食物不足率提升至10%左右。總體而言，新冠疫情的持續蔓延已經對全球糧食生產、物流以及市場供需產生了廣泛且深刻的影響。

一是對糧食生產的影響。在國內，疫情對糧食生產的影響主要體現在對農藥和化肥等農資供應環節的影響。我國化肥生產集中于山東、湖北、貴州、四川以及河南，而農藥生產則集中于江蘇、四川、浙江、山東及湖北，各地區疫情防控措施使得農資運輸受阻，造成了一定程度的農資供給緊張局面。在全球市場，根據聯合國糧農組織和經合組織于2020年7月聯合發布的《2020年至2029年農業展望》，新冠疫情的蔓延正給全球糧食供應鏈帶來前所未有的不確定性，勞動力供給、糧食生產以及食品加工等環節均受到程度不一的影響。同時，中東、北部非洲地區出現了嚴重的蝗災，印度和巴基斯坦等糧食輸出國受創嚴重，而黑海、阿根廷和整個歐洲的主要種植區又遭受了干旱天氣，預計2020/21年度烏克蘭和歐盟的小麥將至少同比減少10%。(23)數據來源于中國糧油信息網，http://www.chinagrain.cn/axfwnh/2020/06/04/m2144851958.shtml。可見，疫情、蝗災以及干旱等多因素疊加對全球糧食生產造成了極大負面影響。

二是對糧食物流的影響。在國內市場，一是國內各地紛紛采取了隔離和區域封鎖等措施，區域間的人員流動和交通運輸均受到極大限制，增加了糧食的跨區調運保供風險；(24)戴化勇、陳金波：《新形勢下糧食產銷協作模式與機制研究》，《農業經濟問題》2021年第2期。二是國內各地市糧食儲備體系不完備，使得交通運輸受阻下糧食供給出現了不穩定現象，進而導致部分地區出現糧食短缺的恐慌情緒；三是輿情把控不及時，在局部范圍引發了市場的恐慌情緒，引起部分居民的搶購糧、囤積糧等行為，這進一步加劇了疫情期間的市場糧食保供壓力。在國際市場，隨著疫情向糧食主產國和輸出國的持續快速蔓延，嚴重阻塞了這些國家在產區、儲備區以及港口區等之間的物流通道，進而影響到全球的糧食物流流通。以大豆為例，隨著美國和巴西等地受疫情影響程度加深，這些大豆輸出大國的國內物流通道在2020年的較長時期內受阻明顯。對此，2020年4—10月，為了保障國內的大豆供給，我國不得不進口出油率更低、價格更高以及品質不穩定的南美大豆。(25)程國強、朱信凱、樊勝根、葉興慶、朱晶、李春頂、邢自強、任澤平：《知名專家學者談新冠肺炎疫情對世界糧食安全和中國農業影響》，《世界農業》2020年第5期。

三是對糧食市場供需的影響。為了保障本國糧食充足供給，哈薩克斯坦、印度、越南、俄羅斯以及柬埔寨等國紛紛采取了限制稻米、小麥以及玉米等多種糧食品種出口的措施，這進一步加劇了疫情蔓延背景下全球貿易市場的恐慌情緒。受疫情影響，部分糧食主產國或輸出國采取出口限制措施，不僅將直接沖擊全球糧食市場的供需平衡，而且會引致更多糧食貿易國的連鎖反應，進而威脅全球糧食安全。目前，疫情蔓延仍在持續，因此，不排除今后再次出現糧食輸出國在“糧食保供”思潮下紛紛采取極端貿易措施的現象。

三、中國糧食安全“內循環”實現路徑

面對國內市場強勁的消費需求以及越發不穩定的外部市場，我國的糧食安全戰略亟需構建更為穩固的“內循環”機制，而要構建國內糧食“生產-流通-消費-…-生產”良性“內循環”機制，就需要打通并串聯起生產、流通、產品以及消費這四個環節。

一是要多維度增強國內糧食產能。首先要持續重視包括雜交技術、基因技術在內的生物技術的研發應用，提高科技轉化率，提升單產水平；其次要持續創新土地租賃、互換以及置換等多種土地流轉模式，使得更多土地資源向高效生產經營主體傾斜；最后在加強水利和交通等基礎設施建設等“硬實力”的同時，更要注重交易平臺和服務平臺等“軟實力”的提升。

二是要持續推進糧食流通改革。進一步向民營企業放開收購、儲備以及加工等涉糧業務，多元化市場參與主體，激活市場活力，優化資金流、物流以及人流等資源配置；擴大主要糧食品種的完全成本保險和收入保險試點范圍，探索并落實基于“保險+期貨”模式的涉糧補貼支持政策，完善涉糧產業金融支持體系，為糧食生產經營主體提供更為有力的保障；加強國內產銷區之間的對接，銷區涉糧企業應與主產區企業積極探索以資產為紐帶，以合資、并購、控股、參股、租賃設施等多種形式的深度融合模式，跨區域建立商品糧生產和收儲基地、加工園區、營銷網絡，形成利益共同體。通過建立穩定的糧食產銷合作長效機制，促進全國糧食高效流通的高質量發展。

三是多元化糧食產品，提升產品品質。在相對宏觀層面，借助于“優質糧食工程”和“中國好糧油”行動計劃的實施，積極培育、扶持國內資產優良、發展前景好的示范企業。在相對微觀層面，以示范企業或龍頭企業為引領，深化企業糧食深加工能力，特別是要針對南北方不同地區不同習俗和偏好不斷創新糧食深加工產品，持續提升市場競爭力。此外，在提高質量的同時，也要向不同目標群體提供諸如面食類、米制品、食用油以及糧食酒等適應性產品，實現糧食產品的多元化。

四是要推動全社會的節糧和儲糧工作。在節糧工作方面，在強化并踐行“節糧意識”的同時，還需要加快完善并“落地”糧食安全相關的政策法規。例如，在進一步推進當前各地區實施“光盤行動”的同時，還可以通過調節稅收的方式引導甚至督促企業和居民的糧食消費行為，減少消費端的糧食浪費行為。在糧食流通領域，要推廣節糧科技的創新應用，改進現有儲糧設備，減少糧食在倉儲和運輸過程中的損耗。在儲糧工作方面，一是要進一步著重完善主銷區的糧食儲備工作，積極探索異地糧食收儲、委托產地代儲以及糧食購銷大會等模式；二是要引導重點糧食消費單位和城鄉居民養成儲糧習慣，實現“官儲”和“民儲”相結合的“中央儲備-地方儲備-居民儲備”三級儲備機制，通過構建全社會糧食儲備共擔機制，有效降低由于糧食流通不暢而引起的社會性風險。

四、中國糧食安全“外循環”實現路徑

國際時局的動蕩，雖然對國內外的糧食安全造成一定威脅，但卻也為我國增強國際市場話語權乃至重構國際貿易體系提供了機遇。對此，面對當前越發不穩定的國際貿易體系，基于相互間的地緣優勢和政治互信，我國應以“一帶一路”戰略和非洲經濟一體化進程為突破口，加快海外涉糧產業布局，實現海外糧食貿易合作關系的穩定化和多元化。

(一)深化“一帶一路”沿線地區涉糧產業鏈的布局

“一帶一路”沿線較多國家和地區農業資源豐富，但糧食生產基礎條件卻較為薄弱。例如，中亞地區雖然具備較多的耕地面積，但是卻存在耕地資源荒廢、機械化操作程度低以及水資源短缺等問題；(26)王博、朱玉春：《中國與“絲綢之路經濟帶”沿線國家農業合作前景分析——基于優勢互補性與合作路徑視角》，《中國流通經濟》2017年第11期。而西亞和中東地區土地荒漠化問題較為嚴重，同時該地區的農田水利設施建設水平和政府政策支持力較低。落后的生產條件嚴重影響了“一帶一路”沿線地區的糧食產能，越南、印度尼西亞、馬來西亞及波蘭等22個國家的糧食單產水平長期處于世界和中國平均水平之間(3.96t/hm2—5.72t/hm2)，而其余多數國家的糧食單產水平則低于世界平均水平。(27)糧食單產水平根據FAO 披露的產量和耕種面積進行折算獲得。對此，中國應以此為契機，將我國的糧食生產新技術向“一帶一路”沿線合適的地區進行推廣，例如，中國的雜交水稻新品種具有穩產、高產的特點，水稻種植技術較受孟加拉國、不丹、越南以及文萊等國的青睞，我國就應進一步將該品種和種植技術推廣至其他南亞和東南亞國家，以幫助其提升糧食生產水平。同時，我國不僅應將農作物種植、灌溉及水產養殖、農業機械化等技術引入具備糧食生產潛力的國家或地區，還應加強對沿線具有糧食生產潛力國家在育種、生產、加工以及運輸等環節的投資和布局，積極推進“跨國謀糧”、“海外儲糧”工程，從而在沿線國家涉糧產業鏈中掌握更多話語權。

此外，部分沿線國家已經具備較強的糧食生產優勢，例如，俄羅斯和羅馬尼亞等國是世界小麥和玉米的重要輸出國，印度和塞爾維亞等國是稻谷和玉米的重要輸出國，俄羅斯、烏克蘭、克羅地亞、哈薩克斯坦、新加坡等國則均是大豆輸出國。對此，改善與這些國家的貿易關系，加強與這些國家的貿易合作力度，完善與這些國家間的物流運輸基礎設施建設，有助于極大釋放這些國家出口中國的稻谷、小麥、玉米及大豆的市場潛力，以便為國內市場提供更多糧源。

(二)強化與非洲地區國家間的農業合作伙伴關系

非洲地區的自然環境具有典型的水平地帶性，雖然總體農業資源豐富，但是不同地區間的差異性較大。例如，剛果盆地及幾內亞灣沿岸的熱帶雨林區，以木薯等熱帶薯類作物為主；中非和西非熱帶草原區，以高粱等抗旱耐熱作物為主；東非和南非熱帶草原區，以玉米、木薯、高粱和粟類為主；北非的地中海沿岸地區及南非的西南部，則以小麥、大麥、玉米和大豆為主。非洲地區具備糧食生產在耕地、水資源、氣溫等方面的自然條件，但卻缺乏現代農業種植技術、優良種子以及先進農機等生產條件。對此，基于戰略層面考量，一方面，我國政府應當引導國內涉糧資本加大對非洲地區具備糧食增產潛力國家的資金和技術支持，以充分發揮這些地區的產業優勢；另一方面，我國應在繼續與更多非洲地區國家建立農業示范中心的基礎上，進一步推進雙方的農業企業和農場實體合作，并積極探索以“公共私營合作制”形式發展“土地租賃+資金+技術+收購”的合作模式。

特殊的地理位置和氣候條件，使得“一帶一路”沿線地區和非洲地區較多國家的糧食作物和經濟作物具有在人力和土地等方面不可替代的成本優勢，而相對落后的生產力水平又使得這些國家對于加工農產品的需求在不斷上升。對此，借助于“一帶一路”戰略的實施和非洲經濟一體化進程的推進，我國一方面要強化與具有農產品輸出潛力地區在育種、生產、儲藏以及運輸等多方面的合作，另一方面在向這兩個地區國家進口所需糧食的同時，向其輸出其所需的加工農產品和水果、蔬菜及水產品等，這不僅有助于實現我國海外糧源的多元化，增強雙方農產品的貿易互補性，而且更是有助于我國對外農產品貿易“進口初級農產品-出口加工農產品”良性“外循環”格局的形成。

(三)多元化對外貿易合作關系

要保障國際糧源的供給安全，表面看是要充分利用農產品國際市場和國際農業資源，在更深層次其實指的是要有效掌控國際市場規則制定權或話語權。隨著“一帶一路”倡議的推進，中國已經主導參與了中國-東盟自由貿易區、歐亞經濟聯盟以及區域全面經濟伙伴關系組織(RCEP)等多個自貿區，同時還正在與挪威、新西蘭、毛里求斯以及柬埔寨等國簽署自貿協定，中國與“一帶一路”沿線國家間的高標準自貿區網絡格局正在越發清晰。(28)《我國與“一帶一路”沿線國家自貿區網絡加速形成》，中華人民共和國商務部官網，http://fta.mofcom.gov.cn/article/fzdongtai/201901/39737_1.html。其中，RCEP是由東盟十國發起、中日韓澳新印參加的區域全面經濟伙伴關系，中國雖然是邀請國家，但這是中國首次與世界前十的經濟體簽署自貿協定，不僅使得中國與自貿伙伴的貿易覆蓋率提升到35%，而且借助于巨大的經濟體量，中國在該組織贏得了較高的規則制定話語權。(29)馬濤、徐秀軍：《新發展格局下RCEP簽署與東亞區域經貿合作的中國策略》，《東北亞論壇》2021年第3期。對此，我國應以現有貿易合作框架為基礎，在穩定與“一帶一路”沿線國家和非洲地區國家間的貿易合作關系的同時，進一步多元化對外貿易合作關系，通過參與或組建我國具有絕對話語權的更大規模、更高層次的貿易組織，推動全球貿易體系重構，進而保障我國的對外糧食貿易安全。

五、結語

雖然我國的糧食生產迄今為止已實現了“十七連豐”，2020年全國糧食總產量達到6.69億噸，糧食生產形勢喜人，但是在內部糧食市場供需矛盾越發凸顯、外部市場環境越發不穩定的背景下，我們要時刻緊繃糧食安全這根弦。作為我國糧食安全戰略的重要組成部分，穩定的國際市場能發揮對于糧食總量和品種余缺調劑的雙重作用，對于國內糧食安全的保障起到增益效果；而動蕩的國際市場將會極大增加我國糧食的對外貿易風險，很可能會對國內糧食安全的保障起到反噬作用。

進入2020年后，突如其來的新冠疫情對全球經濟、國際政治的發展演變產生了十分重大的影響，對此，習近平深刻指出，世界正經歷百年未有之大變局。(30)《以堅強戰略定力應對百年未有之大變局》，光明日報，https://theory.gmw.cn/2021-02/18/content_34622258.htm。世界“百年未有之大變局”，雖然使得我國的對外糧食貿易面臨更多風險，但同時我們也應該清醒地意識到，“大變局”也給予了我國參與國際規則制定甚至重塑國際貿易體系的機會。對此，要保障國家糧食安全，國家糧食安全戰略就要由“靜”轉“動”，要根據國內外新局勢進行應時應勢及時調整。具體而言，對內要提高產能、降低損耗、豐富產品，對外要加強與具有農產品生產潛力地區在育種、生產、運輸以及加工等多方面的合作，并通過對海外技術和資本的雙線投資和布局，持續提升國內涉糧資本對海外農業資源掌控力，不斷擴大現有的對外貿易合作框架，最終構建國家糧食安全“雙循環”發展格局。

此外，在新時代背景下，我們還要意識到，國家糧食安全問題已不僅僅是“糧食問題”，國家糧食安全保障與工業、金融和能源等行業的發展已越發密不可分。因此，與構建國家糧食安全“雙循環”格局同等重要的是，要站在國家戰略高度統籌糧食產業和工業、金融及能源等相關行業的共同發展、協同發展。唯有此，才能在充分利用兩個市場、兩種資源保障國家糧食安全的過程中，持續提升國家糧食安全的自我保障能力，持續增強在國際市場的規則制定權和貿易話語權。