農村宅基地改革路徑思考

摘 要 我國農村宅基地所有制形式通過3次制度變遷，逐步建立所有權與使用權相分離的管理機制，即形成“二元”權能結構。為進一步落實黨的十九屆五中全會內容，管理人員需深入了解并尊重農民意愿與選擇，將農民利益放在首位，以自然規律、尊重區域特色稟賦為基本前提，堅持農民為主體，支持農村一二三產業融合發展，積極探索農村宅基地改革路徑。基于此，介紹了鄉村振興戰略背景下農村宅基地改革的重要意義，分析了宅基地使用權流轉、農村宅基地制度中存在的問題，提出了鄉村與城鎮的轉型發展、強化農村宅基地管理制度、當前宅基地制度改革主要目標、合理建設相關制度等盤活閑置農房及宅基地流轉的實踐路徑。

關鍵詞 農村宅基地;三權分置;現代化;改革路徑

中圖分類號：F323 文獻標志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.36.046

加強農村住房建設管理和服務，可強化新建農村住房規劃管控，整體統籌鄉村發展布局。將農民放在首位，為群眾提供更加便利的設備，提升生活質量，保持鄉村各種功能和特色，注重生態與農業之間的關系。推進農村宅基地所有權、使用權、資格權“三權分置”有效權能的實現，探索農村宅基地退出與補償機制，通過宅基地使用權的流轉、抵押、有償使用等，在農村宅基地改革中，要增加農民財產性收入、加快城鄉融合進程，為鄉村振興奠定良好基礎。

1 農村宅基地改革的重要意義

1）推動產業興旺發展。要想鄉村振興戰略有效落實，就應注重產業興旺的實現，通過實踐形成農業現代化的產業體系、生產體系及經營體系，進而推動農業向著集約化、規模化、組織化及產業化方向發展。當前，鄉村創意文化產業和旅游產業獲得了比較迅速的發展，農村電商、產業融合等也呈現出較大發展活力。產業的發展，需加強對耕地這一紅線的保護，針對建設用地進行合理控制，尤其是在城市化進程不斷推進過程中出現的宅基地閑置現象，應引起相關部門的重視。當前，閑置宅基地達到了20萬平方千米，經濟越發達，閑置率越低。通過宅基地改革的實施，可以使產業興旺獲得比較充足的土地資源。2）加強生態宜居建設。在鄉村振興戰略中，生態宜居屬于重要內容，在此情況下，就需重視農村環境保護及資源保護，促進山水林田建設，改善基礎設施和居住環境，進而建設宜居村莊。宅基地改革的實施，可以針對村莊展開合理規劃，體現出規劃的科學性，針對宅基地流轉、取得、抵押等多個方面重新整合。在使其滿足實際居住需求的同時，達到節約的目的，進而保證生態宜居整體建設效果。3）增強治理效果。在鄉村振興戰略實施過程中，應將基層組織的戰斗力和領導力充分發揮出來，注重農民自治能力的提升，形成統一治理體系，構建和諧、活力的鄉村，為鄉村振興提供重要保證。

就當前社會發展現狀來講，鄉村地區整體經濟發展相對緩慢，基層組織在經濟實力方面比較薄弱，土地所有權虛置，未能形成良好的經濟基礎，農民缺乏凝聚力。宅基地改革的實施，在一定程度上促進了農村發展的創新，農民可以運用多種方式盤活宅基地資源，將宅基地蘊含的財產權屬性充分激發出來，進而使鄉村治理獲得良好的經濟基礎。宅基地涉及范圍比較廣泛，整體情況比較復雜，與農民自身利益聯系緊密，因此針對宅基地相關確權、分配等問題，需充分發揮相關居民自治組織的作用。

2 農村宅基地“三權分置”存在的問題

2.1 宅基地使用權流轉存在的問題

在社會經濟不斷發展過程中，我國對農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的政策進行了落實，開啟了我國農村宅基地制度改革的新篇章。農村宅基地所有權涵蓋了經濟、政治等多方面功能屬性，與農民收益有著緊密的關聯，“三權分置”是改善民生的一種創新舉措。“三權分置”可以更好地釋放農村紅利，促進城鄉生產要素實現價值公平[1]。從當前的《中華人民共和國土地管理法》中可以看出，農村的土地歸屬于集體，農民則是以戶為單位，按照“一戶一宅”原則，通過申請或繼承的方式獲得宅基地使用權。但具體實施時，宅基地使用權流轉存在一定的限制，需要根據當地政府的具體規定才能獲取、流轉相應的宅基地面積。

2.2 農村宅基地制度存在的問題

黨的十八大以來，在市場化、城鎮化的大方向下，宅基地所有權政治功能開始弱化。在長期的歷史過程中，房屋一直屬于合法私有財產，農村宅基地制度在實踐中出現房屋私有和土地公有的張力對比。既要尊重農民的房屋財產權，又要堅持土地集體所有制。仿照農村承包地權利分置改革做法，嘗試在尊重集體所有權和保障農民對宅基地占有權利的前提下，放活宅基地使用權。但農村宅基地有多重屬性，不同屬性之間需要相互平衡，如宅基地的財產屬性與宅基地的社會保障功能存在一定的沖突，保留農民的“退路”與鼓勵農民退出宅基地存在一定矛盾。為此，完善農村宅基地制度要盡量平衡不同需求面，避免政策手段簡單化。

3 盤活閑置農房及宅基地流轉的實踐路徑

農房既是重要的生活資料與財產，也是關系到鄉村發展的重要資源之一。隨著城市化進程不斷加快，一部分農業人口轉移到城市工作，因此農房閑置現象逐漸明顯。為切實落實閑置農房盤活工作，提高農民的經濟收入，就要加快城鄉融合進程，促使其共同發展，為鄉村振興奠定良好基礎。

3.1 鄉村與城鎮的轉型發展

由于城市化進程的加快，鄉村逐漸出現“三留守”“空心村”等現象。充分尊重農民個體意愿，逐步加快鄉村工業化、城鎮化進程，這一發展趨勢與鄉村推力和外部拉動力有著緊密的聯系，也與農民家庭素養、就業收入、生活追求等方面相互聯系。農民在居住地宅基地的意愿選擇是綜合各種因素平衡取舍的結果，具有不確定性、不同步性，因此需要給農民提供多樣化、差異化的選擇權利和選擇空間。在實踐中，不同鄉村的資源優勢、區位條件、人才狀況、產業類型和治理水平千差萬別，鄉村農房閑置狀態也各不相同[2]。

從現在的發展情況來看，想要靈活利用閑置農房依然存在很大的困難，主要表現在以下3個方面。1）西部欠發達地區鄉村閑置農房布局分散、位置偏僻、建造時間長及結構損毀嚴重，重新利用難度較大，很難吸引資本對其投資;2）缺乏專業人才運作，在規模經營和勞動生產率上缺乏效率，僅依靠現有資本和人力很難開發出閑置農房的經濟效益;3）一些農戶受到傳統觀念及住宅理念的影響，再加上地理位置、經濟發展等方面的約束，即使將農房閑置也不愿騰退或流轉。

解決“空心村”現象和閑置房屋問題時，可以從以下3個方面進行。1）針對改革試點進行深化。根據新一輪實施的農村宅基地方面的試點，積極探索與“空心村”、閑置房屋治理相適應的有效形式。2）強化基礎設施整體建設，結合村莊、閑置房屋不同類型，運用不同規劃建設措施，促進村莊在發展過程中基礎設施的不斷提檔升級。3）促進村莊布局優化，根據“空心村”類型的不同，實施可行性較強的計劃，有效展開改造工作。

3.2 強化農村宅基地管理制度

促使閑置農房發揮經濟效益、煥發生機是一項系統且復雜的工程，不僅需要明確并強化農村的發展方向和動力，更需要吸引更多資源要素支撐。此外，在充分利用閑置農房的過程中，需要做好調查，進一步摸清閑置農房性狀，了解閑置農房的資金潛力。同時，為進一步推動農村閑置宅基地一系列政策的落實，需要重視農民的主體性，構建依法獲得、節約利用、自愿退出等管理細則，輔助農村宅基地進一步發展。

3.3 當前宅基地制度改革主要目標

從宅基地改革和試點實踐來看，農村宅基地需要從農戶與集體經濟組織2個方向協同推進。在現行政策條件下，“身份資格、長期占有、無償使用、內部流轉、封閉運行”都是宅基地使用權制度的明顯特征。隨著“空心村”現象的日益加劇，宅基地的閑置現象也在逐漸嚴重，宅基地的使用權多元化利用逐漸趨于常態。因此，在保障農戶基本利益的前提下，進一步激發宅基地相應的功能，對于當前處于閑置狀態的農房和宅基地進行合理利用，是當前宅基地制度改革的主要目標。

具體實施時，應積極從以下3個方面對其進行盤活利用。1）因地制宜原則。各地區應充分考慮到區位具體條件、環境容量、資源稟賦、文化特點和產業基礎等條件，根據區域閑置宅基地實際特點采取合理盤活模式，如可以鼓勵閑置農房和宅基地發展鄉村旅游、休閑農業、文化體驗、餐飲民宿、電子商務及創意辦公等新產業，也可以從初加工、農產品冷鏈、倉儲多個方面與第二產業融合發展，并積極進行閑置宅基地整治工作。2）給予盤活主體充分支持。在宅基地自身合法權益得到保證的前提下，鼓勵具有經濟實力的經濟組織對閑置住宅、宅基地展開盤活和利用，并且給予返鄉人員利用閑置住宅、宅基地發展鄉村產業充分支持，同時支持具有責任、意愿的企業參與到盤活工作。3）重視盤活示范。根據地方實際，有序進行示范項目的盤活和利用，將鄉村產業特色充分體現出來。注重資源整合，形成家庭工程、民宿集中村、手工作坊樣板等集中區域，總結可以廣泛推廣的經驗，探索高效且規范的管理制度與運行機制，以點帶面逐漸推開。

3.4 合理建設相關制度

從新修訂的《中華人民共和國土地管理法》中可以看出，要引導和鼓勵農村組織或個人靈活運用閑置宅基地及住宅，同時明確宅基地的買賣必須合法，需要根據土地用途管制制度進行管理。以此為基礎，保證宅基地的流轉符合現有政策，有序地開展一系列工作[3]。集體組織可以充分利用農戶退出或閑置的宅基地，通過入股、聯營等方式進行開發，重視農村產業的整體發展。農戶宅基地流轉方式有很多種，包括但不限于出租、轉讓、退出等形式，為農戶提供了多種開發模式。農村宅基地的初始分配和流轉都與集體土地所有權有著緊密的聯系，為此應從以下6個方面展開制度構建。1）確立成員資格認定制度;2）建立完善的宅基地管理細則;3）制定有償使用宅基地的相關細則;4）建立集體回收宅基地制度;5）引導農民合理利用宅基地的各項權益，輔助其良好發展;6）建立城鄉建設用地統籌高效使用制度[4]。

4 宅基地改革需厘清的關鍵問題

農村宅基地制度改革著重于宅基地所有權、資格權、使用權的分類處置，積極保護農民的利益，為后續探索和創新宅基地改革奠定基礎。

1）科學確立宅基地分配標準。按照區域人均占有宅基地現狀，根據實際需求確定宅基地法定面積標準，合理界定宅基地資格權人，制定規范程序，賦予宅基地資格權憑證，并予期限固化。2）穩妥實施宅基地的分類處置。依據不同歷史成因，給予確權、備注或注銷登記，分類實施宅基地有償使用。3）支持宅基地的適度放活。支持探索宅基地使用權權益置換、入股經營、合作建設、整治利用和農房轉讓、農房出租、農房繼承、抵押融資的具體實現途徑[5]。4）加強宅基地聯動監督管理。明確宅基地所有權人的管理職責，鄉鎮行使宅基地審批權、屬地管理權，縣級自然資源部門行使宅基地規劃權、土地用途管控權和登記權，住房和城鄉建設部門行使農房建設風貌管控權，建立部門協作流程和管理細則，妥善解決農村宅基地管理難、歷史遺留問題多的癥結。

參考文獻：

[1] 邵永東.淺談農村宅基地“三權分置”改革建議[J].國土資源，2018（8）：46-47.

[2] 林遠，姜剛.農村宅基地“三權分置”改革全面提速[J].農村.農業.農民（B版），2018（7）：15.

[3] 段龍龍.農村宅基地制度改革：關鍵問題、產權保障與重點突破[J].當代經濟管理，2019，41（4）：11-16

[4] 畢文泰，梁遠.鄉村振興戰略背景下農村宅基地三權分置改革的研究[J].農業開發與裝備，2019（1）：13.

[5] 張磊.鄉村振興戰略導向下農村宅基地確權及流轉制度改革研究[J].農業與技術，2021，41（4）：157-162.

收稿日期：2021-11-06

作者簡介：魯文（1967—），男，寧夏彭陽人，大專，經濟師，研究方向為農村宅基地改革與管理。E-mail：liyangcxy@yeah.net。