農村社區治理路徑選擇與實踐探索

蔣學平，李 娟

（1.中共巢湖市委黨校，安徽 巢湖 238000；2.宿州學院 文學與傳媒學院，安徽 宿州 234000）

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出要完善社會治理體系，打造社會治理共同體。實現農村社區治理體系和治理能力現代化，各地應該根據自己的實際情況，探索農村社區治理新路徑。伴隨國家工業化、城鎮化進程加速發展，農村青壯年勞動力大多選擇外出務工就業，農村空心化空巢化現象呈加劇態勢。由于缺少了農村治理的主要力量，基層治理存在的問題也不斷凸顯。長期以來，三農問題一直是困擾我國發展的重要問題，城鄉發展中長期存在著“重城市輕農村、重工業輕農業、重市民輕農民”的傳統觀念，鄉村振興戰略是新時代“三農”工作的總抓手，為有效解決農村社區治理問題，近年來各地緊扣鄉村振興戰略的實施，多方發力積極探索，用工業化富裕農民、用產業化發展農業、用城鎮化繁榮農村等綜合措施解決“三農”問題，農村社區治理成效初步顯現。

1 走黨建引領之路，全面加強農村基層黨組織建設，推動有效治理

中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，習近平總書記在黨的十九大報告中指出，中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨的領導，強調了黨政軍民學，東南西北中，黨是領導一切的。因此，要實現農村社區的有效治理，就必須要走黨建引領之路，全面加強農村基層黨組織建設。農村社區黨組織在農村社區治理中發揮著領導核心的作用，基層黨組織建設是農村社區治理的重要組成部分，實現基層治理能力的有效提升，關鍵在于有沒有好的基層黨組織、黨員干部以及切實可行的治理思路和行之有效的治理辦法。2016年4月25日，習近平總書記在安徽考察調研時在鳳陽縣小崗村主持召開了農村改革座談會，明確指出要充分發揮基層黨組織落實黨的政策的主體功能作用，要將基層黨組織打造成能夠帶領農民脫貧致富，始終密切聯系群眾，維護農村安定團結的堅強領導核心。2017年黨的十九大召開，提出加強農村社區黨組織建設，要把農村社區黨組織建設成為堅強的戰斗堡壘，使之在宣傳黨的政策主張，堅決貫徹黨的決定，領導農村社區治理，團結動員帶領群眾，推動農村改革深入發展等方面發揮重要作用。實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎在于基層治理，農村社區黨組織的政治動員能力和凝聚資源能力在農村社區治理中具有無可替代的作用，打造一個堅強的基層黨組織，要嚴格黨員教育管理，常態化開展“不忘初心，牢記使命”主題教育，讓基層黨組織有信心有能力成為群眾的主心骨和農村治理的發動機和助推器[1]。同時要激發農村社區黨組織的內在活力，強化支持保障措施，通過有效的方式方法，為做好農村社區工作、服務廣大群眾提供最強有力的組織保障。

根深本固，本固邦寧，要確保鄉村社會充滿活力、安定有序，加強農村基層黨建是推動鄉村振興的固本之舉。當然，基層黨建引領農村社區治理，并不是僅依靠基層黨組織的單打獨斗便可實現，而是一個多主體、多方位、多層次參與配合的過程。首先，“火車跑得快，全靠車頭帶。”只有選好配強基層黨組織的領導班子，才能充分發揮基層黨建引領農村社區治理的核心作用，這不僅需要多方位選派基層黨員組織干部，不斷拓展基層干部的來源，還需要加大對社區黨組織成員的培訓力度，通過打造基層黨建示范典型，設置黨小組之家、黨員先鋒站、黨員中心戶等“微陣地”，成立區域化黨建聯盟、黨建共同體，推進基層黨組織合作共建，讓黨建資源在區域范圍內實現共享，提高基層社區黨組織的戰斗力。其次，要增強基層黨組織的創新意識。習近平總書記指出，創新是引領發展的第一動力，面對農村基層黨組織創新意識不足的實際問題，必須要加強思想引導，通過思想認知的新飛躍，打開基層黨建工作的新局面，促使城鄉社區治理體制更加成熟定型，治理能力更為精準全面，不斷適應新時期農村社區治理的發展要求。再次，要強化新形勢下基層黨組織的服務能力建設。通過興辦農業合作社、農業產業園、經濟合作社等產業實體，發展新經濟組織，提升農村發展的內生動力，推動農村集體經濟發展，滿足群眾全方位的需求，貼近群眾、團結群眾、引導群眾、贏得群眾，夯實黨的執政根基[2]。

2 走多元共建之路，協調各社會主體的基礎性作用，實現共治共享

農村社區治理有效，多元參與是治理基礎。現代社會治理是由多元社會主體共同參加治理公共事務，在農村社區治理中各類社會主體積極作用的充分發揮是基礎。農村社區治理機制是否有效，關鍵看能不能形成“一核多元”的治理體系。農村社區治理中黨組織發揮核心領導作用，政府部門部署調度，社會力量協同發力，廣大群眾積極參與。盡管當前在農村社區地方黨委、政府起著核心引領作用，但黨委、政府不能也沒有必要包辦一切，農村社區治理中應注重發揮各社會主體的參與治理作用，需要包括村委會、股份合作組織、農業集體經濟組織、村民理事會、共青團、婦聯、村民、社會愛心人士等眾多社會主體共同參與，各參與主體發揮其特有的作用，共同推動農村社區治理。在社會主義市場經濟深度發展的背景下，農村涌現出大量的經濟合作組織，這些新興的農民自組織自動響應農村的公共需求，在促進農村社會和經濟發展方面做出了重要貢獻。同時，隨著城鄉一體化進程的不斷加深，各種外部社會組織也逐漸進入農村社會。這些外部組織堅持不同的治理理念，以專業化的視角努力促進農村的發展變革。因此，要實現農村社會的有效治理，就必須要在政府的全面協調和指導下，通過“內生”和“外推”的方式加快各種社會組織的建立和運行，充分發揮“自組織”的基礎作用和“他組織”的協同促進作用，各種組織有機整合、各取所長、功能互補、同心發力，共同推動形成共建共治共享的農村社區治理新格局，實現鄉村的有效治理[3]。

結合農村社會中的內部和外部力量，積極構建多元共治的鄉村治理機制，是新時期提升農村社區治理能力的重要途徑。在當前農村社會轉型的背景下，各種內部和外部力量構成了農村社區治理的客觀條件。基層黨組織的權威主導地位得以鞏固，作為政府權力在農村社會的有效延伸，其作風逐漸由領導者轉向親民，服務功能也不斷完善。在多元共建的具體實施層面，首先需要政府做好引導和監督。具體而言，基層政府要厘清自身的職能，充分發揮其主體引領作用，積極動員其他主體的有效參與，特別是制定多樣化的社區法律法規，構建社會力量參與機制體系，為多元主體共建提供參與的平臺，給予政策上的有效支持，同時做好相應的監督工作。其次，村委會要真正回歸自治。村委會是農村社區的基層組織，但仍舊承擔著眾多的政府附屬職能，并沒有完全實現自制功能。因此，需要從法律層面賦予村委會的自治權，為其承擔社區服務職能提供必要的法律保障。再次，要理順村委會和政府的關系，特別是政府不可過多插手村委會的日常事務，做好指導和監督即可。另外，要引導社區居民的廣泛參與。面對農村自然社區需求的多元化發展，必須要大力營造農村社區的文化氛圍，不斷改善農村社區的人居環境，強化社區居民的參與意識，培育他們參與社區治理的熱情，充分發揮他們的自治作用。最后，社會組織要突出合作與協調。目前，農村社區社會組織尚處于初期發展階段，需要加強其合作和協同性。在這方面，政府要加大引導和管理職能，鼓勵社會組織的大力發展，同時要培育社區居民，參與社會組織的主動性和積極性，使社區社會組織能夠成為居民利益表達的途徑，促進其融入農村社區治理，推動多元化主體治理能力的不斷提升[4]。

3 走文化育魂之路，推進群眾性精神文明創建活動，培育時代新風

2021年中共中央一號文件明確要求弘揚和踐行社會主義核心價值觀，加強新時代農村精神文明建設。文化不僅是中華民族五千年來薪火相傳的血脈和根基,也是億萬百姓精神棲居的家園。鄉村文化是鄉村持續發展的內生動力,是推動新時代鄉村治理體系和治理能力現代化的強大精神力量,對全面推進鄉村振興起到積極的促進作用。長期以來，由于受國家治理取向偏差、社會轉型對鄉村文明的沖擊、城鄉失衡對鄉村文化的擠壓等影響，造成“農村社會失魂”“農村文化失根”“農村治理失血”。農村婚喪陋習、人情攀比、厚葬薄養、封建迷信、黃賭毒等不良風氣盛行，對鄉村文明建設產生巨大阻礙，使農村經濟社會發展和新型農村社區建設舉步維艱[5]。鄉村文化建設要以農民群眾喜聞樂見的方式，深入開展習近平新時代中國特色社會主義思想學習教育。改變廣大農村封閉落后的思想文化狀況,打破農村經濟與文化建設中存在的壁壘,推動形成文明鄉風、良好家風、淳樸民風，促進鄉村文明建設。

要保證新型農村社區治理模式的順利實施，首要問題就是要深化文化體系建設，走文化育魂之路，推進群眾性精神文明創建活動，培育時代新風。在這方面，基層政府要整合農村社區資源，強化村民之間的有效溝通，不斷完善制度文化，進而滿足廣大農村居民的物質文化需求，保證農村居民在行為信念上對農村社區的歸屬感和社會認同感。另一方面，社會組織要在深化文化體系建設方面發揮重要作用，積極投身農村文化建設，形成強大的治理合力，為農村新型社區治理創造和諧民主的文化環境，保障農村地區社會協同治理的順利實施。實現農村社區治理有效，鄉風文明是精神內核。在農村社區治理中緊緊依靠新時代文明實踐中心這個載體，構筑起三級立體實踐平臺，不斷推動文明實踐育心，村規民約育人，多彩文化育魂。運用多種途徑和手段，豐富實踐形式，宣傳黨的政策，服務、教育、引導群眾。通過理論宣講、政策宣傳、科學普法、文藝下鄉等活動弘揚科學精神，普及科學知識，讓群眾了解黨和國家方針政策，學法懂法，明辨是非，弘揚社會主義核心價值觀。通過開展豐富多彩的活動，讓廣大群眾明曉身邊事，知曉身邊人，潛移默化中提升農村社區精神文明風貌。黨員干部自覺發揮模范帶頭作用，促進移風易俗，倡導文明消費，杜絕奢侈浪費。弘揚新時代崇高社會風尚，抵制腐朽落后的思想文化侵蝕，促進農村社區信用建設。結合各地實際情況推動成立不同形式的志愿服務隊，開展常態化志愿服務活動，通過志愿服務活動幫助他人同時也起到感召自己作用，引導更多群眾參與其中，共同參與農村治理，服務地方社會。

4 走安全共治之路，構筑農村社區安全保護新機制，推進法治實踐

農村社區治理有效，法治建設是重要保障。建立健全村級矛盾化解機制，實現矛盾村內消化，推進區域社會和諧。實行農村服務管理網格化，組建農村消防力量，加強組織管理，提高消防能力。開展農村掃黑除惡專項斗爭，加強“微腐敗”整治工作。長期以來，農村法治建設氛圍不濃，群眾法律意識淡薄，村民固守“鄉下事鄉下了”的傳統，信訪不信法現象時有發生。要提高村民法治意識，將問題解決在萌芽狀態。司法行政系統定期舉辦法治文藝下基層活動，推進民主法治示范村（社區）創建，實現全部村居法律顧問全覆蓋。

農村社區安全治理，是社會基層治理的重要環節，同時也是基層治理創新的戰略要點和重要基石。伴隨著新型城鎮化的深入開展，新型農村社區的發展伴隨著諸多新的問題和風險，使農村社區安全治理面臨諸多挑戰。要解決上述問題，就必須要走安全控制之路，構筑農村社區安全保護新機制。首先，要構建和完善農村安全協同治理結構體系。在農村社區，除了進一步發揮村委會的作用之外，民間社會和經濟組織以及農村居民個人都應在農村社區安全治理結構體系中肩負一定的權利、能力和責任，構建起權利和責任對等，制度化、法制化、常規化的多元治理結構。在這種治理結構下，所有的參與者形成一種互動過程，不僅可以享有實質的自主性，同時又相互依賴，彼此合作，共同構建起安全的生存環境愿景和相應的安全理念。其次，要強化農村社區安全協同治理的資源保障，繼續強化農村社區安全建設投入力度，同時全方位調動社會資源，建立起協同治理資源保障機制。最后，要積極構建利用法治思維和法治方式，維護農村社區穩定的矛盾化解機制。社區內基層組織的強弱與社區安全治理的效果密切相關。因此，必須要進一步加強農村社區領導干部的法治思維和法治能力，特別是提高農村社區干部的綜合素質，善于使用各種柔化手段處理社區內部的矛盾和沖突，做好居民情緒的疏導和排解，將各種社會矛盾消除在萌芽狀態[6]。

5 走綠色發展之路，助力農村高質量可持續發展，堅持一體建設

黨的十九大報告著眼于廣大農民過上美好生活的奮斗目標，將“堅持人與自然和諧共生，走鄉村綠色發展之路”[7]納入鄉村振興戰略的總要求。社會主義新型農村社區不僅區別于傳統的行政村，同時也和城市社區具有明顯的差別，它以節約土地，提高土地生產效率和實現集約化經營為主要手段，以農民完全自愿為基本原則，以提高農民的生活水平為最終目標。在農村社區治理中堅持以人民群眾為中心，以村莊事務為重心，創新鄉村治理模式，提高村民自我管理能力與自我服務能力。治理實踐中著眼協調發展，堅持全面統籌，多元參與，多點發力，提升治理效能，完善服務功能。因此，在農村社區治理過程中，必須要走綠色發展之路，從根本上解決環境污染、生態系統退化、資源浪費等問題，保證農村地區脆弱的生態環境不至受到進一步的破壞，為廣大農村地區居民營造良好的人居環境。實現農村社區治理有效，綠色發展是根本。要始終遵循綠色發展方式和綠色生活方式，改善農村人居環境，堅持生態文明發展道路，是農村社區治理的手段和目標。

首先，要樹立綠色發展理念。各級地方政府要用綠色發展理念，引領農村新型社區建設，要深入理解習總書記提出的“兩山”理論。要引導農村企業開發綠色產業和高科技產業，發展智慧農業和鄉村旅游。最大限度降低經濟發展對農村生態環境的負面影響。要通過教育和宣傳，不斷提高農民的生態保護意識，引領廣大農民積極參與農村社區環境建設。其次，要加強農村社區環境建設的法律制度保障。例如，要加大對非法污染企業的懲戒力度；建立環境監測的長效機制；做好農村社區的整體規劃，保證新型農村社區建設的有序進行[8]。最后，緊緊圍繞農村環境“三大革命”目標，協調推進農村垃圾、污水、廁所專項整治，以美麗鄉村建設推進為契機，加強農村社區綜合治理，提升農村社區公共服務水平。要加強農村社區環保型基礎設施建設，各項產業發展也要注重環境保護。例如，農村社區的基礎設施建設，必須要充分考慮社區居民的根本利益，要做好勞動就業、公共衛生、社會救助、養老服務、公益慈善、休閑健身等設施的建設工作，以方便農村居民生活為主要標準，在建設過程中注重對環境的長遠保護。