長三角一體化背景下生態環境保護的法治探究

劉 璐

（中共南陵縣委黨校 安徽蕪湖 242400)）

長江三角洲位于長江中下游平原，包括上海市、江蘇省、浙江省、安徽省，涵蓋41個城市。區域面積 35.8萬平方公里，占中國總面積3.7%；根據2021年公布的第七次全國人口普查結果，長三角區域人口23519萬人，占中國總人口16.66%；2020年區域GDP 244693億元，占全國24.08%。2018年習近平總書記在首屆中國國際進出口博覽會開幕式上宣布支持長三角區域一體化發展上升為國家戰略，2019年國務院印發《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，其中在發展目標中提出生態環境共保聯治能力顯著提升，同年成立長三角生態綠色一體化發展示范區。2020年8月上習近平總書記在合肥主持召開扎實推進長三角一體化發展座談會強調：“夯實長三角地區綠色發展基礎。[1]長三角地區是長江經濟帶的龍頭，不僅要在經濟發展上走在前列，也要在生態保護和建設上帶好頭。”生態環境是老百姓最為關切的問題，生態環境的質量直接決定著民生質量，高質量生態環境也是人民群眾對于美好生活需要的重要方面。綠水青山就是金山銀山，生態環境與生產力息息相關。2013年習近平總書記在海南考察工作結束時曾強調：“縱觀世界發展史，保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力。”[2]只有切實保護好生態環境，才能將綠水青山轉化為真金白銀。

長三角地區生態環境現狀

隨著長三角地區城鎮化和工業化的發展，大氣污染、水域污染、土壤重金屬污染等生態環境問題日益突出。根據《2020中國生態環境狀況公報》顯示，長三角地區41個城市平均優良天數比例為85.2%， 平均超標天數比例為14.8%。以O、PM2.5、PM10、NO為首要污染物的超標天數分別占總超標天數的50.7%、45.1%、2.9%和1.4%。[3]其中PM2.5濃度為35微克/立方米，雖剛剛達到國家年均值標準，但與世界衛生組織準則值標準仍有較大距離。全國酸雨主要分布在長江以南—云貴高原以東地區，其中浙江、上海大部分地區為酸雨區。[4]2020年國家地表水考核斷面水環境質量排名倒數三十名中，長三角地區有三個地級市列入其中。太湖、巢湖均為輕度污染，全湖均為輕度富營養狀態。長三角地區的生態環境污染問題雖然在近幾年有所好轉，但環境污染現狀仍令人堪憂，生態環境保護之路任重而道遠。

長三角地區生態環境保護方面存在的法治問題

長三角地區的三省一市雖緊密相連，但無論在經濟規模還是在產業結構上均有所差異。特別是關于地方的經濟發展水平，府際之間會存在互相對比的情況。這也使得地方政府因為自身發展利益的因素，在制定生態環境保護方面的地方性法規和政府規章時，會考慮到當地的經濟發展，甚至在制定生態環境污染的相關標準時會為當地的經濟發展讓路。但生態環境具有整體性的特性，區域的治理缺失，必將導致整個長三角的生態環境遭到破壞。

首先在立法層面，長三角缺乏統一的、細化的法律法規。各個地區在關于生態環境保護方面的立法會由于當地實際情況等因素均存在差異。例如長三角三省一市各自發布的大氣污染防治條例，其中關于無排污許可證排放大氣污染物的處罰標準，上海規定相關部門責令整改或者限制生產、停產整治，并處十萬以上一百萬以下罰款，而安徽則規定由相關部門責令停止排污或者限制生產、停產整治，處二十萬元以上一百萬元以下罰款。[5]從上海和安徽的大氣污染防治條例能夠看出，對于同一污染行為，不同地區處罰力度不同。由于立法層面未能實現統一，在之后的執法和司法階段就會出現不同標準，特別是對于跨省域的河流、湖泊等自然資源的污染，由于各省立法不同，對相同的違法行為，其認定和裁定標準不同，以至于出現同案不同罰情況。

其次在執法層面，生態環境保護執法存在跨部門、跨區域的情況。例如涉及公共水域治理的部門有環保、水利、漁業、農業、交通等部門，不同部門對于同一水域從不同層面進行管理，這就導致出現多頭管理的局面。每個部門都從自己目標出發，有的部門職責存在交叉，有的部門之間又存在責任界定不明確，長期的多頭管理會缺乏政府行動的協調統一，對于當地的生態環境保護來說產生不利，甚至會進入無序狀態。特別是對于跨地區的公共水域，由于行政壁壘的存在，對于水域的治理府際之間缺乏溝通，執法標準不一，存在跨區域公共水域治理難的現象。

再次在司法層面，由于不同省份在生態環境方面的立法不同，使得司法適用標準存在差別，三省一市在司法上難以達成共識。缺乏針對生態環境保護的跨省際的專門性審判機構，不利于跨省的生態環境破壞案件管轄權的確立。長三角地區司法層面缺乏協作機制，未建統一的司法平臺，沒有形成在生態環境領域的司法保護合力。

國內外生態環境保護的法治經驗

歐洲萊茵河經過瑞士、奧地利、法國、荷蘭、德國等六個國家，萊茵河沿岸布滿工業區，大量廢水排入萊茵河，致使河道污染嚴重。在上個世紀70年代，萊茵河成為歐洲著名的“下水道”。經過萊茵河沿岸國家共同治理，萊茵河恢復了清澈的河水，煥發生機，萊茵河共同治理的成功經驗值得我們借鑒。第一，加強各國合作，共同構建河流治理準則。通過成立萊茵河國際委員會、防治萊茵河污染國際委員會等交流平臺，制定屬于國際法范疇的多方協定，確定各方責任，構建合作基礎。并且委員會以年度報告的形式，對各國的河流保護情況進行評估，督促各國采取保護措施，落實多方協定。第二，建立萊茵河開發利用和信息交流平臺。通過交流平臺，及時發布各國流域內污染情況、公布水體檢測結果，以便于其他國家隨時跟蹤水質變化，并作為執法的重要依據。

黃河是華夏文明的發源地，也是中國第二長河。這條中國的“母親河”，途徑青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古等9個省（自治區）。黃河流域水土流失嚴重，水資源嚴重短缺，鋼鐵、冶金等重化工業聚集，黃河流域水污染問題突出。2019年黃河流域生態保護和高質量發展上升為國家戰略。黃河流域的協同治理成為生態環境保護的重要抓手。2019年成立黃河流域生態保護和高質量發展領導小組，并強化相關規劃編制。各省（自治區）協同開展生態修復工作，包括國土綠化行動、水土環境修復、礦山修復、排查沿岸利用項目現狀。在司法領域進一步加強協作，推進依法治理。建立“河長+檢察長”的模式，通過各地區檢察機關和當地河長聯合行動，解決黃河流域的難題。加強司法審判工作，設置黃河流域巡回法庭、成立環境資源審判庭，來推動生態環境審判的專業化。[6]建立檢察機關與河長辦、水務部門的信息共享制度，定期通報交流情況，對案件實行雙臺賬管理制度，全面掌握已排查問題的的臺賬和整改情況，并及時向有關部門通報。[7]

長三角地區生態環境保護的法治對策

統一立法標準，構建長三角協同立法保障機制。近些年，三省一市雖然已經建立一些交流機制，例如長三角地區主要領導座談會、長三角地區合作與發展聯席會議等，但在立法層面仍缺乏統一性和持續性。在立法層面需要搭建長三角立法信息共享平臺，依托信息技術手段，針對各地區在公共的生態環境方面的立法進行對比，特別是在行政處罰和污染物排放標準等方面進行對比，以便于各地區在生態環境領域的地方性法規和政府規章通過廢改立來統一標準。通過成立長三角立法委員會，在具有公共性質的領域進行統一立法。三省一市每年將自己的立法計劃上報長三角立法委員會，通過委員會的審查，將涉及公共領域的生態環境保護的地方立法單列，與其他地區的人大常委會、政府和相關部門進行溝通協商。對于有相同立法計劃的省份，可以在立法委員會的主持下進行聯合起草，實現長三角地區立法標準的統一，充分發揮立法委員會在長三角生態環境保護方面的立法監督和保障作用。

強化區域聯合執法，建立執法協作機制。生態環境具有公共性，在這方面應加強府際間和部門間的執法合作。各部門、各地區間要協調好各方面的利益，明確不同主體的職責，減少執法中的沖突，特別是各地區的執法標準需要統一，避免出現同案不同罰的現象。搭建執法領域跨省的信息共享平臺。在該平臺中可以了解涉及生態環境領域案件的進展情況，實現執法信息互聯互通。通過執法協作機制，通過執法信息共享平臺，可以進行案件移送，案件線索提供，跨區域的聯合執法申請，執法數據共享，加強部門間、府際間的溝通與合作，為長三角生態環境的保護營造良好的執法環境。

建立司法協作機制，充分發揮司法作用。建立跨區域立案訴訟制度，統一長三角在生態環境領域的法院立案標準和流程，案件移送流程。建立執行協作機制，建立協作平臺，以辦理異地委托執行、協助執行等，充分發揮司法職能。設置生態環境案件的巡回法庭，打破地域阻隔，推動生態環境審判專門化，提高辦案效率。統一司法實務標準，各地區在適用法律時可進行有效溝通，統一司法適用標準和證據公開標準。對于存在爭議或模糊的法律問題，出臺統一的指導意見，以及建立長三角生態環境保護案例指導制度，規范法官自由裁量權，統一司法標準。

長三角生態環境保護的一體化，法治發揮著至關重要的作用。無論是在生態環境領域的跨地區合作，還是長三角經濟的一體化發展，都需要法治提供保障。只有我們在立法、執法、司法層面加強合作，統一規范，才能實現長三角生態環境保護的共享共建共治，讓居民在碧水藍天中呼吸清新的空氣，在怡人芬芳中安居樂業。通過協同法治，讓長三角既有綠水青山，又有金山銀山。