政府治理視角的普惠性民辦幼兒園師資管理改進

陳 強，徐晉華

（1.閩江師范高等?？茖W校，福建 福州 350108；2.福建幼兒師范高等?？茖W校 人文科學學院，福建 福州 350007）

從2010年到2020年，通過連續三期學前教育行動計劃的實施，全國已有幼兒園29.17萬所，其中，普惠性幼兒園23.41萬所（占全國幼兒園的比例80.24%），普惠性幼兒園在園幼兒4082.83萬人（比上年增長13.95%、占全國在園幼兒的比例84.74%）[1]，超額實現了普惠性幼兒園在學前教育中占比80%的目標，初步解決了“入園難、入園貴”的問題。與此同時，普惠性幼兒園辦園水平參差不齊、特別是普惠性民辦幼兒園師資隊伍良莠不齊的現象成為社會新的關注焦點，并期待從政府治理的角度尋找更深層次、更為綜合的改進策略。

一、普惠性民辦幼兒園師資隊伍的主要問題

我國普惠性幼兒園政策的實施，國家采取“購買服務、減免租金、以獎代補、派駐公辦教師等方式，引導和支持民辦幼兒園提供普惠性服務”是重要途徑。根據教育部的統計，2019年我國幼兒園總數為28.1萬，普惠性幼兒園21.36萬所（占總量的76.01%）。其中，普惠性民辦幼兒園9.48萬所，占全國幼兒園總量的33.8%、普惠性幼兒園數量的44.4%、民辦幼兒園數量的54.8%[2]。普惠性民辦幼兒園已成為我國學前教育公共服務供給體系不可或缺的重要構成，也是影響未來十年學前教育普及普惠安全優質發展的關鍵部分。

師資隊伍是幼兒園辦學的主要力量，是學前教育事業發展中的關鍵而核心的“軟性指標”。作為普惠性政策“嫁接”在民辦園上的新生事物，當前普惠性民辦幼兒園發展，普遍卡在了質量提升的“瓶頸”——師資隊伍和師資管理。首先，普惠性民辦幼兒園的師資起點水平低。我們在F市隨機選取了普惠性民辦和公辦幼兒園各3所進行調查，以師資隊伍持有教師資格證指標為例，結果如表1所示。

表1 普惠性民辦和公辦幼兒園教師資格情況表Tab.1 Inclusive list of qualifications of teachers in private and public kindergartens

其次，普惠性民辦幼兒園的教師職后培訓缺乏。幼兒教育的特點決定了學前教育本身是一項既勞心又勞力的職業，持證上崗只是師資隊伍最基本的要求，從持有教師資格證到成長為真正合格乃至優秀的教師，需要一定時間的歷練和許多條件的支持。然而，普惠性民辦和公辦幼兒園教師在專業培訓與工作條件等方面也有著較大的差距。入職前起點較低加上入職后培訓不足，民辦幼兒園教師往往能力和素質不夠，難以滿足幼兒認知、語言、情緒情感、社會性等多方面發展需求，教育教學效果不佳，教師也難以體驗到職業的效能感和成就感。

最后，相對于公辦幼兒園教師，普惠性民辦幼兒園的教師在福利待遇上差異顯著。她們的工資水平較低、社會保障難以落實。同工不同酬現象嚴重影響幼兒園教師隊伍的穩定性和素質的提高。

這些問題的累加，導致民辦幼兒園師資隊伍不穩定、流動性大，形成了“入門起點低、教育效果差——離職率高、成熟教師少——新進教師多、入門起點低”的循環，直接影響著幼兒身心健康發展、幼兒園文化制度建設，給幼兒園管理帶來困難。

二、普惠性民辦幼兒園師資困境的原因

普惠性民辦幼兒園師資困境的存在，是教育生態環境之間各因子相互作用的結果，表面上看是資本的逐利本性引發的幼兒園管理選擇偏向，深層次分析反映了政府治理中政策推進還有偏差和薄弱之處，有必要從外部及內部交錯、多元的生態環境中探究原因。

（一）民間資本的逐利本性難以顧及師資投入

民辦幼兒園是由“國家機構以外”的社會組織或者個人利用“非國家財政性經費”面向社會舉辦的，逐利是民間資本的自然屬性，獲得政府財政等方面的支持也是民辦幼兒園加入“普惠性”行列的主要動因。在民辦幼兒園教師的勞動報酬交給市場、由各園自行決定的情況下，面對供求機制、價格和服務等方面的競爭，出于營利需求的推動，普惠性民辦幼兒園往往將經費支出集中到更為引人注目、可以立竿見影地產生效果的外觀設施等“物”的方面，同時盡可能減少在內隱性和見效慢的“人”的身上投入，這是“逐利”本性的必然趨勢。為此，僅靠幼兒園內部的自覺自律或通過市場手段，難以有效解決師資水平和待遇問題，必須通過提升政府治理加以必要的干預。

（二）政府監管在民辦領域較為寬松

我國的學前教育實行的是“地方負責、分級管理和有關部門分工負責”的管理體制，并以“公辦”“民辦”為依據對幼兒園進行分類管理。長期以來，地方政府在施政理念中對學前教育責任的認識存在偏差，認為民辦幼兒園屬于市場主導領域、可以直接交由社會自行調節，對民辦園疏于監督與管理。2010年11月國務院出臺《關于當前發展學前教育的若干意見》（國發〔2010〕41號）之后，雖然全國所有省份都出臺了普惠性民辦園的認定和管理辦法，對經費投入、設施設備、辦園規模、園所安全、用房配置、戶外場地等進行了規定，但因“普惠性”只是代表政府購買學前教育服務向大眾提供，并未改變民辦幼兒園的“非公”性質，一些地方政府在執行普惠性轉型要求中，僅“按政府指導價收取保育費和住宿費”作為一條“硬杠杠”被嚴格落實，其他諸如《幼兒園教職工配備標準》等對幼兒園師資、保育教育和管理等方面的要求，則或因條件設置不嚴、或因監督管理不力、或因缺乏退出機制而難以形成實際的約束力。

作為普惠性民辦幼兒園教師，其勞動力市場相比于公辦幼兒園教師而言更加開放，公辦幼兒園教師的勞動力市場往往數量與指標有限，尤其是公辦園在編教師的勞動力市場相對封閉，缺乏流動性，工資來自于公共財政性教育經費，預算嚴格且標準清晰，很少會出現教師和幼兒園之間勞資雙方的談判過程。相對而言，民辦園教師與園所之間則有著更加自由的議價彈性。由于信息不對稱因素的存在，幼兒教師作為勞動要素在勞動產出不易被觀測時，其勞動成果被認定為均質的，于是教師的人力資本存量并不能在與幼兒園的談判過程中獲取到足夠的溢價空間；加之幼兒教師從業人群多以年輕女性為主，年輕往往意味著社會資本積累數量的短缺，女性往往在勞動力市場上遭受著某種隱性歧視，這都進一步壓制了幼兒教師在市場上與幼兒園進行議價的能力

（三）支持普惠性民辦幼兒園的制度設計不夠完善

學前教育是重要的社會公益事業，對學前教育機構進行監管是政府其義不容辭的責任。啟動民辦幼兒園普惠性轉型，政府本應承擔普惠性學前教育的基本保障者、資源配置的主導者職責，主導對普惠性民辦園內外多部門的支持與協同合作。但一些地方政府片面地將普惠性民辦園視作“權宜之計”“過渡模式”，沒有將其發展作為學前教育的長期目標來謀劃。在操作中，許多地方將主要精力和經費放在了硬件財政支持上，采取購買服務、減免租金、以獎代補等容易實施的政策舉措，派駐公辦教師方面只是簡單落實數量要求，沒有形成有效的運行機制。由于缺乏對涉及普惠性民辦幼兒園教師的身份與地位、福利待遇的保障落實、教師培訓公共財政資助體系等深層次問題的政策目標、扶持措施及實施效果等的論證和設計，普惠性民辦幼兒園招聘的教師只能作為體制外的“另類存在”而游離于公辦教師隊伍的邊緣，師資管理的困境在表層化的政府管理改革中依然無法突破。

隨著“入園難、入園貴”問題的緩解，社會和家長對幼兒園的選擇越來越理性，幼兒園之間的競爭已經從外部設施轉向內涵、質量的競爭。普惠性民辦幼兒園在發展過程已經意識到，相比較于直接的資金資助，通過政府治理獲得與公辦幼兒園平等互動和互惠支持更有價值；政府也開始反思在學前教育“服務購買者”背后作為“利益協調者”（協調統籌、制約均衡）和“推動保障者”（制度保障、各方監督）的全面職責。在謀劃和啟動第四期學前教育行動計劃之際，將普惠性民辦幼兒園師資管理的思路拓寬，從政府治理視角尋找更為綜合的改進對策，有助于推動外界施壓和內部驅動的有機結合、多元主體參與的合作管理和共同治理，真正實現普惠性學前教育從“量”到“質”的發展的新轉型。

三、從政府治理視角尋普惠性民辦幼兒園師資管理改進對策

（一）優化財政支持，通過財政投入保障普惠性民辦幼兒園教師待遇

1.設計普惠性學前教育的保障托底機制

作為政府履行職能的物質基礎，公共財政的核心是滿足社會公共需要、保障底線公平。在統籌規劃區域普惠性學前教育規模和水平的基礎上，政府可根據教師和保育員等工作人員等身份的不同合理確定其待遇，向民辦幼兒園購買一定數量的保教服務崗位，基本工資、五險一金和培訓費用由財政保障，獎金由所在幼兒園承擔。如，內蒙古自治區鄂爾多斯市東勝區對已注冊或預注冊的民辦幼兒園若達到市級示范園標準，政府一次性獎勵10萬元，為其配備占幼兒園教師總數30%的公辦教師，并由區財政統一發放工資；若達到自治區示范園標準，政府一次性獎勵30萬元，為其配備占幼兒園教師總數50%的公辦教師，并由區財政統一發放工資。[3]

2.設置財政補助教師待遇的專項撥款

為減少因教師的流動過大而造成的學前教育人員難銜接等問題，可以利用園齡補助等方式，對崗位固定時間久、貢獻大、經驗多的教師給予專項補助。如，浙江紹興市越城區設立“在職非公辦幼兒教師專項補助”，結合教師學歷、職稱、從教年限、獲獎情況、工作業績等情況核撥；又如，重慶江北區對普惠性民辦園教師社會保險的單位繳費部分予以補助[4]，這些財政投入直接為普惠性民辦園教師隊伍建設提供支持，可以增強教師隊伍的穩定性和職業吸引力。

3.提供吸引優秀人才的資助渠道

針對普惠性民辦幼兒園合格師資不足的問題，可以利用財政經費合理構建人才吸引渠道，如：與師范院校聯合設立普惠性民辦幼兒園師資訂單班，給予訂單培養的學生獎學金補助，畢業后通過雙向選擇未加入普惠性民辦幼兒園工作的退還所獲獎學金、加入普惠性民辦幼兒園并工作滿2年的再給予專項獎勵；或設立專項資助，為學前教育專業學生提供學費減免、為加入普惠性民辦幼兒園的學前教育專業畢業生提供安家費等，吸引更多學前教育專業人才投身普惠性民辦幼兒園。

（二）強化政策引導，通過普惠性民辦園管理政策推進師資隊伍建設

1.明確普惠性民辦園準入的“非營利性”前提

根據新版《民辦教育促進法》，民辦幼兒園可以有“非營利性”和“營利性”兩種選擇。但是，普惠性學前教育公共服務體系的建設，必須以非營利性學前教育公共服務供給制度為前提。為避免“以營利為目的”與“向社會提供普惠性學前教育公共服務之間”的矛盾沖突，政府可以明確要求，民辦幼兒園接受政府資金支持、變成普惠性幼兒園，先決條件就是在其法人屬性選擇之時要選擇“非營利性”，即不以營利為目的、不能從辦園收入中獲取利潤，舉辦者只可以得到合理的回報，辦學所得大部分要用于幼兒園的再投入和發展。如，陜西省2017年10月修訂的《陜西省普惠性民辦幼兒園認定及管理辦法》就明確界定，“普惠性民辦幼兒園是指國家機構以外的社會組織或者個人，利用非財政性經費舉辦的條件達標、資質健全、管理規范、面向大眾、收費合理、質量較高的非營利性民辦幼兒園。”[5]這樣，一定程度上約束資本的“逐利”取向，有利于引導幼兒園將更多經費投入到師資隊伍建設。

2.通過審批政策加強師資管理的“事前規范”

政府可以運用權威工具，出臺或者制定規章制度，通過禁止或許可干預普惠性民辦幼兒園的師資管理。如，在《深圳市普惠性幼兒園認定指標》中，要求申請認定為“普惠性幼兒園”的應在“保障教職工待遇”（占權重20%）方面做到三點：一是全園教職工工資總額占當年保教費收入的比例達到40%以上，其中政府產權幼兒園該比例達到50%以上；二是教師個人最低工資不低于政府公布的當年全市職工最低工資標準的1.5倍；三是依法為教職工足額購買社會保險和繳存住房公積金。[4]

3.通過監管政策加強師資管理的“事后監督”

加強對普惠性民辦幼兒園的監督管理和指導，打破一經認定、終身有效的僵化管理機制，實行對普惠性民辦幼兒園的常態監督、優進劣出的動態管理。如，制定普惠性民辦幼兒園“管理辦法”或“質量等級評估方案”，在普惠性幼兒園的條件性質量、過程性質量和結果性質量的規定中硬性涵蓋關于師資隊伍質量（包括師德師風）的要求，并根據分類、分級的要求區別規定教師工資及福利支出必須占經常性經費支出的比例。[6]同時，明確規定普惠性民辦幼兒園資格認定的有效年限，在認定年限內出現違規情況，經嚴肅查實后立即取消其普惠性民辦幼兒園資格，并同時停止其享受國家及各級政府對普惠性民辦幼兒園的扶持政策，并嚴格禁止其在規定年限內再次申報普惠性民辦幼兒園資格。通過嚴格的監督管理和約束機制，為普惠性民辦幼兒園師資管理提供機制保障。

（三）創新治理方式，通過多元化工具改變幼兒園管理者和教師的行為

1.運用激勵工具鼓勵

激勵工具，指政府提供一些有價值的刺激，對達到條件的行為者給予獎勵，以激發普惠性民辦幼兒園的管理者對師資的重視和培養，并調動教師自我發展的驅動力。對普惠性民辦幼兒園師資的激勵，可以是全覆蓋的普惠性津貼、補助，也可以對其中特別優秀者設計精神性表彰或物質獎勵等，以引導優秀師資進入普惠性民辦幼兒園。一張證書、一份獎金，由教育行政部門頒發、代表著官方的認可，對于普惠性民辦幼兒園教師具有特殊的意義。如，每年教師節，由縣級教育行政部門對在普惠性民辦幼兒園連續工作達到5年的教師頒發“普惠性民辦幼兒園從教證書”，并給予一定數額的獎教金，獲該證書者從獲證之日起連續工作再滿5年，可再次獲獎，通過時間上的連續性保證利益相關者對激勵飽含期待，以確保激勵工具的激發價值。在運用激勵工具過程中可以廣泛宣傳，讓激勵工具相關者知曉，既增加獲得激勵人員的成就感和幸福感，又對群體形成替代強化效應，進一步顯其激勵價值。

2.運用能力建設工具賦能

能力建設工具主要指為普惠性民辦幼兒園教師提供多種培訓進修機會及教育、資源，幫助他們提升文化水平和專業素養以獲得更高的職業滿意度，為教師個人和幼兒園發展賦能。如，政府要從實際出發，分階段、分區域、分層次，對幼兒園教師培養和培訓體系進行科學的規劃，搭建“需求導向”的分類培訓和科研網絡體系，將普惠性民辦幼兒園教師的培訓納入計劃，保障合格普惠性民辦園教師真正享有與公辦教師同樣的培訓機會，并特別考慮為普惠性民辦幼兒園師資量身定做培訓內容，密切結合普惠性民辦幼兒園的實際情況，提供多渠道、多形式、全方位培訓，增加培訓的適用性。如，可考慮將一部分的適合普惠性民辦幼兒園的培訓內容通過互聯網方式傳播，讓普惠性幼兒園的教師通過一定時間的網絡學習，以獲取相應的培訓證書，提升專業能力。

3.利用象征與規勸工具引導

象征和規勸工具，主要是利用政策宣傳、信息公示、號召呼吁、示范、勸誡等，引導普惠性民辦幼兒園的管理者和一線教師保持與普惠性幼兒園政策一致的價值觀，增加發展內驅力。對此，政府治理主要集中于為幼兒園教師的專業發展指明方向的宏觀層面和規范普惠性民辦幼兒園管理的中觀層面，在教師個體的微觀層面則需要幼兒園內部加強引導。同時，教育行政部門還可以在幼兒園辦學質量評定標準中提出一定的象征性要求，或委派社會專業人員到幼兒園進行日常督查和指導相結合的評估模式，以日常生活中的常態化評估機制對幼兒園的業務進行指導。

（四）著力牽線搭橋，推動普惠性學前教育體系內的資源共享

1.向普惠性民辦園派駐有經驗的公辦園管理者，促進提高師資管理水平

教師的流動意味著教育資源的共享，名師的人事關系可仍在原來的單位，帶去的是優質幼兒園的先進辦園理念、科學管理方法、教育科研成果、教學資源。與選派園長相比，選派教研組長這一關鍵性中堅力量，更有利于帶動民辦幼兒園的師資發展，通過輸出不斷輻射、擴大優質資源。

2.組織普惠性民辦幼兒園與優質公立幼兒園結成幫扶對子、教研合作

從某種意義上說，公辦幼兒園是普惠性幼兒園的質量標桿和辦學參照，而且是普惠性學前教育公共服務的主體。目前公辦幼兒園與普惠性民辦幼兒園互助的層次較低，僅限于派遣教師、教研指導等，并未形成深層互動的格局。通過政府牽線搭橋，公辦園可以作為龍頭園，帶動片區內普惠性民辦園的發展與互動，實現公辦與民辦、城市與鄉鎮幼兒園教師資源的有效融合，使幫扶從短期走向長期、從零散走向系統、從表面走向深入。如，建立以縣域為中心的公辦和民辦一體化教研合作機制，內容以主題的方式展開，形式可以多樣化，發揮不同幼兒園的優勢，構建立體化的教研活動格局，促進普惠性民辦幼兒園的教師教學發展。

3.構建民辦幼兒園教師參與的“多元治理共同體”，建設區域性幼兒教師交流互動平臺，引導教師在互動中獲得成長

教師專業成長需要有開放、合作的團隊為基礎，公辦幼兒園的教師素質能力等都比較高，而民辦幼兒園的年輕教師有活力、接受新資源比較快，具有不同的優勢。教育行政部門可以利用信息技術手段建設區域性教師交流平臺，委托示范園管理，普惠性民辦園的教師可以將實踐中的疑惑在平臺上求教、或在參照和模仿中獲得一定的發展，從而逐步提升獨立承擔教學的信心與能力。[7]此外，可以借助交流互動平臺建立相應的競爭機制，組織普惠性民辦幼兒園選派教師代表參加業務交流或技能競賽，從中了解相關幼兒園教師的整體水平，對于在活動中表現欠佳的幼兒園教師強化培訓并將該幼兒園作為重點考核監管單位，對于在活動中取得成果較高的幼兒園發放一定的補助，由此引導普惠性幼兒園教師在專業發展方面努力比學趕超。

《中共中央國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》提出了建設中國特色普惠性學前教育公共服務體系、辦人民滿意的有質量的學前教育的目標任務，改進普惠性民辦幼兒園師資管理，是深入、系統、全面提升普惠性民辦幼兒園辦學質量的關鍵所在，也是政府引導、規范、支持普惠性民辦幼兒園的師資發展的職責所在。從政府治理視角將多元主體和多維工具整合互動，還有待于深入調研分析我國區域經濟、社會和教育發展水平的差異，從實際出發，分階段、分區域科學規劃、統籌實施，從而建設一支高素質善保教的教師隊伍，全面提高幼兒園教師質量。