“雙高計劃”背景下公辦高職院校治理能力的探討

李 琳

(黎明職業大學 工會，福建 泉州 362000)

近年來，國家大力推進職業教育現代化進程，現代治理能力是職業教育現代化的標志。國家“雙高計劃”中明確提出職業院校要形成學校自主管理、自我約束的體制機制，推進治理能力現代化[1]的目標。從高等教育的學術性角度來看，作為理性系統組織[2]的公辦高職院校和普通本科都具有學術機構和權力機構雙重性質的特征。在職業教育現代化的背景下，在高職院校現代化改革過程中，調適好學術權力和行政權力之間的關系，實現政府、社會和高職以及高職內部各利益主體多元共治[3]，對于提高治理能力，從而促進國家職業教育現代化具有重要意義。本文將從公辦高職院校的權力內容、范圍、特征和結構等方面來探究“雙高計劃”背景下多元共治的公辦高職院校治理模式，尋找現代化治理能力提升的有效路徑。

一、公辦高職院校權力結構類型、特征及運行方式

(一)公辦高職院校權力類型

在權力結構中，公辦高職院校與本科高校的權力類型有著相似之處，但同時也有著自身鮮明的特色。高職教育是一個涵括政府、企業、行業、社會等主體共同參與的生態系統[4]。作為行政機構的附屬，高職院校權力結構存在政治權和行政權；作為學術組織和學術機構，其權力結構存在學術權。與本科高校不同之處在于，公辦高職院校與市場結合密切，學術(專業)必須與產業發展緊密結合，并與企業成為校企命運共同體的關系。因此，在公辦高職院校的權力結構中還存在市場權。綜上所述，公辦高職院校的權力類型包括政治權、行政權、學術權和市場權。

(二)公辦高職院校權力結構特征

公辦高職院校的政治權、行政權、學術權和市場權有著鮮明的特征。

一是統一性。從目標屬性來看，四種權力運行與協同的總目標都是為了學校有序、高效、安全、平穩發展。同時，各個權力子系統的內容設置和評價目的與總目標呈現一致性。例如，公辦高職院校學術評價和市場評價的落腳點是一致的。

二是多元性。一方面，從整個權力類型來看，公辦高職院校有四種權力類型；另一方面，從每個權力類型的內部結構來看，其呈現出多元性的特征。例如，學術權力有學術評價權、學術決策權、學術自由權等等，行政權可以分為黨系統的權力和行政系統的權力、個人權力和團隊權力、校級權力和院級權力等。

三是層次性。受科層制文化的影響，四種權力內部都有很清晰的層次。例如，行政權分成校級、院級和系三個層次，學校職能部門還分成了校、處、科、員四個層次；學術權力分為校級學術委員會和理科學術委員會、文科學術委員會兩個層次；等等。

四是依存性。四種權力之間相互制約、相互關聯，彼此關聯依附性比較高。例如，學校許多雙肩挑教師，既是職能部門領導，履行一定的行政權力；還是學術委員會成員，履行學術權力。公辦高職院校還聘請了許多企業技術專家擔任學校實踐教學導師，他們既履行學術權力，又代表企業履行市場權力。

(三)公辦高職院校權力運行方式

公辦高職院校是按照政治倫理、學術邏輯和市場供需進行制度設計、組織架構和權力安排而形成的一套規范運作的系統。四種權力的運行方式各不相同，具有自身鮮明特點。

公辦高職院校在行政管理體制下，政治權力是核心，黨委行使政治權力，全面領導學校工作，引領其他三種權力的方向，即主要依托黨組織堅定政治理想，履行對高職院校的政治領導與管理。行政權力是抓手，主要依靠行政機關運用行政手段，對高職院校進行治理。學術權力是基礎，主要依托由教師組成的學術機構并依靠教師的學術修養和專業素養，對高職院校學術能力進行提升。市場權力是補充，主要依托由技術技能人才組成的校企合作機構，秉持產學研用相結合的理念，依靠企業和產業參與人才培養的過程，促進政產學研的良性互動，提高高職院校的辦學水平。

二、公辦高職院校權力結構面臨的問題

(一)政治權力與行政權力邊界模糊

現在，公辦高職院校都是由政府舉辦，實行黨委領導下的校長負責制。在公辦高職院校中由于職能的交叉，極易造成黨政權力邊界模糊。政府是高職院校辦學經費的主要提供者[5]，政治權力與行政權力不可避免地交織在一起，政治權力行政化，行政權力政治化，黨委的決策權力和行政的執行權力之間相互制衡不足，沒有完全形成黨委統一領導、黨政分工合作、協調運行的工作機制[6]。而且，隨著政治組織的行政機構化、政治工作的行政事務化、政治工作人員的行政身份化，更加強化了大學行政化的程度[7]。大學行政化色彩較重，形成權力強勢，掌握控制學校行政、學術運行，呈現權力一元化特征，與現代大學制度不相符。

(二)行政權力干預學術權力

《高等學校學術委員會規程》第二十四條明確規定，高等職業學校可以結合自身特點，確定學術委員會的組成及職責，制定學術委員會章程[8]。和本科高校相比，公辦高職院校的發展歷程比較短，學術強校的思想尚未取得共識，學術權力根基較淺，學術氛圍不濃。有的公辦高職院校學術委員會剛剛成立，學術組織運行機制也不完善，僅僅是咨詢機構；行政部門掌握各種資源，學術委員會不能真正對學術資源進行占有與分配，學術權力式微。有的公辦高職院校甚至沒有成立學術委員會，完全按照行政化思維進行學術管理，行政權力取代學術權力，行政管理取代學術事務管理。學術事務的獨特性和學術權力的獨立性缺失，造成學術權力缺位。

(三)市場權力依附于行政權力

產教融合校企合作是職業教育與產業發展契合融通的重要標志，是科學辦學和“雙高計劃”建設的生命線和落腳點。產教融合模式需要學校、企業和市場三方力量充分參與才能發揮最有效的作用。

目前，企業參與學校辦學，主要是在行政權力主導下實現，行政權力關注點主要集中在企業的關鍵性資源(錢財物)投入方面，對于技術技能、專業實踐、產業需求等軟性資源關注不夠。只有在獲取關鍵性資源基礎上，職業院校才會轉讓一部分學術權力給企業，形成市場權力。因此，市場權力完全依附于行政權力之下，力量薄弱，形成不了影響力，無法成為行政權力和學術權力的有效補充。

三、公辦高職院校加強治理能力的有效途徑

“黨委領導、校長負責、教授治學、多元共治、二級管理、民主監督”的現代化治理模式，是公辦高職院校政治權、行政權、學術權和市場權調適與優化的目標。公辦高職院校應當堅持政治權力為方向和核心，淡化行政色彩、調整行政權力，突出學術地位、加強學術權力，建立多元共治的權力結構。

(一)調整政治權力和行政權力

公辦高職院校在提升治理能力時，要進一步厘清政治權力和行政權力之間，及其各自內部的關系和邊界，為學術發展創造良好的條件和提供堅強的保障。一是厘清黨政權力關系，在堅持政治價值的導向下，發揮黨委在政治權力的核心和引領作用，降低政治權力行政化的趨勢，減少交叉，劃清邊界，建立更加明晰的黨政權力關系、運行機制和方式；二是堅持民主集中制，正確處理好個人權力與團隊權力的關系，加強行政團隊建設，提高行政團隊能力，發揮行政團隊的作用；三是正確處理校院兩級行政權力關系，實施校院兩級管理體制改革，破解高度集權的傾向，管理重心向學院、系下沉，擴大學院的辦學自主權，調動學院辦學積極性。

(二)重構學術權力

一是加快建立健全學術組織和制度，建立院校一級的學術委員會、教學委員會和專業委員會等；制定和完善各類學術制度，特別是對學術權力職責、內容、行使途徑和效力進行明確的規定。積極探尋學術組織發展規律和學術權力的運行規則，建立健全科學有效的公辦高職院校學術權力體制機制。

二是培育學術權力的基礎，提高教師專業能力和學術水平，引導教師積極參與科學研究，提升研究水平，為學術權力運行奠定基礎；鼓勵教師積極參與學術組織，在學術組織中提升專業能力和科研能力；引導市場權力與學術能力相結合，支持教師參與行業、企業技術創新，以提升學術創新能力。

三是落實教授治學，落實民主監督，完善學術委員會章程，拓寬教授參與學校重大決策的渠道；提升學術權力在學術決策、學術資源配置上的話語權；促使教師積極參與黨務、行政管理、專業建設、校企合作等四種權力運行的全過程。

(三)完善“政行企學”四權共治機制

在堅持黨委領導、校長負責制的前提下，進一步優化治理主體，完善“政行企校”共治機制，探索試行聯合黨組織領導下法人代表負責制，建立起多元利益共同體之間的共容利益[9]，詳見圖1。

圖1 高職院校“政行企學”四權共治機制

一是完善“政行企校”共治機制，強化黨委管黨治黨、辦學治校主體責任；固化“政行企學”長效運行機制；完善董事會、校友會、戰略理事會、發展委員會章程，擇選優秀政治家、企業家、校友成為董事會新成員，發揮董事、校友合作辦學作用，推動生成一批董事、校友校企合作共同體。

二是探索黨組織領導下法人代表負責制，聚焦產教融合國家試點城市建設，深化混合所有制產業學院、股份制職教集團改革。擴大合作企業和行業協會在審議培養方案、課程標準等學校重大事項的話語權，打造一批產教融合型企業，形成校企命運共同體樣本[10]。

(四)以質量為抓手，建立良性及數據治理模式

高職院校應建立四種權力相互促進的良性治理模式，建立“數據決策”[11]的治理結構。

一是打造公辦高職院校辦學質量標準體系，建設標準鏈和制度鏈。制訂完善教師發展、學生發展、專業建設、課程建設等標準鏈和質量建設、運行、監督、保障及自我診斷改進等質量保證制度鏈；梳理標注辦學質量質控點和數據畫像集，建立包括學生發展、教師發展和辦學成效在內的三維質量控制點體系，完善教學班、課程組、專業群、二級單位、學校五層級運行質量數據畫像集；立足全域數據中心，驅動數據服務治理，優化升級智慧校園環境，實現教師發展、學生發展、人才培養等質量標準可視化，推進以學與教質量持續改善為目標的大數據決策系統的應用。

二是對接國際標準，增強第三方評價，建立數據治理模式。制定開展第三方評估辦法，評估結果運用于改進辦學目標、方案及過程；完善以學生為中心、多元主體的滿意度調查機制，與具備全球范圍公信力的第三方評價機構開展深入合作；全球范圍內公開選聘權威“外部質量審查官”，對學校質量保證體系運作情況進行定期審查和元評估，增強質量數據公信力(詳見圖2)。

圖2 數據治理模式

三是建立質量反饋自我調適良性運行機制。通過質量監督、質量反饋和質量作用，判斷四種權力運行效率的高低，預防四種權力的失衡，并對四種權力運行過程進行自我調適和修正。

總之，在“雙高計劃”建設任務下，應堅持黨委的領導，優化現代法人治理結構，理順高校與政府、社會的關系；厘清學術權與行政權、政治權與市場權等關系，充分發揮教代會、學術委員會、教授委員會的作用；厘清學校與學院的關系，放權強“院”，充分調動二級學院辦學積極性；在“管辦分離”、依法治理、全面監督、高度自治的法定機構治理模式下，創新和規范辦學多種監督機制等等，推進治理體系現代化建設。