體育場館促進城市更新的效應：美國策略與本土啟示

陳元欣，陳磊，李京宇，李金容，何夷，時宵

（1.華中師范大學體育學院，湖北武漢430079；2.華中師范大學國家體育產業研究基地，湖北武漢430079）

隨著我國眾多大型城市建設用地總量已經接近或突破規劃上限，傳統的“增量規劃”模式難以為繼，“控增逼存”理念逐漸占據主導地位，城市更新已成為我國城市治理的熱點與重點問題。作為城市的重要資源，體育場館是體育及其相關產業的重要載體，其規劃設計及運營效能與所在區域的興衰緊密相連。目前，我國體育場館普遍存在運營效能不高的問題，如何統籌推進體育場館建設運營與城市更新，更好地發揮體育場館在城市更新中的促進作用，利用城市更新的機遇深入推動體育場館改革發展，成為新時代我國體育場館發展面臨的重要議題。美國在體育場館促進城市更新的過程中已涌現出一批成功案例，如印第安納波利斯、圣地亞哥、洛杉磯等城市通過建設體育場館，在一定程度上成功促進了城市更新。目前國內關于體育場館促進城市更新的研究成果較少。本文在分析相關典型案例的基礎上，梳理美國體育場館促進城市更新的主要表現與推進策略，結合我國實際情況得出本土啟示，以期為我國體育場館促進城市更新提供理論借鑒和實踐參考。

1 美國體育場館促進城市更新效應的主要表現

隨著經濟的快速增長、汽車工業的迅猛發展及住宅融資制度的推行，美國城市居民開始離開人口密度較高的城市中心區域，搬遷至人口密度較低的城市郊區，城市中心區域逐漸衰退，被低收入群體所占據，造成城市中心區域急劇衰退，產生如公共設施老化、交通資源不足、貧民窟滋生蔓延等社會問題。美國歷史上曾借助建筑大型設施（如商業綜合體、大型超市、會議中心等）促進城市更新，但這些大型設施極易被復制，難以作為提升城市競爭力并遏制衰落城市人口外流的核心資產。

美國體育場館背后有高度發達且具有壟斷性質的4大職業體育聯盟（以下簡稱“聯盟”）的支撐，從20世紀50年代左右開始成為美國眾多城市更新的新選擇。1949年美國《住房法》的出臺被視為“美國城市更新運動”的開端，其將城市更新定義為：“通過改善內城的物理空間和住房條件以表明社會財富的增加?！?956年美國《住房法》對“城市更新計劃”進行了修訂，城市更新的主要目標由單一的解決住房問題調整為清理貧民窟和在擴大當地稅收基礎之上重新振興城市［1］。筆者總結符合美國城市更新定義和主要目標的7個典型案例（表1），歸納美國體育場館促進城市更新效應的主要表現。

表1 美國體育場館促進城市更新的典型案例Table 1 List of typical cases of stadiums promoting urban renewal in the United States

1.1 城市形象整體改善

城市形象整體改善是美國城市更新的重要目標，美國體育場館促進城市形象整體改善表現在以下2個方面。

（1）改善城市物理環境。二戰后，美國一些城市中心區域逐漸變成貧民窟集中的地方，被稱作“鐵銹地帶”或“棕色地帶”。作為地方標志性建筑，體育場館本身就是對區域物理環境的巨大改善。如圣地亞哥市有3個棒球場區備選地點，但圣地亞哥市考慮到3個備選地點中只有東村地區尚未有重建計劃，故將東村地區確定為棒球場區的選址地點，并最終將東村地區建設成一個包括體育場館、住宅和商業設施在內的高檔市中心區域［2］146。洛杉磯市政府在與俱樂部關于斯臺普斯中心建設的談判中達成2個目標：①希望在離會議中心盡可能近的地方建造大型體育設施，以改善市中心區域形象；②希望新建筑能“替換”會議中心附近的破舊建筑物［2］179。

（2）改善城市品牌形象。體育賽事已被視作創建城市品牌的重要手段，用來獲得競爭優勢、增加投資和帶動旅游業發展。體育場館的建成促使越來越多優質賽事活動的落戶成為可能，并借助職業體育賽事吸引郊區人口重新回歸城市中心，促進城市中心區域的活力恢復，改善社會對城市的認知。以印第安納波利斯市為例，1974年，該市開展了一項全國性調查，以了解非本市居民對該市的看法。調查表明，這座城市遭受了“非形象”的困擾，許多美國人對這座城市幾乎一無所知。在印第安納波利斯市的振興過程中，當地領導者選擇將打造世界業余體育之都作為塑造印第安納波利斯市的新形象之路。2002—2017年，除2支NBA和NFL俱樂部的常規賽事外，該市還舉辦了54場大型業余體育賽事和1場NFL超級碗賽事［2］92。當小馬隊從巴爾的摩市搬遷到印第安納波利斯市時，巴爾的摩市官員表示：“這給巴爾的摩的文藝復興形象造成了沉重的打擊。”［5］

1.2 經濟活動回歸城市中心區域

國外針對美國體育場館的多項研究［6-8］認為，雖然沒有直接證據證明體育場館能直接促進城市經濟增長，但是體育場館建設能夠促進經濟活動回歸城市中心區域，這些研究結論也與美國政府和私人部門關于體育場館建設的調查結果相符。

一方面，從政府的角度看，美國普遍存在地方分權，隨著人口向郊區遷徙趨勢的加劇，美國一些中心城市財政狀況舉步維艱并逐漸衰落。越來越多的體育場館建設逐漸被賦予促進城市中心區域更新這一新的歷史使命。反映到經濟方面，突出表現為利用體育場館建設帶動相鄰地區休閑娛樂、文化旅游等產業的發展，進而促進城市中心區域重新開發，激發城市中心區域的活力并鞏固其地位。正如直接參與洛杉磯市斯臺普斯中心建設的Rosentraub［2］195指出：“洛杉磯市領導層希望將娛樂和旅游業產生的一些經濟活動從好萊塢轉移到洛杉磯市中心，因為前期對會議中心5億美元的投資沒有產生任何有意義的回報。領導層擔心，如果經濟活動不大規模轉移，會議中心將繼續虧損，該地區經濟也將繼續惡化。”

另一方面，從私人部門的角度看，隨著美國職業體育聯盟特許經營權和球員之間的收入分配越來越嚴格，俱樂部所有者從職業體育聯盟中能夠獲取的分配收入越來越有限，迫使其利用俱樂部資產增加收入。由于房地產開發相關利潤不屬于任何體育聯盟的收入分成協議，故成為眾多俱樂部所有者熱衷投資的方向。2000—2004年，美國經歷了一場體育場館建設熱潮，建成30多個新的聯盟體育場館，其中2/3的聯盟俱樂部涉足房地產業務［9］。一些計劃投資體育場館的俱樂部所有者在城市中心區域往往擁有大量房地產項目或商業物業，他們認為在城市中心區域建設體育場館，能有效地推動場館與周邊文化娛樂及商業設施形成共生效應，提升場館投資人綜合利益。如克利夫蘭市中心的雅各布棒球場（原克利夫蘭印第安人隊的主場）建設，主要源于場館投資人Richard和David Jacobs利用他們在市中心房地產項目的收益收購了克利夫蘭印第安人隊［10］。MLB老虎隊的投資人Mike Ilitch也為推動邁克利卡公園棒球場在城市中心區域的建設發揮了重要作用，主要動因是他在城市中心區域還有狐貍劇場等其他開發項目［11］。1980—2004年，美國已有34個城市在市中心區域投資興建了新的體育設施，部分目的是推動市中心區域的重新開發［3］。

1.3 體育場館周邊區域土地使用效能提升

從圣地亞哥市棒球場區、洛杉磯市斯臺普斯中心、克利夫蘭市速貸球館和漸進球場的建設過程看，這些體育場館多位于老舊工業區或閑置區域。如：圣地亞哥市棒球場所在地東村區域，在建設棒球場之前一直未得到開發；洛杉磯市斯臺普斯中心所在地——南方公園社區長期以來破敗不堪，在建設斯臺普斯中心之前主要以停車場、倉庫和待租辦公樓等用途為主，其中25%的面積用作停車場，25%的面積處于空置和未開發的狀態，盡管有270套公寓可供出租，但大部分地面零售空間空置［12］?？死蛱m市門戶區從1857年至20世紀70年代一直是克利夫蘭市主要的農產品和肉類市場中心，隨著時間的推移，該地區舊有建筑物逐漸被拆除，逐漸發展成為一個以地面停車場為主的區域，成為克利夫蘭市“破敗”地區的典型代表。但隨著包括速貸球館和漸進球場建設在內的城市更新計劃的實施，上述地區低效的土地利用模式已經被住宅、酒店、商業、文化娛樂等項目所取代［3］。1988—2002年，克利夫蘭市門戶區2座體育場館周邊建設了大量的酒店、商業和住宅項目（表2），在一定程度上提升了場館周邊區域土地使用效能。

表2 克利夫蘭市門戶區建設項目（截至2002年）Table 2 Cleveland gateway district construction projects（as of 2002）

1.4 體育場館周邊區域房產增值

美國一些職業體育俱樂部或體育場館經營公司往往涉足房地產行業，國外一些研究也開始關注體育場館對周邊房地產價值的影響。Michael［13］認為，美國眾多體育場館有職業體育俱樂部入駐并舉辦大量的娛樂休閑活動，許多體育場每年可吸引超過100萬人的訪問量，尤其是棒球場可以定期吸引超過300多萬人次觀看比賽。體育運動吸引大量觀眾，使體育場館成為鄰近地區房地產開發的寶貴資產，大量固定的賽事活動提升了附近房地產的價值。Feng等［14］根據1990年和2000年美國每個NFL、NBA、MLB和NHL場館5英里范圍內人口普查的數據，使用具有空間自相關性的享樂函數計算美國城市住宅與體育場館之間的距離與住宅地產價值之間的關系。研究表明，人口普查區組住宅地產價值中位數與離體育場館的距離成反比。Rosentraub［2］的研究總結了洛杉磯市斯臺普斯中心與周邊房地產價值之間的關系，研究表明，斯臺普斯中心的開發與洛杉磯市中心新住宅的建設同步進行，從宣布同意修建斯臺普斯中心到2011年第4季度，洛杉磯市中心共修建了28 861個住宅單元，這意味著洛杉磯市中心的住宅單元數量在斯臺普斯中心開業后幾乎增長4倍（表3）。根據2011年洛杉磯市中心商業改善區房地產評估價值報告（表4），洛杉磯市中心商業改善區的房地產評估價值從1999年（斯臺普斯中心開業年份）的48.38億美元增長到2010年的67.11億美元（按1999年美元價格計算），房地產價值增長了38.71%。洛杉磯中心城市協會CEO Carol E.Schatz也表示：“如果沒有建設斯臺普斯中心等設施，會議中心周邊就不會有新的酒店，而且重新開發的住房和辦公樓的繁榮也就不會發生”［2］195。綜合來看，在美國城市更新的過程中，體育場館建設運營能夠在一定程度上促進周邊房產的增值。

表3 洛杉磯市中心商業改善區建成住宅單元的數量（截至2011年）Table 3 Residential units built in the business improvement area of downtown Los Angeles（as of 2011） 套

表4 洛杉磯市中心商業改善區房地產評估價值（1999—2010年）Table 4 List of real estate appraisal values in the commercial improvement district of downtown Los Angeles（1999—2010）

1.5 體育場館周邊區域人口數量和質量提升

美國體育場館促進城市更新，提升了場館周邊區域人口的數量與質量。

（1）體育場館建設促進了場館周邊區域人口數量的增長。1960年約有31%的美國人居住在城市郊區，2000年這一比例增長到50%［2］。圣地亞哥、洛杉磯等美國城市更新的重要目標是推動更新區域內人口數量的穩定增長。研究發現，包含體育場館建設計劃在內的多個城市更新計劃均促進了市中心人口的顯著增長。1999年洛杉磯市僅有18 700人居住在市中心區域，到2011年有46 414人居住在市中心區域。這在一定程度上得益于洛杉磯市議會與斯臺普斯中心投資商AEG集團在1998年簽訂的社區福利協議。在最初關于洛杉磯市中心更新計劃的討論中，人們擔心依托斯臺普斯中心建立的體育休閑娛樂消費區在吸引富人和游客的同時，會造成低收入群體的流失，AEG集團在協議中承諾8項能夠留住低收入群體的措施［2］195。2004年，圣地亞哥市棒球場區規劃區內的居民為28 868人，到2010年，該區域內的居民為44 052人，增長了52.6%，棒球場區所在的地區成為該縣人口數量增長第3快的地區［15］。

（2）體育場館建設促進了周邊區域高端人才的聚集。美國城市衰退的地區往往缺乏經濟發展所需要的高端人才。一方面，衰退地區產業落后，缺乏吸引高端人才聚集的產業基礎；另一方面，衰退區域缺乏能滿足高端人才生活需要的公共服務設施，公共服務供給能力衰退，欠缺發展活力。體育場館建設帶動的城市更新通過布局體育、文化、娛樂、休閑等新興產業，完善公共服務設施，形成了高端人才聚集所需要的產業基礎和生活環境。以圣地亞哥市棒球場區為例，2000—2010年的人口普查數據證實了棒球場區內居民學歷水平得到大幅提升（表5）。2000年該區域內只有0.6%的居民擁有碩士及以上學位，而根據2010年美國聯邦統計局的估計，該區域內擁有碩士及以上學位的居民已經占總數的6%以上［15］。可見，體育場館的建設在一定程度上可以吸引高端人才的聚集。

表5 圣地亞哥市棒球場區內25歲及以上人口的學歷情況Table 5 Educational background of the population aged 25 and over in the San Diego baseball stadium area

1.6 更新效應具有長期性（滯后性）

Gerretsen［4］346-348對納什維爾市普利司通競技場、波士頓市TD花園、克利夫蘭市速貸球館和漸進球場等15座體育場館促進城市更新的效應進行研究，對15座體育場館周邊1/4英里半徑內1990—2015年的房產價值、總建筑面積和土地利用組合變化數據進行分析。結果表明，15座場館中有8座體育場館在上述3個指標上獲得發展，被認為促進了城市更新。結果同時也顯示指標變化具有明顯滯后性。以1990—2015年波士頓市TD花園附近1/4英里半徑內的房產稅復合變化情況（圖1）為例，房地產稅收入總體呈增長趨勢，但1990—1995年下降了3%。與波士頓市的房產稅復合增長率對比可知：1990—1995年兩地房產稅復合增長率相差9%；1995—2010年，增長率相差在0～2%波動；2010—2015年，TD花園附近1/4英里半徑內的房產稅變動率超過波士頓全市。而這時間距波士頓市TD花園開業時間（1995年）相隔了近15年?？梢姡劳畜w育場館建設推動的城市更新，其更新效應具有長期性（滯后性）的特點。

圖1 TD花園1/4英里半徑內房產稅與波士頓市房產稅復合變化率對比情況（1990—2015年）Figure 1 Comparison of compound change rates of property tax and Boston property tax within a quarter mile radius of TD Garden（from 1990 to 2015）

2 理論基礎——“城市觸媒”理論

“觸媒”（Catalyst）是化學中的一個概念，即催化劑?！俺鞘杏|媒”（Urban Catalysts）理論最早由美國學者Wayne Atton和Donn Logan于1989年提出，他們認為“城市觸媒”效應是指城市化學鏈式反應，激發與維系城市發生化學反應的“觸媒”可能是一間旅館、一座購物區、一個交通中心或一座體育場館等?！俺鞘杏|媒”是能夠促使城市發生變化并加快或改變城市發展速度的新元素，即通過某一特定“觸媒”的介入引發某種“鏈式反應”。一個具有良性“觸媒”作用的城市設計將會給城市發展帶來正面的推動作用（“城市觸媒”作用過程示例見圖2）［16］。

圖2“城市觸媒”作用過程示例Figure 2 Example of the process of urban catalyst

Robertson等［17］為評估體育場館對城市更新的催化作用提供了一個分析框架。他提出美國城市更新的“特殊 活動 生 成器”（Special Activity Generator，SAG）策略。這一策略的核心思想是在城市中心地域建設大型活動設施（如體育場館、會議中心等），通過吸引游客和郊區居民到城市中心參加活動來促進該地區的更新。這些人的涌入可提供支持該地區的餐廳和其他零售場所發展所需的客流。此外，這些大型活動設施通常會刺激公共部門以新的基礎設施或城市設計改進的形式，加大對該地區的其他投資，有助于提升地區活力。

Robertson還提出了SAG策略的3個主要目標：①產生對周邊地區的溢出效益；②刺激新建筑的開發；③恢復衰退區域的活力。綜上來看，SAG策略與“城市觸媒”理論在邏輯上具有一致性，可以視為同一理論的不同表達，在此統稱為“城市觸媒”理論，二者均為美國體育場館促進城市更新的實踐提供了理論指導。“城市觸媒”理論認為，體育場館是城市更新的催化劑，通過合理規劃和設計可以實現體育場館促進城市更新的目標?！俺鞘杏|媒”理論的提出為研究美國體育場館促進城市更新的推進策略奠定了理論基礎。

3 美國體育場館促進城市更新的推進策略

3.1 制定詳細的城市更新計劃

美國的城市更新計劃一般涉及未來5～15年的土地利用、基礎設施改善等目標。20世紀80—90年代，美國城市很少會將體育場館納入其總體更新計劃。20世紀90年代，隨著公私合作方式的普及，各城市承擔了更大的財政責任來新建或翻新體育場館，以吸引和保留職業體育俱樂部。越來越多的大聯盟體育場館被納入城市更新計劃［4］349。美國體育場館促進城市更新的成功實踐離不開詳細的城市更新計劃，其明確了城市更新的目標和進程，也明確了城市更新需要建設什么、怎么建設等關鍵問題，使美國體育場館建設嚴格圍繞城市更新的目標規劃設計，為美國私人部門、社會大眾參與城市更新提供了清晰的指引。如哥倫布市競技場區的更新計劃明確了公共部門和私人部門的投資比例及權利、義務分配：全國保險公司（Nationwide Insurance Company，NIC）需要承擔體育場館90%的建設成本，與體育場館建設相關的費用均免稅；而公共部門的義務主要包括征收與整合土地、發行債券以資助必要的基礎設施改善等［2］210。圣地亞哥市棒球場區更新計劃的主要內容包括：①創建1個棒球場重建區域；②建造1個棒球公園；③再開發東村地區；④建造1座擁有850個房間的酒店，并明確整個建設項目的完成時間。圣地亞哥市和教士隊同意在1999年4月1日之前完成上述系列任務。1999年3月30日圣地亞哥市棒球場區正式建成［2］148。

3.2 成立專門的城市更新機構

美國公共體育場館促進城市更新的過程跨越多個地方政府選舉周期，更新的區域跨越不同行政區域，更新的事項涉及不同級別政府部門，在城市更新的過程中有必要建立專門機構負責處理相關事項，實現預定的目標。為此，美國許多地方政府設立了專門的城市更新機構（表6）以執行城市更新任務。這些機構作為城市更新計劃的主要公共部門決策者，負責牽頭與職業體育俱樂部和比鄰體育場館的房地產開發商進行談判和溝通，并監督城市更新計劃的實施，保證了長期的城市更新計劃不會受政治變化的影響。如印第安納波利斯市在城市更新的過程中成立了3個機構來履行引導市中心區域發展所需要的“中間人”角色，分別是印第安納波利斯市中心有限公司（the Indianapolis Downtown，Inc，IDI）、印第安納體育公司和印第安納城市發展部。其中：IDI致力于加強私營部門建設合作關系，進而促進核心區域幸福感的提升、用戶友好性的改善和經濟的增長；印第安納體育公司致力于吸引體育賽事落戶城市、協調體育賽事活動組織者和公共部門所需要的各種活動和服務；印第安納城市發展部則主要與公司、其他機構合作，重點發展市中心地區［2］130。

表6 美國部分城市設立的專門城市更新機構Table 6 List of specialized urban renewal agencies in some cities in the United States

3.3 充分發揮公私合作投資的優勢

美國體育場館建設投資大致經歷3個發展階段，呈現由“以私人投資為主”向“以公共投資為主”再向“以公私合作投資為主”變化的趨勢。

（1）第1階段為20世紀50年代之前，這一時期體育場館建設以私人投資為主。在20世紀10—20年代，隨著MLB和NHL的發展，企業家開始購買球隊，并建造新體育場館。

（2）第2階段為20世紀50—80年代，這一時期體育場館建設由以私人投資為主轉向以公共投資為主，一些快速發展的城市將體育場館視為現代城市基礎設施的重要組成部分，并發行債券支持體育場館建設。聯邦政府承認體育場館屬于城市基礎設施的一部分，允許城市為新場館的建設融資。20世紀50—70年代，大部分體育場館建設全部依靠公共投資。

（3）第3階段為20世紀80年代以后，這一時期體育場館建設以公私合作的投資方式為主。一方面，20世紀80年代中期后，體育開始成為電視轉播的重要內容，聯盟俱樂部為解決與其他俱樂部共享體育場館而引起的收入和場地過度使用等問題，開始尋求與公共部門合作建設體育場館，以解決建設資金不足的問題。另一方面，學者、納稅人等對使用公共資金補貼體育場館做法的質疑越來越多，政府部門補貼體育場館建設變得越來越困難。特別是1984年頒布的《削減赤字法》限制政府部門為建設公共設施而承擔債務。1986年頒布的稅收改革法案也令使用免稅債券為新的體育設施融資的做法變得更加困難，政府部門不得不采用公私合作的方式建設體育場館。這一時期正好是美國城市大規模更新時期，公私合作建設體育場館等設施成為美國城市更新的重要“觸媒”。根據Long［18］對2010年以前聯盟121座體育場館公私合作情況的研究，公共投資機構主要為州、市和縣政府，私人投資機構主要為職業體育俱樂部。聯盟職業體育場館建設資金來源見表7。

表7 美國4大聯盟職業體育場館建設資金來源（截至2010年）Table 7 Sources of funding for the construction of professional stadiums in the four major leagues in the United States（as of 2010）

3.4 多元政策支持

美國體育場館促進城市更新還得益于公共部門在體育場館建設過程中的多元支持政策，這些政策包括：①免稅市政債券。美國聯邦或地方政府經常以免稅市政債券的形式鼓勵私人部門投資建設體育場館，這種債券利率一般低于同等風險的應稅（私人）債券，本質是聯邦或地方政府放棄部分地方稅收，債券種類包括一般義務公債、收益債券、參與憑證、特定權力機構債券等。布魯金斯學會2016年的研究報告顯示，2000—2014年，聯盟共有45座體育場館進行了建設或翻修，花費約280億美元，其中130億美元是以免稅債券形式提供的公共財政撥款［19］。②租稅增額融資（Tax Increment Financing，TIF）。TIF以在指定區域內開發體育設施所獲得的增值財產稅為抵押，用于償還管轄區內授權發行的債務，如洛杉磯社區重建局發行500萬美元的TIF債券用于償還斯臺普斯中心建設的部分投資［2］188。普利司通競技場、阿瑪利亞競技場、美航中心、豐田中心、聯邦快遞球館等體育場館建設均采取了劃定TIF區域的方式籌集建設資金［4］。③稅收支持。稅收支持的形式主要有將某種稅收收入直接用于體育場館建設、退稅或對參與體育場館建設的企業給予稅收優惠，鼓勵社會資本參與體育場館建設。其中最常征收的稅種有所得稅、銷售稅、財產稅、消費稅、公用事業稅、汽車租賃附加費、餐館附加費和停車稅等；退稅稅種包括銷售稅、所得稅等［20］。④現金補助。如：匹茲堡市政府為了挽留海盜隊，向球隊的投資者提供了1 500萬美元的援助，以補貼球隊的運營支出；費城市政府于1986年補助費城人隊（職業棒球隊）100萬美元，用于償還費城人隊購買場外計分板產生的債務［21］。

3.5 內部化場館的外部效應

體育場館運營的外部效應是其成為“城市觸媒”的重要基礎，同時也是私營部門在建設體育場館過程中尋求政府補貼的主要原因。由于直接補貼私人部門建設體育場館的做法面臨越來越多的質疑，同時也為促進體育場館與周邊區域整體開發，提高私人部門積極性，美國體育場館建設促進城市更新的實踐特別注重內部化場館的外部效應。如在洛杉磯市L.A.LIVE的建設過程中，主開發商AEG公司在斯臺普斯中心開始建設不久準備購買場館對面的土地，洛杉磯市社區重建局通過其征用權取得這些地塊的所有權，并出售給AEG公司［2］187。在圣地亞哥市棒球場區的建設過程中，圣地亞哥市政府與教士隊的投資主體——JMI公司簽訂了總開發商協議，該協議明確了JMI公司的總體開發組合。圣地亞哥市政府積極購買大量土地，并移交給JMI公司，而不考慮其他開發商的需求。同時，圣地亞哥市政府承擔棒球場區周邊新開發項目共5億美元的費用及其相關風險，新開發項目的利益由公共和私人部門共享［13］。美國政府部門的這種做法將傳統的公共部門對體育場館建設的補貼行為轉變成了一種投資行為，實現雙贏。從圣地亞哥市的實踐看，這種將體育場館外部效應內部化的舉措已經取得了經濟上的成功。例如，棒球場區財產稅屬于圣地亞哥市中心開發局支配，因其在城市開發過程中的收益遠超預期，甚至引發了其他政府部門對其收益使用的爭議。2011年，加利福尼亞州最高法院支持立法機關和州長廢除圣地亞哥市中心開發局的相關權力［2］162。

3.6 豐富場館內容供給，提升體育場館的“觸媒”能量

美國體育場館之所以能夠發展成為眾多城市更新的“觸媒”，吸引私人部門廣泛投資，還在于其能夠不斷創造成為城市更新活力源泉的優質內容產業，主要表現在：①積極吸引職業體育俱樂部入駐。美國4大職業體育聯盟是世界體育賽事成功運作的典范。在2019年公布的福布斯全球最具品牌價值的體育賽事排行榜中，NFL超級碗賽事的品牌價值超過夏季奧運會，排名第一［22］。聯盟極高的商業和品牌價值使其成為眾多城市追捧的對象。由于聯盟具有一定的壟斷性，同一座城市極少會出現2支屬于同一聯盟的職業體育俱樂部。對比傳統的城市更新“觸媒”，如商業綜合體、博物館、大型百貨超市等，依托職業體育俱樂部和體育場館推動城市更新的模式很難被其他城市復制。在聯盟的發展歷史上，也出現過職業體育俱樂部為尋求城市對體育場館補貼而頻繁遷徙的案例。一些城市為吸引職業體育俱樂部入駐而專門建設了一批體育場館，如1984年NFL小馬隊從巴爾的摩市遷往印第安那波利斯市，1995年NFL布朗隊從克利夫蘭市遷往巴爾的摩市，均出于新場館的考慮［23］。截至2010年，聯盟俱樂部入駐的場館多達121個，分布在美國26個州［24］。②豐富體育場館“非體活動”供給，努力提高場館使用效率。除舉辦體育賽事活動外，文化、娛樂、商業、會展等“非體活動”是美國體育場館服務供給的重要內容。美國體育場館通常由體育和娛樂領域大型公司共同運營，如AEG、SMG、Global?spectrum等公司，能夠為體育場館引入大量“非體活動”。美國一家大型體育場館年均可舉辦約300場活動，其中約一半為音樂會、演唱會、發布會等“非體活動”［25］。職業體育俱樂部的入駐使美國體育場館能夠形成穩定的客流，“非體活動”的大量引入則持續拓展了體育場館的客流，兩方面服務的持續供給提升了美國體育場館作為城市更新“觸媒”的能量。

3.7 注重場館外部聯姻，增強體育場館的催化作用

雖然體育場館在美國城市更新過程中發揮了重要作用，但是體育場館僅是美國城市更新眾多“觸媒”中的一種。為充分發揮不同設施作為城市“觸媒”的協同催化作用，提升區域發展活力，體育場館往往與娛樂、文化和藝術等設施一起被列入城市更新計劃（表1）。如洛杉磯市L.A.LIVE區分3期建成：第1期建設項目為體育娛樂型建筑，包括斯臺普斯中心、諾基亞廣場、諾基亞劇院等；第2期建設項目主要為辦公和商業配套，其中辦公物業建筑面積為21 000 m2，部分辦公物業為開發商——AEG集團自用，便于就近管理，ESPN西海岸轉播中心也位于該辦公區內，便于直播賽事活動，商業物業總面積約10 700 m2，共有21個餐飲項目，為斯臺普斯中心提供配套服務；第3期建設項目主要為酒店及酒店式公寓物業，酒店物業主要包括2家五星級酒店——萬豪集團旗下麗思卡爾頓和JW萬豪［26］。克利夫蘭市門戶區更新計劃也體現了這種注重場館外部“聯姻”的特征，包括：①建設3個新的體育設施；②修復位于Playhouse Square的5個劇院；③開設2個購物中心；④建設科學中心和IMAX影院大樓；⑤建設若干商業大樓［2］276。

4 本土啟示

一方面，隨著“健康中國”“全民健身”等國家戰略的深入實施和冬奧會、亞運會、足球世俱杯賽等大型體育賽事的成功申辦，體育場館建設與改造加速推進；另一方面，我國大型城市發展已經邁入存量規劃時代，城市更新成為推動城市高質量發展的戰略選擇。體育場館作為典型的城市公共空間，是城市更新的重要“觸媒”，在改善城市形象、優化產業布局、增強區域發展活力等方面具有重要作用，是提升人民群眾生活質量和公共體育服務獲得感、幸福感的重要載體。歸納美國體育場館促進城市更新的主要實踐，審視美國體育場館促進城市更新的理論基礎，得出以下本土啟示。

4.1 體育場館建設與改造納入城市更新計劃

美國體育場館促進城市更新的實踐依賴于詳細的城市更新計劃，注重體育場館周邊設施的聯動開發。我國城市利用體育場館促進城市更新，要求地方政府主動將體育場館納入城市更新計劃。

（1）對于新建體育場館，場館選址不能僅僅選擇在荒廢或未開發的地區，而要從提升區域發展活力的角度合理確定體育場館的選址。美國體育場館選址經歷了由郊區到市中心的演變過程，出現了一批如洛杉磯市斯臺普斯中心、克利夫蘭市速貸球館和漸進球場等成功案例。我國新建的體育場館應回歸城市中心，各地可結合新一輪城市規劃編制，將體育場館作為城市更新單元的核心要素進行規劃設計，為區域發展注入活力。從場館的設計看，地方政府需要結合城市更新工作，推動體育場館設計理念更新，按照體育服務綜合體的理念建設體育場館，在場館周邊配套相關商業設施。

（2）對于存量體育場館，將體育場館功能改造與城市更新有機結合。城市更新作為新時代我國城市土地“存量盤活”的重要路徑，與體育場館功能改造背景相似，普遍面臨賽后利用難的問題。2019年，國務院辦公廳發布《體育強國建設綱要》和《關于促進全民健身和體育消費推動體育產業高質量發展的意見》，明確提出了推進存量體育場館功能改造的任務。目前，部分地區正在試點推進此項工作，將體育場館功能改造工作納入城市區域更新計劃。統籌推進體育場館功能改造和城市更新工作，不僅能夠為城市更新注入新的發展活力，而且也能使體育場館享受相關土地、規劃方面優惠政策，為體育場館功能改造營造良好的政策和運營環境，推動體育場館功能改造和城市更新的雙贏。部分城市也已經探索出可供借鑒的經驗，如佳兆業集團在2013年獲得深圳大運中心運營權之后，采用ROT模式，計劃投資不低于6億元用于修建配套商業工程，構建商業、場館、片區聯動的商業模式，通過商業運作反哺場館運營［27］。2019年7月，深圳市龍崗區發布《大運新城城市設計》明確提出：“依托大運場館和大運公園，塑造活動基地與服務極核，構建城市活力中心?！保?8］

4.2 集中文體娛樂設施，合理確定城市更新范圍

美國體育場館促進城市更新的經驗強調集中文體娛樂等設施的重要性。如洛杉磯市斯臺普斯中心、諾基亞劇院和格萊美博物館等設施主要集中于L.A.LIVE地區，圣地亞哥市的更新計劃也被指定于東村地區。如果將各類設施分散在一個廣闊的區域，可能會造成更新項目與衰退空間交錯布局，區域更新的活力來源難以有效連接，造成在區域整體更新過程中存在衰退的因素。如巴爾的摩市卡姆登庭院和克利夫蘭市門戶區，盡管被認為是體育設施促進城市更新最成功的案例之一，由于其體育場館、會議中心等設施的建設較為分散，部分區域衰退跡象依然存在，尤其是卡姆登庭院以北的老零售區并沒有建設新商業設施［3］。再如克利夫蘭市城市更新規劃在后期采取了建造公園等補救措施填補更新規劃中未開發的區域，但效果不佳［2］346。建議我國相關部門應嚴格確定更新區域的規模，避免體育場館及相關配套設施布局分散。同時，需要根據各城市的實際情況確定更新區域不同項目的開發進度，原則上新建項目應該保持同步規劃設計、建設和驗收，創造經濟上相互融合的“鄰里”關系，保證城市更新的整體效果。

4.3 深入推行公私合作，提升體育場館治理水平

美國體育場館的融資歷史呈現由“以私人投資為主”向“以公共投資為主”再向“以公私合作投資為主”的變化趨勢，體現了美國體育場館治理專業化水平的提升［29］，主要表現在培育了一批如AEG、SMG、Global?spectrum等專業化、連鎖化的本土體育場館運營商，提升了場館運營效益。以AEG為例，據全球權威業內媒體Pollstar最新發布的全球演出票房銷售統計排名，AEG旗下場館中有4家進入前10位，AEG擁有、運營和提供咨詢服務的27家場館位均列前100位［30］。近年來，為鼓勵我國體育場館領域公私合作，中央層面出臺一系列政策，但主要聚焦于體育場館經營權改革，如：《“十三五”公共體育普及工程實施方案項目和資金管理辦法》明確提出將“采取PPP、公建民營等方式建設的全民健身中心項目”納入中央預算內投資予以支持；國辦發［2019］43號文也進一步明確提出“政府投資新建的體育場館應委托第三方企業運營”。但這些政策存在重融資、輕運營，重建設、輕管理的特點，對如何解決社會力量運營體育場館過程中的深層次問題較少涉及。地方政府在體育場館經營權移交的過程中越來越多地直接選擇地方國有投融資平臺公司管理，而不是通過公開招標選擇優質社會力量。

1977年美國啟動的城市發展行動基金的資助方式可以提供有益借鑒。該基金根據市場可行性、項目中公共投資和私人投資比例等因素決定是否資助該城市的更新計劃［31］。我國體育場館PPP項目公共資金來源在較大程度上依賴于政府補助資金，如《“十三五”公共體育普及工程實施方案》規定，按照東、中、西部地區分別依據最高不超過30%、60%、80%的標準對采用PPP和公建民營方式建設的全民健身中心予以補助。建議在制訂針對體育場館公私合作項目的資助計劃時，完善項目立項機制，加強對公私合作項目申請政府補助資金監管，如：將公共體育場館經營權強制招標作為申請資金的必備條件；將公私部門出資比例、公共體育服務保障方案、私人部門類似業績、是否有職業體育俱樂部參與運營等內容作為衡量補助額度的重要指標。從經營權改革入手，提高體育場館專業化治理水平，以提升體育場館作為城市“觸媒”的催化能量。

4.4 加快建設城市體育服務綜合體，推動體育場館外部效應內部化

Aljehani等［32］創立現代體育場館“5代理論”，認為第5代體育場館將成為城市更新的催化劑。該理論認為，場館功能的多元化發展使其成為城市更新的催化劑。從美國體育場館促進城市更新的推進策略看，體育場館對內注重提升場館內容產業供給，對外注重加強外部“聯姻”，充分重視促進場館外部效應的內部化，造就了一批以洛杉磯市L.A.LIVE和克利夫蘭市門戶區等為代表的體育服務綜合體項目。

雖然我國已出臺多項政策，提出要加快建設體育服務綜合體，但是中央和地方政府層面大多未出臺有針對性的專項政策和標準，僅有江蘇省和廣西壯族自治區出臺關于體育服務綜合體建設的相關指導意見和標準。政策缺失和標準模糊導致目前國內體育服務綜合體建設速度普遍較慢，其中最主要的問題是體育場館規劃及用地性質的限制造成商業配套無法落地。建議我國體

育場館在城市更新過程中重點做到：①對于尚未委托社會力量運營的體育場館，在場館經營權招標時，可由地方政府主導，將場館周邊可用于開發“非體”配套產業的產權與體育場館經營權“打包”招標，交由同一社會資本經營，以打造體育服務綜合體。如蘇州笠澤文體廣場將體育用地與商業用地“打包”招標，交由同一社會資本經營，在一定程度上實現了場館外部效應的內部化。②對于已委托社會力量運營的體育場館，在城市更新過程中可由政府部門引導場館產權主體并購周邊土地或商業空間，用于開發配套產業，亦可鼓勵場館周邊地產開發商與場館產權主體以合作經營等方式，共同打造體育服務綜合體。

4.5 充分利用城市存量空間，加強體育場地多元供給

美國城市更新的實踐證明，雖然合理規劃和高效運營的體育場館是促進城市更新的有效“觸媒”，但是巴爾的摩、印第安納波利斯等城市體育、文化、娛樂等設施布局分散，造成部分衰落地區未能有效更新。相對于美國而言，我國職業體育尚不發達，體育賽事數量較少，依托體育場館催化城市更新的效應和范圍有限。目前我國城市更新已跨越政府主導下的大規模拆除重建階段，進入政府引導下市場主體自下而上主動申請建設的城市更新階段。而社會資本傾向于選擇條件較好的土地優先開發，導致城市不同區域更新程度不一致，存在一些待利用地、工業閑置廠房等城市存量空間，與城市更新的整體進展不協調。建議在城市更新的過程中，政府部門應積極依托城市存量空間，統籌規劃，建設中小型體育場地設施，形成若干中小型的城市活力中心，與大型體育服務綜合體形成功能互補的空間格局。美國部分城市在新一輪城市更新過程中已開始重視利用城市存量空間開發公共設施，如2016年洛杉磯城市規劃部發布的一項關于洛杉磯市中心商業改善區的遠期規劃——“DTLA 2040”，即針對城市存量空間提出了一些具體目標。其中一項內容是“將犄角交叉口和死角街道作為公共開放空間用地，活化小巷功能”［33］。國內部分城市的成功實踐也證明，利用城市存量空間建設中小型體育場地設施能夠有效助力城市更新。如重慶市提出到2020年，利用主城區邊角地建成92個社區文化體育公園。截至2019年底，重慶市在已建設完成并交付的50個公園中共計修建743個場地及設施，有力提升了城市品質［34］。再如2019年國家體育產業示范項目中的湖北西普體藝綜合體、江蘇鹽城悅達體育服務綜合體、上海翔立方體育服務綜合體等均是社會資本利用老舊廠房建設體育服務綜合體、推動城市更新的成功實踐。

5 結束語

美國體育場館促進城市更新的實踐為豐富我國體育場館與城市更新研究提供了有益的經驗借鑒。但美國的推進策略及成功經驗有其特定的社會背景，如加速發展的地方分權、異常普遍的住宅融資制度、源遠流長的公私合作模式和高度發達的職業體育體系等。我國在學習借鑒相關策略和經驗的過程中，需要立足新時代體育和城市發展的國情，避免盲目照搬，加快形成具有中國特色的體育場館促進城市更新理論體系和實踐方案，為推進我國體育場館及城市治理能力和治理體系現代化奠定堅實基礎。