地方生活垃圾分類立法探析
——以建設國家生態文明試驗區（福建）為背景

林 龍

(福建農林大學 公共管理學院，福建 福州 50000)

2017年12月，住房和城鄉建設部發布《關于加快推進部分重點城市生活垃圾分類工作的通知》（以下稱《通知》），要求先行實施生活垃圾分類的46個重點城市在2018年3月底前要出臺生活垃圾分類管理實施方案或計劃行動，明確年度工作目標，量化工作任務以來，中國地方自此進入了垃圾分類立法的快車道。截至2020年12月，全國46個垃圾強制分類試點城市當中，已有北京市、上海市、天津市、長春市、沈陽市、銀川市、太原市、西安市、成都市、合肥市、南京市、濟南市、長沙市、杭州市、福州市、南昌市、廣州市、南寧市、寧波市、廈門市、深圳市、蘇州市、大連市、宜春市、泰安市、銅陵市等26個城市出臺了專門的垃圾分類管理條例，56%的重點城市步入了“垃圾分類有法可依”時代。其中，山東泰安、江西宜春和安徽銅陵三市作為非省會、非計劃單列市、非直轄市的其他城市此番在立法速度上相當亮眼。可以說，這一波方興未艾的立法高潮展現出了良好的發展趨勢。福建省作為全國生態文明先行示范區，在此波地方垃圾分類高潮中也是先行先試，在立法中處于領跑地位。2017年8月，廈門市人大早在住建部發出《通知》前便制定了《廈門經濟特區生活垃圾分類管理辦法》（以下稱《廈門特區辦法》），在很多方面都較之前廈門市政府出臺的 《廈門市城市生活垃圾管理辦法》（2004）有所突破。廈門市作為福建省垃圾分類的典范，在2018年住建部對全國46個重點城市垃圾分類工作情況考核中連續三個季度排名全國第一。廈門市在垃圾分類實踐中取得的成果與其“垃圾分類，立法先行”的思路密不可分。之后，福建省會福州市人大也以廈門市為樣板，于2019年制定了符合自身需求的《福州市生活垃圾分類管理條例》（以下稱《福州市條例》）。值得一提的是，福建省除了廈門、福州兩座核心城市先后制定垃圾分類地方性法規外，福建省人大也在2019年出臺了《福建省城鄉生活垃圾管理條例》（以下稱《福建省條例》），該條例雖未以垃圾分類專項進行立法，但在其中對垃圾分類相關內容進行了重點規劃，對違反垃圾分類相關規定的后果通過立法手段進行“嚴懲”。該條例通過對福建省城市生活垃圾分類的共性問題進行整合與明確，有利于促進全省城鄉生活垃圾分類規范化運作。可以說，與其他27個省、自治區相比，福建省在生活垃圾處理專項立法上走在了前列。2016年8月，國務院辦公廳印發了《國家生態文明試驗區（福建）實施方案》，要求福建省作為國家生態文明體制改革創新試驗的綜合性平臺，應當先行先試，探索全國范圍內可復制、可推廣的生態文明體制改革經驗。[1]，為此，福建省亟需對《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》中提出的全國各城市面臨的生活垃圾圍城問題進行探索，以便為有效解決生活垃圾“減量化、資源化、無害化”問題提供智力支持。

1 地方生活垃圾分類立法的現狀特征

自2017年中國正式邁入垃圾分類時代以來，各地方如雨后春筍般相繼通過了專項立法，這一波立法高潮主要呈現如下特征：

1.1 地方性法規逐步替代政府規章

從近幾年地方垃圾強制分類立法實踐來看，以效力層級更高、內容更為翔實的地方性法規取代原來的政府部門規章或實施方案已是未來趨勢。以福建省為例，2017年8月廈門市人大常委會審議通過了《廈門特區辦法》，與之前《廈門市城市生活垃圾管理辦法》相比，不僅效力更上一個臺階，在內容上由原來的五章三十條增加至七章五十三條，更加翔實、具體，可操作性大大提高。之后，福州市人大也制定了相應的生活垃圾分類地方性法規。2015年新《立法法》對地方立法權進行擴容，規定設區市在城建、環保等領域可根據自身實際需要，在不與上位法發生沖突的前提之下制定地方性法規。2018年新憲法修正案進一步確認了設區市享有地方性法規的制定權。[2]可以預見，未來地方垃圾分類立法多數傾向于以地方性法規的形式出現。

1.2 分類標準細化

與早期的地方垃圾分類規范性文件相比，近些年地方垃圾分類立法細化了垃圾分類標準。廈門市政府2004年出臺的 《廈門市城市生活垃圾管理辦法》中并未制定詳細的垃圾分類標準，而2017年廈門市人大制定的《廈門特區辦法》第十條則明確將垃圾分為四大類：即可回收物、廚余垃圾、有害垃圾和其他垃圾。《福建省條例》第二十四條也將垃圾分為可回收物、易腐垃圾、有害垃圾、其他垃圾四類，只是在表述上與廈門市略有差別，而《福州市條例》則在原有四大類基礎上增加了“大件垃圾”類。目前多數生活垃圾地方性法規采用的是類似廈門市和福建省的四標準分類法，只是在表述上存在一些差異。可以說，垃圾分類四分法是目前垃圾分類標準的主流。

1.3 分類投放管理責任更加明確

各地方在城市生活垃圾分類立法中基本都設立了生活垃圾分類投放管理責任人條款，將生活垃圾分類管理考核制度納入政府考核、文明單位、文明校園的考核體系，以保證垃圾分類取得實效。福建省廈門市在生活垃圾立法風潮來臨之前就訂立了《廈門特區辦法》，為明確責任管理制度做出了積極的探索。《廈門特區辦法》規定，建設工地、公共場所以及住宅、辦公、娛樂、交通等場所應當設置垃圾分類投放管理責任人，同時將垃圾分類管理的成效作為地方各級政府、企事業單位績效考核指標和文明單位評選標準。《福建省條例》以及《福州市條例》中也包含了與《廈門特區辦法》類似的垃圾分類投放管理責任人制度。明確各場所垃圾分類投放管理責任將為后續的垃圾運輸和垃圾處理創造有利條件。

1.4 罰責更加嚴厲

從整體上看，近些年各地制定的地方性法規中行政處罰相關內容都較為完整和具體，雖然內容上存在一些差異，但對違反垃圾分類相關規定的行為普遍懲罰較為嚴厲，大大增強了制度的威懾力，這是強制分類立法的應有之義。以廈門為例，《廈門特區辦法》明確提出，個人混合投放垃圾，最高可罰 200元，拒不改正的，罰款1000元，并將分類不當行為進入個人征信檔案；單位混裝混運，最高可罰 5萬元；同時，對單位實行雙罰制，除了處罰單位之外，還對相關管理責任人按行政罰款數額實行比例計罰。

2 地方生活垃圾分類立法存在的不足

盡管近年來地方生活垃圾分類立法展現出上文所列向好勢頭，但仍有一些問題尚待解決，具體如下：

2.1 更高層次的地方生活垃圾處理專門法律缺失

雖然地方性法規取代政府部門規章是地方生活垃圾分類立法的趨勢，但是當前的立法仍然以城市立法為主，而省級層面專門性生活垃圾管理立法并不多見。在中國現有的27個省、自治區當中，僅有福建、河北以及海南三省制定了生活垃圾管理條例。以福建省為例，2019年7月 26日，福建省第十三屆人大十一次會議表決通過《福建省條例》，并于2020年1月 1日正式開始實施。福建省雖未以垃圾分類專項進行立法，但新出臺的條例對垃圾分類相關內容進行了重點規劃，并對違反生活垃圾分類的行為制定了較為嚴厲的處罰措施。《福建省條例》的出臺不僅進一步明確了福建省城鄉生活垃圾分類概念、理念、原則、制度，而且也使福建省除福州、廈門以外的城鄉生活垃圾分類管理有法可依。當前，我國僅出臺了《城市生活垃圾管理辦法》，其屬于部門規章，效力級別較低，在全國性生活垃圾管理立法缺失的情況下，各省、自治區如果不加強省域范圍內生活垃圾管理專項立法，勢必會因一省范圍之內不同地區之間的立法差異導致生活垃圾分類相關規范出現矛盾和沖突，使得生活垃圾分類治理體系難以形成，最終影響生活垃圾“減量化、資源化、無害化”的成效。

2.2 分類標準不統一

從地方生活垃圾分類標準立法實踐來看，多數城市采用的是以國務院辦公廳《生活垃圾分類制度實施方案》提到的垃圾三分類為基礎的四分法。該四分法基于名稱上的細微差異，大致可分為三類：第一類將生活垃圾分為可回收物、有害垃圾、廚余垃圾、其他垃圾，福建省廈門市垃圾分類即采用此種方法；第二類將生活垃圾分為可回收物、有害垃圾、易腐垃圾、其他垃圾，福建省城鄉垃圾分類即采用此種方法；第三類將生活垃圾分為資源垃圾、有害垃圾、廚余垃圾、一般垃圾[3]。值得注意的是，《福州市條例》中的生活垃圾分類標準與《福建省條例》和《廈門特區辦法》不同，采用的是五標準法，即在四分法基礎之上增加了“大件垃圾”類。不同城市采用不同的生活垃圾分類標準，不利于我國城市生活垃圾分類處理的互聯互通，進而影響我國垃圾分類管理的體系化。

2.3 未能有效發揮垃圾分類督導員的職能

現有的生活垃圾分類地方性法規一般都要求單位和個人按照規定的時間、地點分類投放生活垃圾，不得隨意拋棄、傾倒、堆放生活垃圾。這些規定為強制單位和個人分類投放生活垃圾提供了法律依據。但是，這些規定只能規制生活垃圾“分不分”的問題。為此，各地方除了加強日常垃圾分類國民教育之外，都通過立法確立了垃圾分類投放督導員制度，以提高垃圾分類質量，解決垃圾分類“好不好”的問題。《廈門特區辦法》第三十七條規定，街道辦事處（鎮政府）可以招募督導員對生活垃圾分類投放情況進行檢查；勸阻違反垃圾分類規定的單位和個人依規投放垃圾；對不聽勸阻的，報告城市管理行政執法部門。同時，《福州市條例》第十五條也有生活垃圾分類投放督導員相關規定。然而，在實踐當中，垃圾投放督導員并未發揮其應有的監督作用。筆者以調查問卷形式了解到了位于福州市轄的鼓樓區、臺江區、晉安區、倉山區的39處小區的生活垃圾分類粗況。據調查，已有74.36%的小區實行了垃圾分類，其余未實行垃圾分類的小區主要是一些老舊且無物業管理的小區。在已實行垃圾分類的小區中，仍有55.17%沒有分派督導員在投放時間監督居民投放垃圾，即便有看見分類督導員，其只是指導性的告知投放者垃圾應該扔在哪個顏色的垃圾桶里，再對關于分類的問題做一些解答，而對垃圾袋里裝的究竟是什么垃圾，并未詳細詢問，也沒有對可回收垃圾和有毒垃圾做分類要求，使可回收垃圾桶和有毒垃圾桶長期處于閑置狀態；有的督導員甚至會在垃圾分類處理點玩手機或是幫前來完成學校垃圾分類作業的小學生蓋章，并未盡職盡責地檢查市民們投放的垃圾是否符合分類標準。究其原因，主要在于城市生活垃圾分類督導員目前主要由志愿者擔任，工作環境差、垃圾投放高峰期的工作量過于龐大等因素加大了招募志愿者的難度，能夠長期堅持提供志愿服務的督導員不多，人員流動性大，管理上存在一定難度，導致督導員知識水平和責任心參差不齊。城市里垃圾桶有成千上萬個，如果無法有效發揮分類督導員的監督職能，會大大降低垃圾分類的質量。

2.4 處罰措施不夠細致

首先，我國地方垃圾分類立法當中有關行政處罰的自由裁量彈性較大，涉及的經濟處罰標的區間一般在五倍左右，多者可達十倍，給行政執法自由裁量留下了空間。如《廈門特區辦法》第四十四規定，個人不按照規定的時間和地點隨意投放生活垃圾的，處以五十元至二百元罰款；拒不改正的，處以一千元罰款；第四十五條規定，不按規定分類投放生活垃圾且拒不改正的，對個人處以五十元至五百元罰款。其個人處罰上限是下限的四至五倍，拒不改正的處罰上限為下限的二十倍。除了針對個人的經濟處罰，針對企業的處罰數額更大，彈性也隨之拓展，上限可達下限的五至十倍。《廈門特區辦法》第四十四條規定，單位沒有依照規定分類投放生活垃圾且拒不改正的，對其處以一萬元至五萬元罰款；《福建省條例》第六十五條要求餐飲服務、食品生產加工、集體供餐等單位不得將易腐垃圾直接排入公共水域、廁所、市政管道或是混入其他類型生活垃圾，否則將被責令改正并處以五千元至五萬元罰款。此外，北京、上海、寧波等其他20個已經出臺地方生活垃圾分類立法的城市對單位或個人的經濟處罰自由裁量所涉及的罰金區間也多為五倍到十倍。由于地方行政處罰罰金區間彈性較大，加之執法人員執法水平不一，必然給自由裁量留下空間，大大增加執法人員行政處罰的隨意性，遇到熟人不罰或少罰，遇到不聽話、不順眼的就多罰，想罰多少就多少，從而導致同一種違法行為在不同地區所承擔的違法結果不同，甚至同一個行政人員對同一種違法行為作出的行政處罰也不同，無法確保執法的公正性，使得行政處罰很難起到應有的效果。[4]

此外，在現有的地方生活垃圾分類立法當中，還未見有對生產者和銷售者過度包裝行為規定具體違法后果的情形。《福建省條例》第十九條和《廈門特區辦法》第三十一條都要求生產者和銷售者要控制過度包裝，但對于違反相關規定卻未設定相應的法律責任，從而無論是對于生產者或是銷售者都不具備實質性的強制約束力，不利于源頭垃圾減量目標的實現。

3 優化地方生活垃圾分類立法構想

3.1 加強地方生活垃圾分類立法的頂層設計

為了實現地方生活垃圾分類治理的體系化、法治化與規范化，筆者認為，應當在省級層面對生活垃圾分類管理做出統一的規范，通過立法對生活垃圾分類制度相關規定做進一步整合，對適用范圍、責任主體、生活垃圾分類細則、管理部門職責、源頭減量、無害化處置和資源化利用、獎懲機制等做詳細的規定，以便為省域范圍內除試點城市之外的其他地區生活垃圾分類管理提供立法依據，同時，也要鼓勵各市縣因地制宜結合地區的實際情況做出更加嚴格且具有可操作性的規范性文件和分類標準，提升城市生活垃圾的治理實效。當然，從長遠來看，應當總結現有城市生活垃圾分類立法的經驗，加快出臺國家層面的城市生活垃圾分類管理法律法規，為城市生活垃圾分類活動的有序展開提供法治支撐。

3.2 確保垃圾分類標準統一

生活垃圾分類標準作為一種衡量尺度從客觀上反映了我國的垃圾結構特征，因此，我國城市生活垃圾分類要想步入正軌并快速向前發展，統一生活垃圾分類標準至關重要，其是實現生活垃圾分類規范化的必由之路。與此同時，如能利用發達地區經濟、技術優勢，賦予其在統一的類別標準下進一步將垃圾精細化分類的權利，有助于實現生活垃圾分類的嚴格化、細致化，形成完整、統一的城市生活垃圾分類標準制度。[3]為此，在以后頒布的國家層面的《城鄉生活垃圾分類管理條例》中，應當統一生活垃圾基本類別標準，以避免前述地方垃圾分類標準四分法中提到的“廚余垃圾”和“易腐垃圾”分類標準不統一的現象。當然，也應當允許各地區根據自身條件因地制宜地進行生活垃圾分類再類型化，以發揮生活垃圾分類領跑地區的經驗優勢和示范效應。

3.3 引入社會力量提高垃圾分類投放督導的效率

為了提高垃圾投放督導的效率和管理的規范性，可考慮將生活垃圾分類督導工作委托社會組織進行，為此，筆者建議，生活垃圾分類處理主管部門可以改變現有零星招募垃圾分類督導志愿者的方式，將垃圾分類投放督導工作分成若干區塊，通過政府購買服務招投標方式，委托符合要求的社會組織開展垃圾分類投放督導工作。社會組織設置崗位招募生活垃圾分類督導員，負責一定區域內的垃圾分類督導和檢查，并針對該區域生活垃圾分類的具體情況進行個性化分析，制定相應的垃圾分類投放督導方案，同時定期將生活垃圾分類投放督導工作情況向主管部門匯報。主管部門根據委托服務合同所列要求對社會組織的垃圾分類投放督導工作進行定期考核，并根據考核結果決定社會組織的去留。引入社會力量參與垃圾分類投放督導工作不僅節省了行政資源，也為社會提供了一定的就業機會。此外，可以結合高科技手段，通過 “刷卡(卡為實名制)－出條碼－貼條碼到垃圾袋的途徑，提高居民垃圾分類的可追溯性[5]，既能節省先前靠垃圾分類投放督導員監督居民垃圾投放行為所需的大量勞動，又能避免垃圾投放督導員當場制止投放未按規定分類垃圾可能引發的不必要沖突。

3.4 進一步細化罰責

針對違反垃圾分類法規行政處罰金額彈性較大的問題，筆者認為，現有罰責不僅要規定罰多少，還要規定怎么罰，制定具體的行政處罰裁量基準。單位和個人違反垃圾分類規定處置垃圾的，應該視情節設置不同的處罰幅度。考慮到個人財力及在短時間內難以養成垃圾分類習慣等因素，對其處罰過急過猛極有可能增加居民的抵觸情緒，可以將對居民個人的經濟處罰細化為首次被發現、第二次被發現及第三次及以上被發現的三個幅度檔位，以實現從教育到處罰的平穩過渡。至于投放垃圾的單位和處理垃圾的單位，從其產生垃圾的巨大體量或是處理垃圾的重要職責角度考慮，對其處罰力度應大于個人，故只需設置首次被發現和第二次及以上被發現兩個經濟處罰幅度檔位。對管理責任人未按照要求設置收集容器、設施的處罰，應按容器缺失的程度設置不同的處罰幅度檔位。對于同時具有兩種以上違法情形的，如違法情形屬于不同階次，取較重階次的處罰幅度進行綜合裁量；如違法情形屬于同一階次的，在該階次的處罰幅度進行綜合裁量。與此同時，可借鑒《上海市生活垃圾分類違法行為查處規定》的相關內容，對拒不改正和逾期拒不改正的情形予以規定。拒不改正包括以下幾種情形：（1）拒絕、阻撓行政執法部門現場調查取證的；（2）拒不簽收《責令改正通知書》的；（3）當場拒絕改正違反生活垃圾分類投放規定行為的；（4）30日內被發現同一違法行為3次以上的；逾期不改正包括以下幾種情形:（1）拒不簽收《責令改正通知書》的；（2）拒絕、阻撓城管執法部門實施復查的；（3）行政執法部門復查發現仍有違反分類投放、收集、運輸、處置規定行為的。

此外，為了從源頭上控制生活垃圾的數量，應當明確生產者過度包裝等違反生產者責任延伸制度行為的處罰措施。在罰款幅度方面，可考慮以產品數量為標準計算罰款額，并且不設罰款數額上限。