PPP模式在我國農業面源污染治理領域的應用研究

（青島理工大學 商學院，山東 青島 266520）

改革開放以來，隨著我國農業長期持續增產，農業面源污染日益嚴重[1]，已成為我國生態文明建設的重要威脅。然而，農業面源污染具有廣泛性、復雜性及模糊性等特點[2]，在當前條件下，對其進行治理還存在一系列的難題。首當其沖的是，在“城鄉二元”體制下，投向農村的環保資金，還遠不能滿足農業面源污染治理的需求。雖然自2008年以來，政府通過“以獎代補”、“以獎促治”等政策安排了大量的農村環境綜合整治資金，但從總體上看，農業面源污染治理資金投入還是以各級政府為主，社會資金參與度不高，導致我國農業面源污染防控呈現出系統性治理不足和長效運行機制缺失的態勢。探索形成一種可推廣、可復制、具有可持續性的農業面源污染治理的資金投入模式和運營模式已經成為破解我國農業面源污染治理難題的關鍵。為了緩解農業面源污染治理的資金壓力，提高治理效率，我國開始探索將政府和社會資本合作 （Public-Private Partnership，以下簡稱PPP）模式在農業面源污染治理領域推廣。為了準確描繪我國農業面源污染治理PPP模式的應用現狀和前景，以財政部政府和社會資本合作中心項目管理庫（以下簡稱“項目庫”）中的入庫項目為樣本，對我國農業面源污染治理PPP模式的應用特征和應用困境進行總結，在此基礎上，對農業面源污染治理PPP模式運行機制的關鍵環節進行構建，最后提出推動農業面源污染治理PPP模式順利實施的保障措施。

1 我國農業面源污染治理PPP模式的應用現狀和困境

農業面源污染治理是PPP模式應用到農業領域的重要方向之一，國家先后出臺一系列政策鼓勵社會資本在農業面源污染領域的應用，農業面源污染治理PPP模式迎來了前所未有的發展機遇。然而，農業面源污染治理PPP模式的應用現狀究竟如何呢？通過查閱項目庫中的公開信息，我們可以對當前我國農業面源污染治理PPP模式的應用特征和應用困境進行總結。

1.1 我國農業面源污染治理PPP模式的應用現狀

第一，從項目發起方來看，入庫項目的發起方多為區縣基層政府。在我國，縣級政府是聯系國家行政和鄉村社會的橋梁，承擔著為農村地區提供公共產品和公共服務的重任，直接負擔著大部分農業面源污染治理的財政支出。然而，受財政體系所限和經濟新常態影響，我國縣級政府的財政自給能力相對較弱，縣級財政收支矛盾日益突出，農業面源污染治理資金短缺的問題日益嚴峻。而PPP模式不僅可以撬動社會資本、平滑政府財政支出，還能集聚要素資源，能夠提升農業面源污染的治理效率和治理質量，因此越來越多的區縣政府希望通過PPP模式解決農業面源污染治理的頑疾。

第二，從回報機制看，主要是可行性缺口補助模式。按照政府財政支出責任從高到底的順序，可將PPP項目的回報機制分為完全由政府承擔支出責任的政府付費模式、政府承擔差額付費責任的可行性缺口補助模式和政府完全不承擔支出責任的使用者付費模式三種。已入庫項目中，三種回報模式皆有，但可行性缺口補助模式占比最大。這是因為，可行性缺口補助模式是PPP項目回報機制中的一種折中選擇，能夠有效實現社會效益、經濟效益以及政府財政承受能力之間的平衡。為了確保用于PPP項目的財政支出在政府財政承受能力范圍內，政府明確規定用于PPP項目的財政支出不得超出年度財政預算的10%[3]。因此，近年來，農業面源污染PPP項目多采用政府支出責任相對較小的可行性缺口補助模式。

第三，從運作方式看，多采用BOT（Build-Operation-Transfer，建設—經營—轉讓）模式。BOT模式在我國一般被稱為“特許權”，是指社會資本通過公開競標或者競爭性磋商的形式獲得某個項目的特許權，政府和社會資本合作成立項目公司，由項目公司負責項目的建設、運營和維護，待合同期滿，將資產所有權移交給政府。2014年印發的《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》對不同類型PPP項目的操作模式選擇給出了指導性意見，其中BOT模式可以適用于使用者付費項目、可行性缺口補助項目和政府付費項目。這三種項目類型已基本涵蓋了農業面源污染治理項目的主要投資回報形式，因此，BOT模式在實踐中被廣泛采用。

1.2 我國農業面源污染治理PPP模式的應用困境

從運行狀況來看，農業面源污染治理PPP模式取得了良好的社會效益和經濟效益，比如山東莘縣金正綠色循環產業園項目和河北定州市規模化生物天然氣示范項目一期工程PPP項目均已入選第四批國家級PPP項目示范名單，項目運作經驗和模式將被作為典型案例進行示范推廣。然而，當前我國農業面源污染治理PPP模式還存在一些突出問題，其中，基層地方政府PPP項目治理能力不足和社會資本方參與積極性不高是直接阻礙農業面源污染治理PPP模式推廣應用的關鍵因素。

首先，基層地方政府農業面源污染PPP項目治理能力不足。PPP模式在農業面源污染治理領域的推廣是在21世紀10年代以后，大多數項目還處在識別階段或者采購階段，已經落地實施的項目也多處在建設階段，尚未有完結項目。隨著PPP項目在項目生命周期上的向前推進，預計會有更多的問題凸顯出來，對作為發起方的基層地方政府的治理能力提出了極大的考驗。部分地方政府習慣了管理者的角色，尚不能完全適應PPP模式下與社會資本所構建的合作伙伴關系。對PPP項目的過多行政干預會干擾PPP項目的運行效率并由此產生一系列的風險。構建分工明確、職責清晰的合作伙伴關系是提高地方政府PPP項目治理能力的有效手段。

其次，社會資本參與農業面源污染治理PPP項目的積極性不高。農業面源污染具有難以監測、難以處理等特點，難以運用統一的防治技術和治理手段。由此產生的結果是難以適用統一的PPP項目回報機制和運作模式。同時，與運作成熟的領域相比，農業面源污染治理是PPP模式應用的全新領域，社會資本方面臨更多的不確定性風險。回報機制不明確和面臨的風險大是阻礙社會資本參與農業面源污染治理PPP項目的關鍵因素。為了進一步吸引社會資本，必須完善社會資本方的投資回報機制和政府與社會資本間的風險分擔機制。

2 農業面源污染治理PPP模式的運行機制設計

“伙伴關系、收益共享、風險共擔”是PPP模式的最主要特征。為了解決政府治理能力不足和社會資本參與積極性不高的問題，推動更多農業面源污染治理PPP項目的落地實施和行穩致遠，有必要從項目全生命周期的視角對農業面源污染治理PPP模式中的伙伴關系交易結構、投資回報機制和風險分擔機制進行構建。

2.1 “邊界清晰”的交易結構設計

PPP模式運作的基礎是合約。然而，PPP合約周期長、履行不確定性高，是典型的不完全合約。不完全合約的履行依賴于參與方合作伙伴關系的建立與維護[4]。農業面源污染治理PPP項目投資數額大、持續期間長、涉及利益相關主體多，在伙伴關系持續期間內，政府和社會資本以改善區域農業面源污染狀況為共同的目標，期望以最小的投入獲得農業面源污染狀況得到最大限度的改善。為了維持伙伴關系高效、持久的運行，必須設計合理的交易結構，交易結構設計的核心是確保參與各方具有邊界清晰的角色定位。一般來說，PPP項目的交易結構包括項目公司（Special Purpose Vehicle，簡稱SPV）股權結構、項目資本金安排、項目投融資結構、資產所有權安排及資產的轉移等具體內容。

民營化研究先驅薩瓦斯教授（E.S.Savas）指出，在公私合作關系中“政府應該是掌舵而不是劃槳”[5]。政府在農業面源污染治理PPP項目中扮演的角色應該是決策者、監督者和協調者。與之相對應的，社會資本是農業面源污染治理服務的生產者和供給者。按照合作雙方的角色劃分，政府負責統籌區域農業面源污染治理PPP項目的整體供給并發起項目。在發起項目后，授權地方農業局或者其他職能部門為項目實施機構。項目實施機構通過多種形式遴選項目合作社會資本方。選定社會資本方后，由政府方的出資代表和社會資本方以共同承擔資本金的形式組建項目公司（Special Purpose Vehicle，簡稱 SPV）。

項目公司（SPV）注冊成立后，社會資本通過直接融資或者間接融資的形式籌集注冊資本以外的項目資金，政府及項目實施機構不介入項目的融資安排，但有權對項目的融資安排進行監管。項目資產形成后，項目公司負責資產的運營、管理及維護，政府以股東的形式參與項目公司的投資、建設、運營、管理等決策，并負責項目建設及運營維護的監管、績效考核等工作[6]。在不同的運作模式下，項目所形成資產的所有權不同。以外包和特許經營方式運作的項目，資產所有權在政府，項目運營權歸項目公司所有，項目合同期滿，項目公司按照相關的法律法規和合同規定，將項目相關設施移交給政府指定機構。以私有化方式運作的項目，項目公司享有項目資產的所有權和運營權，項目合同期滿，不涉及到資產的移交問題。

2.2 “依效付費”的投資回報機制

獲得投資回報是社會資本參與PPP項目的關鍵所在，也是政府和社會資本伙伴關系建立的基礎[7]。以往的研究中將PPP項目投資回報機制的研究重點放在社會資本方，而忽視了政府的投資回報。實際上，在以PPP模式實施的農業面源污染治理項目中，政府通過資本金注入等多種形式進行了投入，政府的投入也需要獲得各種形式的回報。因此，在探討投資回報機制時，必須要兼顧政府和社會資本雙方的價值訴求，本著“依效付費”的原則，在政府滿意與社會資本方收益最大化之間尋求一個“帕累托最優解。

在政府付費模式下，政府付費的依據是社會資本方所提供公共服務的數量和質量。在農業面源污染治理的新建和改擴建項目中，政府按照“基于可用性的績效”付費模式向項目公司支付可用性服務費和績效服務費。可用性服務費是指項目公司建設的污水處理設施、配套管網、畜禽糞污資源化利用工程、沼氣工程、麥稈綜合利用工程等農業面源污染治理設施在驗收合格后所應得的服務收入，多用于新建項目。績效服務費是指項目公司對農業面源污染處理設施進行日常運營維護獲得的服務費，多用于存量委托運營項目。

在使用者付費模式下，社會資本方通過將污染物資源化利用來形成新的收益渠道。項目公司通過出售污水、畜禽糞便、地膜、麥稈等農業面源污染物資源化利用形成的產品來彌補項目的全部建設、運營維護投資。比如河北定州市規模化生物天然氣示范項目一期工程PPP項目就是典型的使用者付費項目，通過出售項目產出的生物天然氣、沼渣有機肥和沼液有機肥獲取利潤。除了產品銷售收入外，符合條件的農業面源污染治理項目還可以申請國家級或者省級專項補助資金。在該模式下，為了防止社會資本追求暴利而損害公共利益，政府要對社會資本方的定價或收費進行監督管理。

在可行性缺口補助模式下，使用者付費不能完全滿足社會資本的合理回報要求，甚至無法回收項目的建設或者運營成本，政府需通過提供補助的形式彌補使用者付費之外的缺口。農業面源污染治理項目很難在短時間內獲得持續穩定的現金流，因此大多采取可行性缺口補助的回報機制，這給地方財政造成巨大的支出壓力。為了解決資金難題，同時尋求政府付費與社會資本收益最大化之間的平衡，政府需要拓寬可行性缺口補助的形式，除投資補貼和價格補貼外，還可將農業面源污染治理項目與周邊土地開發、生態旅游、生態農業、供水等收益創造能力較強的配套項目進行捆綁式的組合開發，使社會資本方獲得穩定的投資回報，減輕政府的缺口補助支出。

2.3 “最優控制”的風險分擔機制

風險分擔是PPP模式的必然要求，在任何一種伙伴關系中，利益共享的同時也意味著風險分擔[8]。風險分擔的前提是風險識別。分析PPP項目運作模式，發現可能的風險主要來源于三個方面[9]：一是政府和社會資本追求的目標不一致；二是政府和社會資本方的信息不對稱導致雙方可能產生機會主義行為[10]；三是政府和社會資本方的伙伴關系是在不確定性環境中建立的。結合對風險來源的分析，通過對農業面源污染治理PPP項目全生命周期的系統梳理，發現項目準備階段的風險主要是政府決策失誤風險；建設和運營階段的風險主要包括工程風險、成本超支風險、組織機構風險、法律風險、政策風險、外部協作風險、社會風險、完工風險和不可抗力風險等。如果合同期滿，涉及到項目的移交，還可能面臨推遲移交風險、人員管理風險等。

為了使PPP項目整個生命周期內的風險得到最優控制，按照比較優勢理論，PPP項目中應該堅持由最適宜承擔風險的一方承擔相應的風險。結合國家發展改革委關于PPP項目風險分擔的指導性意見[11]“項目建設、運營風險由社會資本承擔，法律、政策調整風險由政府承擔，自然災害等不可抗力風險由雙方共同承擔”以及財政部對項目風險分擔的相關表述[12]“原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔”。并考慮到政府風險管理能力、項目回報機制以及社會資本方管理能力等要素，按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，可以設計出農業面源污染治理PPP項目風險分配的框架。

3 農業面源污染治理PPP模式的保障措施

在農業面源污染治理領域引入PPP模式是提升農村環境治理效率的重要手段。為了保障農業面源污染治理PPP模式運行機制的有效運轉并發揮預期功能，必須完善相關法律法規、創新投融資模式、健全績效考核。

3.1 完善法律法規

依法合規是PPP模式運行的前提和基礎。然而PPP模式在我國的大規模推廣不久，相關法律法規尚不健全。主要表現在三個方面：首先，我國尚沒有PPP立法，對實務中的很多具體問題沒有明確的規定。這導致PPP項目的運行面臨巨大的法律法規風險，使得許多社會資本對PPP項目望而卻步。其次，財政部和國家發展改革委等部門都下發過關于PPP的一系列文件，對推動PPP規范化發展起到了積極推動作用，但是兩部委出臺的政策文件中部分內容存在交叉重疊甚至相互沖突的地方，導致地方政府在PPP項目操作中無所適從。最后，財政部、國家發改委、農業農村部等多部門出臺的文件中均涉及到了農業面源污染治理PPP模式相關的內容，但尚未出臺具體的操作規范。關于農業面源污染治理PPP項目的構成要件缺乏清晰合理的界定，這都阻礙了PPP模式在農業面源污染治理領域的推廣。

PPP立法的根本目的是化解不確定性、降低不確定性帶來的風險。完善相關法律法規是保障農業面源污染治理PPP模式依法合規推進的前提和基礎。針對當前PPP法律法規中存在的問題，建議從以下三個方面加以改進：首先，盡快出臺“PPP基本法”。盡管早在2017年國務院法制辦就公布了《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》并向社會公開征求意見，但時至今日，正式文稿依然沒有公布。為了緩解我國當前PPP政策“政出多門”且缺乏上位法指導的情況，有必要在條件允許的情況下盡快出臺PPP上位法，以規范政府和社會資本合作，保障合作雙方的合法權益。其次，針對國家發展改革委和財政部出臺的關于PPP的相關政策文件中存在的不一致甚至相互沖突的地方，建議協調兩部委職責分工，出臺規范性的補充解釋文件。最后，為了保障農業面源污染治理PPP模式的順利操作，建議出臺專門的《農業面源污染治理PPP模式操作指南》。

3.2 創新融資模式

PPP模式是一種新型的融資模式與項目運作模式，資金投入程度事關PPP項目的運行效果。從當前我國PPP項目融資模式來看，還存在融資方式以直接融資為主、融資工具創新不足、平均單筆融資金額較小、長期投資者較少等問題。由于農業面源污染治理PPP項目建設周期長、投資回報期長、收益不確定性等特點，項目公司的融資壓力尤為嚴重。

為了籌集農業面源污染治理項目所需資金，保障PPP項目的順利施行，必須進行投融資模式的創新。首先，針對PPP項目融資以直接融資為主的現狀，在法律政策允許的范圍內，鼓勵項目公司通過開展排污權、收費權等質押擔保融資，提升PPP項目的間接融資能力。其次，針對融資工具創新不足的問題，鼓勵金融機構以融資租賃、投貸聯合、資管計劃、資產證券化、投貸保貼一體化等多種方式為PPP項目提供資金支持。再次，針對平均單筆融資金額較小的問題，鼓勵金融機構為相關項目提高授信額度、增進信用等級，提升PPP項目融資能力。最后，針對PPP項目長期投資者較少的問題，在風險可控的前提下，鼓勵保險基金、社保基金、養老金等長期投資者參與農業面源污染治理PPP項目。

3.3 健全績效考核

系統全面的績效考核機制是PPP項目順利推廣的重要保障。一個系統的績效考核機制應該貫穿PPP項目全生命周期內，具體內容包括績效目標和指標設定、績效監控、績效評價及結果運用等活動。項目績效目標和指標設定是績效考核機制的關鍵和核心環節。農業面源污染治理PPP項目利益相關者眾多，項目績效目標的設定必須兼顧主要利益相關群體的價值訴求。政府、社會資本方和社會公眾是農業面源污染治理的核心利益相關者。政府發起農業面源污染治理PPP項目的訴求是在提高環境公共服務和產品的供給質量和供給效率的同時緩解政府環境治理資金支出壓力。社會資本方參與農業面源污染治理PPP項目的目的是獲得顯性的投資回報和隱性的聲譽回報。社會公眾，尤其是項目所在地的農戶則希望獲得環境質量的改善。因此，對農業面源污染治理PPP項目的績效進行評價，不能僅從傳統績效評價的“3E”（經濟-Economy，效率-Efficiency，效果-Effectivenes）角度設定考核目標和考核指標，而應該注重對項目所創造公共價值的考核[13]。項目所創造的公共價值包括經濟價值、社會價值和環境價值等方面。

項目績效評價是項目運行中的常規流程，按照財政部的規定，項目實施機構定期開展PPP項目績效監控，社會資本負責項目日常績效監控，監控的目的是考察項目目標制行情況，若出現偏差則采取措施進行糾正。PPP項目績效考核不是目的，而是依據和手段。項目績效考核機制中的另一個重點關注的環節是評價結果的運用。在政府付費和可行性缺口補助模式下，績效評價結果應該成為政府依效付費的依據，政府承擔的年度運營補貼支出應該與當年社會資本的績效評價結果完全掛鉤。在使用者付費模式下，社會資本獲得的收益也應該與績效評價結果掛鉤。另外，項目合同期滿，績效評價結果可以作為項目是否展期的依據。

4 總結

PPP模式是政府提升公共服務質量和效率，緩解財政壓力的重要手段。政府希望通過將PPP模式引入農業面源污染治理領域以提升環境公共物品和服務的供給質量和效率，同時緩解政府的環境保護支出。未來一段時期，隨著我國鄉村振興戰略的繼續推進，社會資金將會持續投向農業農村領域。不斷完善農業面源污染治理PPP模式的運行機制能夠有效推動農業面源污染治理領域承接更多的社會資金，解決我國農業面源污染治理的資金難題和運營難題，形成農業面源污染防治的長效機制。然而，農業面源污染的治理不是一蹴而就的，隨著治理技術和治理機制的不斷完善，農業面源污染治理PPP模式的運行前提會發生改變，因此，農業面源污染治理PPP模式的運行機制也必須根據外部環境的演變進行動態調整。