基于綠色發展的山區農村路域生態補償機制構建研究

（濰坊科技學院 經濟管理學部，山東 濰坊 262700）

山區農村路域生態補償機制是以維持山區農村路域生態環境可持續發展、路域資源可持續利用為目的，結合山區農村路域生態系統服務價值、山區農村路域生態保護成本、發展機會成本等方面情況，利用行政、市場或二者融合等多種手段，整合山區農村路域生態環境保護和建設等利益相關者之間關系，從實質上講是一種制度安排。山區農村路域既作為一種發展資源，同時也是一種較脆弱的發展環境，具有易破壞、易污染尤其是容易受到人類不良行為的影響等特殊性，綠色發展視閾下山區農村路域生態補償工作不允許存在容易反復性等短板情況。山區農村路域生態補償機制的運行過程其實乃是一種定向的利益輸送過程。在這種利益輸送和轉讓過程中，利益輸送和轉讓的定向是否精準，其最終實際效果如何，這些相關問題都與山區農村路域生態補償機制的構建及其運行密切相關，深度影響著綠色發展視閾下山區農村路域生態補償問題。

1 山區農村路域生態補償機制中存在的主要問題

山區農村路域生態補償機制的構建是深刻的社會利益大調整和區域性制度創新問題，需要有一個長期的探索和不斷實踐過程。隨著農村綠色發展戰略的探索和實踐，我國山區農村路域生態補償機制己經具有了一定的發展基礎，但在具體實施中仍然面臨“補償額不足，補償不到位，補償不公正，生態目標難以實現”等諸多問題，其中，山區農村路域生態補償機制運行中存在的主要問題有：

1.1 山區農村路域生態補償是一個復雜的系統性問題，涉及農村區域綠色發展、人居環境生態管理的許多層面和相關領域，利益關系復雜，涉及部門和機構繁多，使得山區農村路域生態補償機制的具體設制、運行基本環節都需要進行深度明晰。山區農村路域生態補償的定量分析方法和結果尚未統一。[1]例如，怎樣科學地評估山區農村路域的生態補償功能和價值，截至目前還沒有學者給出明確的研究結果，制定科學合理并且各個主要利益相關者都能夠接受的山區農村路域生態補償標準仍然是比較困難的問題。

1.2 關于山區農村路域生態補償具體實施法規體系的立法及其完善速度比較遲滯，遠遠滯后于山區農村路域生態補償過程中出現新問題和新障礙的速度。例如，常常會發生一種更有效的山區農村路域生態補償模式被創新并運行較長一段時期之后，相關的法規條款還遲遲沒有制定出來，更難有相應的法律法規給予保駕護航。山區農村路域生態補償的財政體制還沒有得到真正的理順和完善，山區農村路域生態補償資金渠道單一，經常會發生資金供給不足的問題。

1.3 多元化來源的山區農村路域生態補償政策和相應資金問題容易滋生許多不確定性因素和弊端。因許多山區路域生態補償政出多頭和多部門，相應的補償政策、制度、補償方式和補償數額等方面都不可避免地存在差異性。域內居民對路域生態補償問題的識別困難，難以清晰表達自身對路域生態補償的正當訴求，同時也難免發生“過多補償”“過少補償”和“理應享受補償的結果沒有得到補償”“不該補償的反而得到了補償”等許多不良問題。[2]

1.4 多種不同形式的山區農村路域生態補償容易誘發多種問題。生態保護項目補償、生態環境保護稅費、生態公益林補償基金、農村路域資源使用費、生態建設專項資金、農村路域移民補助等多種不同形式的資金，在很多山區農村路域居民的潛意識中被看成為路域的生態補償，各類補助一律被貼上“路域生態補償”的標簽，不同程度地模糊了路域居民對山區農村路域生態補償內涵及其作用的清晰認識，也模糊了對山區農村路域生態補償責、權、利的“一一對應”關系，大幅度降低了山區農村路域生態補償機制的運行績效和職能。

2 綠色發展視閾下山區農村路域生態補償機制構建的基本原則

山區農村路域生態補償機制的具體設制、實施及其在實踐中不斷得以修正和完善，都需要一套科學原則來具體指導“怎么補”“如何補”及其價值取向，根據己頒布實施的相關法規和政策，結合山區農村路域生態功能區自身特點，在綠色發展視閾下構建山區農村路域生態補償機制應堅持以下原則。

2.1 公平合理原則

山區農村路域內包含的土地、水、環境、生物等自然資源都是域內居民所共有的準公共物品，都平等享有路域內資源的權責利。因此，制定山區農村路域生態補償的具體標準應充分體現出內在的公平性和合理性，應合理顧及到當代人之間的代內公平與當代人和后代人之間的代際公平，同時，還要公平合理地處理好路域外與山區路域生態補償有聯系的利益相關者的權責利問題。實踐證明，能否真正公平合理地處理好山區農村路域內、外所有利益相關者的生態補償涉及到的權責利等關鍵問題，關系到山區農村路域能否可持續發展。

2.2 污染者支付費用原則

經濟合作與發展組織(DECD)理事會提出污染者應為其污染環境行為結果支付相應的費用，現已經成為國際環境政策的一項基本準則。該準則將震懾生態破壞者和環境污染者積極自覺收斂甚至消除環境污染行為，或者衍生出由污染者聘請第三方機構代替治理因其行為產生的環境污染等措施。污染者支付費用準則被廣泛運用于多種類型資源污染的管理體系之中。對于山區農村路域生態環境保護問題，任何對農村路域生態環境產生污染或造成一定破壞的行為主體都要支付相應的費用，以最大程度地減少甚至消除山區農村路域的生態或環境破壞行為。

2.3 受益者付費原則

與“污染者應為其污染環境行為結果支付相應的費用”這一準則相對應，因環境改善的直接受益者也應該為其所得的收益結果支付相應的費用。山區農村路域生態環境受益者在此泛指在農村路域資源開發、利用和保護系統運行過程中從中受益的周邊的組織和個人，山區農村路域受益者比較容易確定，主要包括農村路域源的使用者。根據公平公正和準公共物品等相關理論，山區農村路域受益者作為一種職責為山區農村路域生態環境保護和治理者提供相應的補償。[3]

2.4 保護者和建設者受益原則

山區農村路域內的居民和地方政府主管部門作為職責對轄區內路域實施保護和治理行為措施，同時，也應該有權利得到相應的經濟補償，在不斷持續改善山區農村路域生態環境的過程中，通過獲取相應的經濟補償在一定程度上減少甚至消除路域內居民的貧困問題，以激勵山區農村路域居民持續保護并改善路域生態環境的行為；否則，山區農村路域保護者和建設者將缺乏行為動力，不利于山區農村路域生態補償機制的良好運行。

2.5 政府主導與市場相結合原則

山區農村路域生態補償涉及的主體眾多，不同利益主體之間關系錯綜復雜，不同山區農村路域所實施的生態補償模式互不相同。農村路域資源作為一種準公共產品，其生態環境建設和保護屬于公共事業的范疇，目前我國很多農村區域生態環境保護市場體系不完善，農村路域資源的配置和利用仍然以政府調控為主導，政府主要采用財政轉移支付方式向各類型利益相關者提供相應種類的補償金，現行的山區農村路域實施的生態補償機制盡管具有一定的現實性和合理性，但是也必然存在很多方面的不足和缺陷。[4]所以，市場機制應該被充分引用并融合到山區農村路域生態補償機制中，例如，整合政府調控資源與市場調節資源，根據不同地域山區農村路域的自身特點和實際發展狀況，主要利用農村路域資源交易市場進行各類型生態補償，充分發揮利用市場機制的調節作用優勢，政府發揮間接調控、引導和推動作用。

2.6 可操作性原則

山區農村路域生態補償機制的設制、運行等具體環節必須要綜合權衡各種因素，如不同地域的經濟社會發達程度、公眾支付能力、支付意愿、公眾對路域生態補償制度的認知程度等，以增強山區路域生態補償機制的可操作性。山區農村路域生態補償的最終效果取決于生態補償機制的設制、具體運行模式和適應的監管措施是否有良好的可操作性。例如，山區農村路域生態環境的不斷改善和路域質量的不斷提高，除了對本地段路域居民有直接影響之外，也將會對本地段的上游、下游農村路域相關居民帶來不同程度的直接或間接的影響。鑒于此，應精準辨析誰是受益者、保護者、管理者、賠償者等具體的利益相關者個人信息，進而制定并執行相應的精準、合理的補償和收費標準。相反，如果利益相關者個人信息模糊，賞罰界限不清晰，具體補償或處罰標準不明晰，就必然會導致山區農村路域生態補償機制的可操作性能差，或者雖然界定了卻無法實施補償。

2.7 透明性原則

山區農村路域生態補償機制與民生、社會、政治、文化等有相當程度的關聯性，社會性問題比較凸顯。需要發展受限地區及受益地區公眾的共同參與和共同監督。因此，山區農村路域生態補償的具體標準、主客體的精準確定、具體運行效果、考核細則等相關方面事宜，應及時準確地向社會和公眾公布明示，接受公眾的質疑和監督，鼓勵社會公眾積極參與山區路遇生態補償機制運行的全過程，以此提高山區農村路域生態補償的運行效果。

3 綠色發展視閾下構建山區農村路域生態補償機制的路徑和對策

山區農村路域生態補償機制屬于一種社會經濟政策的具體運行行為規范，旨在實現山區農村路域可持續健康發展，不斷改善山區農村路域生態系統的服務功能，其任務目標可以分別從激勵導向、選擇性行和優化管理三個層面來探索達成的路徑和對策。有效建構山區農村路域生態補償機制，提高山區農村路域生態補償績效，在系統性分析現有的山區農村路域生態補償類型及其具體運營措施的基礎上，采取相應的方法構建綠色發展視閾下的山區農村路域生態補償機制。

3.1 明晰界定山區農村路域生態補償的具體內涵及其外延特征

從綠色發展要求看，山區農村路域管理正由單一的農村路域資源管理向生態綜合管理模式轉變，山區農村路域生態補償具有更深邃的內涵與更寬泛的外延，既包括對“山區農村路域內權益受損者”提供的相應補償，也包括對“山區農村路域內提供涵養與保護者”相應的報酬，同時也包括對 “山區農村路域內生態環境和資源損害者”相應的處罰。不妨按照從整體到具體的形式依次分層級對山區農村路域生態補償的內涵與外延內容進行界定：一級層面包括山區農村路域生態環境質量、山區農村路域生態環境資源價值、山區農村路域生態環境社會管理績效等；二級層面包括山區農村路域生態環境資源使用費用，山區農村路域污染物處理費用，山區農村路域內居民遷移費用以及山區農村路域生態資源涵養、森林建設、濕地保護、環境監測、教育宣傳等方面費用；三級層面具體細分為若干個山區農村路域生態補償項目。[5]

3.2 政府補償與市場補償應各自分離運行

山區農村路域生態政府補償是指補償資金的來源為公共財政，采取轉移支付補償，因山區路域生態資源具有明顯的外部性和公共產品特性，市場機制失靈，僅能夠適用于山區農村路域生態補償中的部分問題，而政府補償卻非常適用于山區農村路域生態補償中的大部分問題。政府補償常采取的主要方式包括轉移支付、政策性補償、政府生態補償基金等；市場主要利用經濟手段進行山區農村路域生態環境和資源的產權交易，各利益相關主體通過市場交易獲取相應的職責，實現各自的利益訴求。[6]

3.3 組建高效專職的山區農村路域生態補償機構

政府作為山區農村路域生態補償的主要實施主體，轉移支付的專項資金需要從上到下依次經過多層級政府才能夠到達受償對象，這種層層撥付的路域生態補償資金過程涉及許多相關政府部門間復雜的權責利關系。[7]因此，為有效減少乃至消除因山區農村路域生態補償引發的相關政府部門之間的權責利紛爭問題，實質上是有效避免或解決“事權”與“財權”分離的問題，建立專門的政府機構專職負責山區農村路域生態補償問題。[8]

3.4 完善山區農村路域生態補償制度和政策體系

山區農村路域生態補償機制是為了解決山區農村路域生態環境資源保護、污染防治、垃圾處理、污染防治和資源有效利用的一種制度安排，理應慮及域內居民的可持續生產、生活和發展，把路域內人類活動對生態環境和資源的損害和影響控制到最低程度。結合實踐情況進一步明晰山區農村路域生態補償機制的具體內容，夯實山區農村路域生態補償機制的基本運行環節，不斷改進山區農村路域生態補償標準；創新山區農村路域生態補償的激勵導向目標、選擇性行為目標和管理監管優化目標等具體項目的制度和規制；將改善域內居民生計的激勵機制與路域生態補償機制相互融合，把路域生態環境建設和改善目標與域內經濟、社會發展、社會公平目標有機結合，實現山區農村路域生態、經濟、社會可持續發展。