監(jiān)察案件認罪認罰從寬制度研究
——以《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的銜接為視角

黃 凱

（中共韶關市紀委監(jiān)察委，廣東 韶關 512000）

《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》（以下簡稱“兩法”）均以提高辦案效率、落實寬嚴并濟的政策精神為目的規(guī)定了認罪認罰從寬制度，但《監(jiān)察法》出臺不足四年，與《刑事訴訟法》在認罪認罰從寬制度規(guī)定上存在銜接間隙，導致監(jiān)察案件實踐應用中暴露出諸多問題，如留置對象缺乏相關知情權，留置對象利用這兩部法律銜接的漏洞規(guī)避適用從寬處理的嚴格條件，監(jiān)察機關出具的量刑建議實際效力無明確規(guī)定，一定程度上受當?shù)乇O(jiān)察機關政治地位影響等。為此，應當細化相關規(guī)定、查補漏洞，使該制度在“兩法”中有效、合理銜接。

一、認罪認罰從寬制度的“法法”比較

《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》均對認罪認罰從寬制度作出規(guī)定，這有利于促使犯罪嫌疑人、被告人如實供述犯罪事實，積極配合司法機關依法處理好案件［1］。“兩法”對該制度規(guī)定的目的基本一致，均與提高辦案效率、落實寬嚴并濟的政策精神相契合。但兩部同位階的法律存在發(fā)展程度、適用機關性質(zhì)等方面差異，導致“兩法”在認罪認罰從寬制度的眾多規(guī)定上有所不同。

從立法層面看，《監(jiān)察法》作為新出臺的法律，僅在第31條涉及監(jiān)察機關向檢察機關提出從寬處理建議的相關規(guī)定，相比《刑事訴訟法》總體呈現(xiàn)粗糙、簡略的特點。第一部《刑事訴訟法》頒布至今已有四十多年，歷經(jīng)三次大規(guī)模修改，其中有12項法律條文對認罪認罰從寬制度作出規(guī)定，總體完備、細致。通過比較兩部法律的具體規(guī)定，筆者認為：

第一，《監(jiān)察法》未明確“認罪”“認罰”“從寬”三個詞語的具體法律內(nèi)涵，僅在中央紀委國家監(jiān)委法規(guī)室編寫的《〈監(jiān)察法〉釋義》中對認罪認罰作出解釋，但這并非立法層面的內(nèi)容。《刑事訴訟法》對以上內(nèi)容均有明確，其第15條規(guī)定的“犯罪嫌疑人、被告人自愿如實供述自己的罪行，承認指控的犯罪事實”即“認罪”，“愿意接受處罰的”即“認罰”；《刑事訴訟法》第173條、174條對認罪認罰從寬制度的犯罪事實、罪名、適用程序、從寬建議等有更細致的規(guī)定。

第二，《監(jiān)察法》中未規(guī)定監(jiān)察機關有對留置對象解釋、告知認罪認罰從寬相關法律規(guī)定的義務，亦未設置律師等第三人參與見證認罪認罰過程的規(guī)定以及監(jiān)察機關與留置對象之間對認罪認罰從寬進行“協(xié)商”的法律規(guī)定。雖然在實踐中，監(jiān)察機關辦案人員辦理留置案件時，通常會在審訊過程中以從寬處罰的條件來勸說被留置對象坦白，但那是為了實現(xiàn)“懲前毖后、治病救人”的辦案目標而使用的辦案手段，并非立法層面的強制性程序要求。反觀《刑事訴訟法》，第173條明確規(guī)定了檢察機關有告知犯罪嫌疑人認罪認罰從寬相關規(guī)定的義務，并有聽取犯罪嫌疑人、辯護人或值班律師等人對認罪認罰從寬的各項處理意見的義務。控辯雙方對“認罪認罰從寬”有可商議的余地，當然這里的商議與美國的訴辯交易模式本質(zhì)不同，是建立在查明事實的前提下的。此外，《刑事訴訟法》第174條規(guī)定了犯罪嫌疑人簽訂認罪認罰具結(jié)書須有辯護人或值班律師在場，這對保障犯罪嫌疑人的訴權有積極意義，從此處也可體現(xiàn)出在保障基本權利方面刑訴法比監(jiān)察法更加完善。

第三，據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機關享有對職務犯罪案件中認罪認罰的留置對象提出從寬處罰建議的權力，《刑事訴訟法》并未給予偵查機關類似的處罰建議權，偵查機關僅可在起訴意見書中說明犯罪嫌疑人自愿認罪情況并移送到檢察機關處理，由檢察機關就認罪認罰的犯罪嫌疑人如何適用主刑、附加刑、是否適用緩刑等向法院提出定罪量刑建議，并附帶認罪認罰具結(jié)書等材料移送至法院。對比看來，同屬偵查（調(diào)查）階段，監(jiān)察委比一般偵查機關多了對量刑處罰的建議權。筆者認為這與監(jiān)察案件對口供依賴程度高，案件難以獲得實物證據(jù)、直接證據(jù)有關。對此，有學者認為在實踐中職務犯罪案件所表現(xiàn)出來的證據(jù)單一化特點即言辭證供較多，使得證據(jù)結(jié)構(gòu)對比一般刑事案件存在缺失［2］。

從適用條件來看，《刑事訴訟法》對刑事案件的從寬處理決定，只需要滿足犯罪嫌疑人“認罪”及“認罰”兩個條件即可適用。但《監(jiān)察法》適用從寬建議有更嚴格的要求，不僅要求對象“認罪”“認罰”，而且還要符合“（一）自動投案，真誠悔罪悔過的；（二）積極配合調(diào)查工作，如實供述監(jiān)察機關還未掌握的違法犯罪行為的；（三）積極退贓，減少損失的；（四）具有重大立功表現(xiàn)或者案件涉及國家重大利益等情形的”［3］這四種特定條件之一。上述四種條件實質(zhì)上與《刑法》中的量刑情節(jié)對應：條件一實際上等同于自首，條件二實際上是指坦白，條件三與《刑法》第383條規(guī)定的退贓情形相一致，條件四的立功程度更嚴格，需要達到“重大”程度。因此，監(jiān)察機關在職務犯罪調(diào)查階段適用認罪認罰從寬建議條件更嚴格。

從適用階段來看，《監(jiān)察法》第31條規(guī)定了留置對象在接受審查調(diào)查階段認罪認罰，監(jiān)察機關可以在移送人民檢察院時提出從寬處罰的建議。《刑事訴訟法》對認罪認罰從寬制度的適用階段雖未明確說明，但從《刑事訴訟法》第120條、173條、190條可以看出，公安機關、檢察機關、審判機關對認罪認罰從寬制度有向犯罪嫌疑人或被告人告知的義務，可見認罪認罰從寬制度的適用貫穿于刑事訴訟的偵查、審查起訴、審判階段。

從適用程序來看，《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察機關行使認罪認罰從寬建議，須經(jīng)兩個步驟：一是須獲得本級監(jiān)察機關集體領導同意，二是上級監(jiān)察機關審核后作出批準。《刑事訴訟法》對此并無類似審批規(guī)定，適用從寬建議并不必須經(jīng)機關集體領導同意及上級機關審核批準。此外，涉嫌職務犯罪的被調(diào)查人認罪認罰的，同時具有重大立功表現(xiàn)或涉及國家重大利益的，監(jiān)察機關僅可提出從寬處理的建議，但不能直接將案件分流、越位終結(jié)。一般犯罪嫌疑人自愿認罪認罰，如實交代的，同時涉及國家重大利益或有重大立功的情形，可以獲得公安機關的撤案處理決定、檢察院的不起訴決定，對比監(jiān)察機關的從寬處理建議更加靈活，更能體現(xiàn)刑事案件所提倡的“寬嚴并濟”的辦案理念。監(jiān)察案件適用認罪認罰從寬的門檻較高，后期給予的從寬處理方式途徑較少，監(jiān)察從寬建議的適用相對嚴格。

二、認罪認罰從寬制度的“法法”銜接困境

認罪認罰從寬制度在“兩法”中存在著各方面差異，以致在實踐中出現(xiàn)制度銜接不順暢的情況。例如，由于認定標準不一致，導致各機關記錄認罪認罰情況或提出從寬處罰建議時出現(xiàn)較大偏差，也對不同階段的認罪認罰文書內(nèi)容真實、合法記錄標準產(chǎn)生影響。由于監(jiān)察案件的辦理過程不受法律監(jiān)督部門約束，監(jiān)察機關容易出現(xiàn)外部監(jiān)督缺位的漏洞，易出現(xiàn)迫使、引誘留置對象認罪認罰等現(xiàn)象。由于適用程序、適用階段不統(tǒng)一，容易增加重復性工作，不利于實現(xiàn)高效、流暢的辦案目標。要解決認罪認罰從寬制度實踐中的適用問題，需要對“兩法”銜接困境有更清晰的認識。

第一，從寬處罰建議適用標準失調(diào)。2016年9月，全國人大常委會通過了《關于授權最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的決定》，試點工作成果除了在監(jiān)察法中有所提及，更大部分納入了2018年10月修訂的《刑事訴訟法》中，可以認為認罪認罰從寬制度在“兩法”具有同源性、相對一致性。根據(jù)現(xiàn)行《刑事訴訟法》的規(guī)定，犯罪嫌疑人認罪認罰后，司法部門可予以從寬處罰建議，但根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定從寬建議除了需要被調(diào)查對象自愿認罪認罰，還需滿足四種特定條件之一才能提出。如此，若是在監(jiān)察調(diào)查階段，留置對象誠心悔過，如實交代，自愿認罪認罰，卻因為四個特定的條件都不符合，而無法適用從寬處罰建議，這將與監(jiān)察調(diào)查階段認罪認罰從寬制度設計的目的愿景產(chǎn)生落差，容易弱化留置對象對監(jiān)察機關的信賴度，妨礙后續(xù)調(diào)查工作開展，也不利于案件政治效果、社會效果、法律效果的發(fā)揮。筆者認為若在監(jiān)察調(diào)查階段，對職務犯罪嫌疑人認罪認罰從寬設置的門檻過高或從寬力度不大，會降低留置對象認罪認罰信心，使留置對象對抗組織調(diào)查，或者存在僥幸心理。因為有時被調(diào)查對象即便早早認罪認罰，也得不到監(jiān)察機關出具的書面從寬建議書，其選擇對抗組織調(diào)查，或許尚存一線“希望”，況且，即便接受監(jiān)察調(diào)查階段不配合，案件到了審查起訴階段，仍可以選擇認罪認罰。因此，當調(diào)查階段從寬難度較大、從輕力度較小時，一定程度上阻礙了“合作式”訴訟模式的轉(zhuǎn)型。在監(jiān)察調(diào)查階段不認罪認罰，等案件進入審查起訴或?qū)徖砼袥Q階段再認罪認罰的現(xiàn)象。此外，監(jiān)察“從寬”建議僅在《監(jiān)察法〈釋義〉》中表明對符合條件的被調(diào)查對象可以從輕處罰、減輕處罰或者免除處罰，對量刑幅度、范圍沒有具體規(guī)定，實踐中使得監(jiān)察機關多會借鑒《刑事訴訟法》相關規(guī)定，出現(xiàn)交叉適用法律現(xiàn)象，以及監(jiān)察機關工作人員擁有過大從寬建議自由裁量權的情況。

第二，基本權利保障理念需要加強。在監(jiān)察調(diào)查中，留置對象的法定知情權十分有限，若非監(jiān)察機關主動告知，被調(diào)查人可能不清楚認罪認罰從寬相關權利，易造成強大的國家監(jiān)察權與被調(diào)查人處于權力明顯失衡的狀態(tài)。對監(jiān)察機關所作出的決定不服時，被調(diào)查人的主要救濟方式是依據(jù)《監(jiān)察法》第49條、第60條規(guī)定進行復審、復核、復查，但這只是監(jiān)察機關的內(nèi)部監(jiān)督審查措施，并非有效的外部監(jiān)督，實際作用十分有限。《監(jiān)察法》未引進第三方監(jiān)督機制，也沒有設計調(diào)查階段的律師參與制度。監(jiān)察機關不允許辯護人或值班律師在調(diào)查階段介入，更無從談起辯護人或值班律師等第三人見證簽署認罪認罰從寬相關文書。《監(jiān)察法》意圖通過第41條對訊問等重要取證過程進行全程錄音錄像的規(guī)定來保障處于弱勢地位的留置對象的基本權利，確保留置對象在面對強大的國家監(jiān)察權作出的認罪認罰供述是出于自愿合法的，而不是在威脅引誘欺騙下作出的，彌補沒有第三方介入監(jiān)督的缺憾。但筆者認為錄音錄像留存?zhèn)洳閮H可證明證據(jù)合法來源，不足以用于證明留置對象主觀方面是自愿認罪認罰的，因為只有當被調(diào)查對象清晰了解有關權利義務規(guī)定時，選擇認罪認罰才是真正意義上的自愿，在對相關權利義務規(guī)定及事實都不清楚的情況下做出的認罪認罰不能直接認定自愿。且錄音錄像作為監(jiān)察機關存檔資料，沒有公開性，調(diào)取查看程序繁瑣，錄音錄像是否完整、有無剪輯也難以保障，所以，僅靠錄音錄像這一項措施來保障被調(diào)查人認罪認罰，自愿性、真實性、合法性太過單薄。

第三，監(jiān)察機關“從寬建議”的效力困惑。《監(jiān)察法》并未嚴格規(guī)定監(jiān)察機關出具的“從寬處罰建議”的文書格式、內(nèi)容、效力等，以致在實際操作過程中，監(jiān)察機關提交到檢察院的從寬建議，普遍采用《關于建議給予（涉嫌職務犯罪的被調(diào)查人姓名）從寬處理的函》方式進行［4］。函是一種平行公文，通常用于互不隸屬的機關之間商洽工作、詢問和答復問題，請求批準和答復審批事項①詳見中共中央辦公廳，國務院辦公廳于2012年4月16日發(fā)布實施的《黨政機關公文處理工作條例》第二章第八條“（十四）函”.。監(jiān)察機關采用公文函形式進行從寬建議，本無不妥，但考慮到監(jiān)察機關是擁有強大國家監(jiān)察權的政治機關，且從寬建議函是在上級監(jiān)察機關批準后作出的，對檢察機關而言，該函已區(qū)別于普通公函而具有一定的約束力，也會采取謹慎態(tài)度對待，實踐上也存在檢察機關直接將監(jiān)察“從寬建議”作為證據(jù)移送到法院，約束審判自由裁量權［5］。本身已享有量刑建議權的檢察機關如何接受監(jiān)察機關的從寬建議函？若直接采納建議，那在監(jiān)察案件中檢察機關的量刑建議權實際被架空，無疑對檢察權威造成損害。若是對從寬建議函進行審查考量，則符合檢察機關作為法律監(jiān)督者的角色定位，但審查后出現(xiàn)意見不一致時，是檢察機關獨立決定，還是應該同監(jiān)察機關協(xié)商決定將監(jiān)察機關和檢察機關的意見轉(zhuǎn)移到下一訴訟程序，這是實踐中監(jiān)察機關出具從寬建議書的效力困惑。

第四，認罪認罰文書記載差異。《刑事訴訟法》規(guī)定偵查機關對犯罪嫌疑人認罪認罰需要做好記錄并在起訴意見書中說明情況；檢察機關對認罪認罰的犯罪嫌疑人有量刑建議權，并出具認罪認罰具結(jié)書。偵查機關、檢察機關對犯罪嫌疑人認罪認罰情況都有專門的成熟的流程及文書記載，但《監(jiān)察法》對此并未創(chuàng)造專門的文書文本對被調(diào)查人員認罪認罰情況進行記錄，僅在《監(jiān)察法》第41條中含糊提及采取訊問、詢問、留置等調(diào)查措施需要制作筆錄、報告等書面材料，并由相關人員簽名、蓋章，以及在第44條規(guī)定詢問筆錄需要被詢問人閱看后簽名。總的來說，《監(jiān)察法》沒有形成關于職務犯罪調(diào)查階段認罪認罰方面規(guī)范統(tǒng)一的書面材料模板，對比《刑事訴訟法》，其對認罪認罰的文書記載較為粗糙、不夠系統(tǒng)，不利于日后審判階段對認罪認罰情節(jié)的認定，這也容易造成被告人庭審階段推翻口供、誣陷辦案機關強迫其自認其罪等情況出現(xiàn)。

三、認罪認罰案件的“法法”整合路徑

為解決以上困境難題，應統(tǒng)一認罪認罰從寬適用標準、增強留置對象基本權利保障措施、增添外部監(jiān)督程序，同時停止適用監(jiān)察從寬建議函、整理制定規(guī)范的認罪認罰文書，減少證據(jù)爭議，增強司法獨立，提高辦案效率。

第一，統(tǒng)一認罪認罰從寬適用標準。認罪認罰從寬制度可以覆蓋到整個案件的監(jiān)察調(diào)查、審查起訴、審理裁判等三個階段，為更好地處理不同階段使用該制度時差異，同時也是為正確、有效地銜接從適用監(jiān)察法到適用刑事訴訟法的轉(zhuǎn)化過程，提高辦案效率、節(jié)約司法資源，應當對認罪認罰從寬制度設立統(tǒng)一標準，使該制度在監(jiān)察案件辦理的各個階段具備整體性、統(tǒng)一性。

在認定“認罪”方面，《監(jiān)察法》可以參考《刑事訴訟法》的規(guī)定，“自愿如實供述自己的罪行，承認指控的犯罪事實”①詳見《中華人民共和國刑事訴訟法》第118條第2款。，即留置對象如實交待自己的犯罪行為，承認涉嫌的全部或部分職務犯罪事實及對應罪名的指控。在細節(jié)上落實有法可依，執(zhí)法有據(jù)，鼓勵留置對象在接受監(jiān)察調(diào)查時勇于說出真相，積極主動承認犯罪事實或提供線索，降低調(diào)查難度，提升辦案效率。

在認定“認罰”方面，《監(jiān)察法》可以參照《刑事訴訟法》規(guī)定的“愿意接受處罰”，只需要留置對象真誠悔改，有接受處罰的意愿即可，至于處罰的具體種類和處罰幅度范圍則無需涉及。如此監(jiān)察機關便可做到監(jiān)察調(diào)查權使用有度，不影響下一辦案階段中檢察機關有效行使量刑建議權。

在從寬建議方面，《監(jiān)察法》應當在寬嚴并濟的刑事政策精神基礎上，做到嚴格追訴犯罪的同時兼容教育感化，可以考慮取消將四種特定情形作為出具監(jiān)察從寬建議的必要條件，監(jiān)察機關只需做好留置對象前述認罪認罰記錄，注明有無相應的坦白、立功等量刑從寬情節(jié)即可，這種做法對比原有規(guī)定將更加寬松，利于留置對象積極主動配合調(diào)查工作。同時從程序上加強適用從寬準則，除了審判階段可以選擇適用簡易程序、速裁程序，還應賦予監(jiān)察機關撤案不起訴的權利，對于審查調(diào)查后發(fā)現(xiàn)犯罪情節(jié)顯著輕微的監(jiān)察案件，應當撤案；對于犯罪情節(jié)輕微且有自首、立功等從寬情節(jié)的，也可以撤案，僅給與被調(diào)查對象相應的黨紀政務處分。這并非監(jiān)察機關越位行使刑事案件終裁權，而是合理分流刑事案件，提升認罪認罰從寬制度的使用效果，節(jié)約司法資源的有效合理方式。

第二，共建基本權利保障理念。監(jiān)察案件的調(diào)查階段對比審查起訴、審理裁判階段，留置對象的基本權利保障程度相對較弱，因此應當明確規(guī)定留置對象對認罪認罰從寬制度及相關權利的知情權，為監(jiān)察職權增添告知義務；并應當允許被調(diào)查對象在監(jiān)察機關對其宣布留置之后委托律師，允許律師介入見證簽署認罪認罰相關文書與認定相應從寬情節(jié)，進一步保證留置對象認罪認罰的自愿與合法；此外，應當充分發(fā)揮檢察監(jiān)督職能，建立事后審查機制，若發(fā)現(xiàn)監(jiān)察案件的認罪認罰從寬環(huán)節(jié)存在違法情形，應當對監(jiān)察從寬建議不予采納并參考非法證據(jù)排除規(guī)則作出相應處理，確保留置對象權利免遭非法侵害，在監(jiān)察案件辦理的各個階段均形成追訴犯罪與保障基本權利相平衡的理念，保障認罪認罰從寬制度合理使用。

第三，明確監(jiān)察機關從寬建議效力。建議監(jiān)察機關停止適用從寬建議函，使用此種具有隱性約束力的公函會導致檢察機關對監(jiān)察從寬建議有一定的傾向性，容易干擾本應獨立行使的檢察權。監(jiān)察機關作為黨的政治機關，并非專門司法機關，所以作出從寬建議時不應當涉及具體處罰的種類和量刑幅度，監(jiān)察機關只需把留置對象認罪認罰情況如實記錄形成情況說明書作為證據(jù)移送檢察機關即可，如此一來，便不會出現(xiàn)檢察權被監(jiān)察從寬建議束縛的情況。此外，關于監(jiān)察案件量刑建議只能由檢察機關獨立行使，換言之，監(jiān)察機關不能逾越檢察審查環(huán)節(jié)直接將上級監(jiān)察機關從寬建議批準書作為證據(jù)移送到法院。即便監(jiān)察機關和檢察機關的從寬建議完全一致，也應該以檢察建議的形式向?qū)徟胁块T遞交。由此，當監(jiān)察從寬建議等同于一般案件中偵查部門出具的建議時，便可以改變監(jiān)察從寬建議在審查起訴、審判階段效力模糊不清，不受刑訴法約束，受監(jiān)察委在當?shù)氐恼蔚匚挥绊懙犬悰r。

第四，規(guī)范監(jiān)察案件認罪認罰從寬的文書。監(jiān)察案件本身具有調(diào)查的隱秘性、口供依賴性等特點，《監(jiān)察法》也因此規(guī)避了律師在調(diào)查階段參與等第三方介入機制，因而監(jiān)察機關在辦案時應當遵循更加嚴格的法規(guī)制度，謹慎行使權力。在辦理職務犯罪認罪認罰案件時，應嚴格依照程序制作筆錄文書，可參照一般案件中偵查機關的做法，對已認定的從寬情節(jié)專門說明；并可參照檢察機關做法制作職務犯罪認罪認罰具結(jié)文書，形成內(nèi)容全面、格式統(tǒng)一的文本模板，詳實地記載留置對象認罪認罰的具體情況，為后續(xù)審查工作減負，避免在起訴后出現(xiàn)翻供或事實認定不清引起爭議等情況。

《監(jiān)察法》作為一部年輕的法律，在認罪認罰從寬制度上存在立法層面的不完善，與其他法律銜接失暢等問題，為有效地解決這些問題，《監(jiān)察法》應以動態(tài)發(fā)展的社會生活為基礎，以《刑事訴訟法》相關規(guī)定為借鑒，優(yōu)化基本權利保障途徑，發(fā)揮好辦理監(jiān)察案件的政治效果、社會效果、法制效果。