跨區(qū)域環(huán)境侵權(quán)損害賠償制度研究

方書卉

關(guān)鍵字：跨區(qū)域；損害賠償；環(huán)境污染糾紛；解決機(jī)制；區(qū)域合作；聯(lián)合獎(jiǎng)懲

一、 跨區(qū)域環(huán)境污染現(xiàn)存的表現(xiàn)

（一） 現(xiàn)狀

1. 實(shí)踐性跨區(qū)域環(huán)境污染現(xiàn)狀

我國(guó)作為一個(gè)人口大國(guó)，基于人口與環(huán)境的密切聯(lián)系，環(huán)境問(wèn)題就顯得尤為突出。然而我國(guó)并非對(duì)于這些問(wèn)題視而不見(jiàn)，針對(duì)目前空氣污染越來(lái)越嚴(yán)重的事實(shí)，我國(guó)加強(qiáng)了對(duì)于城市空氣數(shù)據(jù)的監(jiān)測(cè)，同時(shí)也對(duì)于監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的類型進(jìn)行了必要的豐富。相關(guān)部門會(huì)對(duì)于每天的空氣質(zhì)量形成一份綜合報(bào)告，并根據(jù)《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)于空氣質(zhì)量進(jìn)行等級(jí)評(píng)定反饋給公民，這在一定程度上是對(duì)于信息公開(kāi)制度的貫徹落實(shí)。

二、 跨區(qū)域環(huán)境污染糾紛產(chǎn)生原因

（一） 跨區(qū)域環(huán)境污染認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊

1. 定義尚不明確

在學(xué)理上，就跨區(qū)域環(huán)境污染糾紛的定義本身就還沒(méi)有得到根本的、強(qiáng)制性的確定。

環(huán)境糾紛是指由于污染或者破壞環(huán)境而引起的加害者與受害者之間的矛盾和爭(zhēng)議。跨區(qū)域環(huán)境污染糾紛也屬于其中之一。對(duì)于跨區(qū)域環(huán)境污染糾紛的定義，我國(guó)學(xué)者還存在許多不同的觀點(diǎn)。目前存在的幾種跨區(qū)域環(huán)境污染定義的觀點(diǎn)分別為：（1）環(huán)境污染發(fā)生在兩個(gè)或兩個(gè)以上行政區(qū)域的糾紛；（2）產(chǎn)生環(huán)境污染的主體為一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)不同的兩個(gè)或者兩個(gè)以上主體；（3）環(huán)境污染產(chǎn)生的主體和環(huán)境污染結(jié)果發(fā)生的地區(qū)不在同一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)。就我個(gè)人觀點(diǎn)來(lái)看，我比較認(rèn)同第一種觀點(diǎn)。因?yàn)榈诙N觀點(diǎn)和普通的環(huán)境糾紛沒(méi)有太大的異同點(diǎn)，沒(méi)有突出跨區(qū)域的這一特點(diǎn)。而第三種觀點(diǎn)則是環(huán)境污染所普遍存在的特點(diǎn)，環(huán)境污染結(jié)果的發(fā)生普遍具有潛在性、持久性、突發(fā)性等特點(diǎn)，具有了環(huán)境污染糾紛的共性而不具有跨區(qū)域環(huán)境污染糾紛的特性。

2. 跨區(qū)域環(huán)境侵權(quán)責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一

跨區(qū)域環(huán)境污染糾紛定義的確定突出了一個(gè)問(wèn)題，即跨區(qū)域環(huán)境侵權(quán)的責(zé)任設(shè)定難的問(wèn)題。如若此糾紛所跨區(qū)域沒(méi)有一個(gè)較為完善的區(qū)域合作模式，就會(huì)在責(zé)任認(rèn)定上存在很大的不確定性。那如何認(rèn)定跨區(qū)域環(huán)境侵權(quán)的責(zé)任，總體來(lái)說(shuō)還是應(yīng)該存在跨及幾個(gè)行政區(qū)域而能共同適用的地方環(huán)境法規(guī)。

懲罰過(guò)后，又會(huì)面臨一個(gè)問(wèn)題就是對(duì)于權(quán)力的救濟(jì)問(wèn)題，我國(guó)現(xiàn)存的跨區(qū)域環(huán)境侵權(quán)糾紛處理方式不夠完善，還不存在專門的環(huán)境仲裁機(jī)構(gòu)和專門的環(huán)境仲裁法規(guī)。我國(guó)應(yīng)建立起全面的環(huán)境仲裁制度，設(shè)立專門的環(huán)境仲裁庭，因?yàn)橹俨貌粚?shí)行地域管轄和級(jí)別管轄，任何區(qū)域發(fā)生的環(huán)境問(wèn)題都可以到雙方約定的本地或者外地的仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行仲裁，這是一種實(shí)際可行的且較為便捷的解決方式。且專門的環(huán)境仲裁機(jī)構(gòu)會(huì)有具有較強(qiáng)的專業(yè)性等特點(diǎn)，相比如果讓其他仲裁機(jī)構(gòu)擴(kuò)大仲裁范圍，包括環(huán)境案件進(jìn)行仲裁，會(huì)更加專業(yè)。

3. 跨區(qū)域環(huán)境污染糾紛舉證困難

因?yàn)榭鐓^(qū)域環(huán)境污染的根本性問(wèn)題，無(wú)法避免地會(huì)涉及多地因素，如何舉證也就成了一個(gè)難題。現(xiàn)實(shí)實(shí)踐過(guò)程中舉證難對(duì)應(yīng)的解決方法我認(rèn)為在跨區(qū)域環(huán)境污染糾紛的舉證過(guò)程中應(yīng)該強(qiáng)化舉證責(zé)任倒置，減輕原告負(fù)擔(dān)。所謂的舉證責(zé)任倒置，是指由侵權(quán)人負(fù)責(zé)舉證，證明與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系或受害人有過(guò)錯(cuò)或者單三人有過(guò)錯(cuò)承擔(dān)舉證責(zé)任。著就能很好的規(guī)避權(quán)利大小不對(duì)等的情況。有過(guò)錯(cuò)的主體可以運(yùn)用它所擁有的科學(xué)技術(shù)證明自己是否確實(shí)存在過(guò)錯(cuò)，與原告所提出的情況是否相符。這就大大減輕了原告的壓力，減輕舉證難度。

（二） 跨區(qū)域環(huán)境污染責(zé)任主體難以確定

1. 責(zé)任主體認(rèn)定方式

責(zé)任主體是指因違反法律、約定或法律規(guī)定的事由而承擔(dān)法律責(zé)任的人，包括自然人、法人和其他社會(huì)組織。目前我國(guó)通說(shuō)的環(huán)境污染糾紛有三種類型，分別是：政府責(zé)任型、企業(yè)責(zé)任型以及混合型責(zé)任。

政府責(zé)任型環(huán)境污染糾紛產(chǎn)生的根源主要是政府，是因?yàn)檎谏鐣?huì)管理中存在失職或者過(guò)失等不當(dāng)行為而導(dǎo)致污染危害由間接轉(zhuǎn)化為直接或者導(dǎo)致污染滋生和蔓延。企業(yè)責(zé)任型環(huán)境污染糾紛的直接責(zé)任人是企業(yè)，是由于企業(yè)排污行為的存在才會(huì)直接導(dǎo)致污染糾紛的產(chǎn)生。混合型責(zé)任則是由于相關(guān)法律缺失或者政府濫用權(quán)力審批通過(guò)不合格的企業(yè)，也由于企業(yè)的生產(chǎn)等造成的環(huán)境責(zé)任。這種認(rèn)定方式則更像是前面兩種方式的結(jié)合，是一種不那么絕對(duì)的認(rèn)定方式。

2. 責(zé)任主體責(zé)任承擔(dān)方式

環(huán)境污染責(zé)任主體的單一性和多元性不定的問(wèn)題自然就會(huì)進(jìn)一步造成責(zé)任承擔(dān)方式不明的現(xiàn)象。究竟是單一侵權(quán)責(zé)任還是共同侵權(quán)責(zé)任，承擔(dān)方式是按份承擔(dān)還是連帶承擔(dān)都是還需要進(jìn)一步討論的問(wèn)題。

依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，位于接近區(qū)域的幾家企業(yè)之間有很大的可能性是互不相關(guān)，不是以一個(gè)利益共同體的形式存在的，因此連帶責(zé)任的承擔(dān)形式會(huì)導(dǎo)致諸多的實(shí)踐性問(wèn)題，會(huì)出現(xiàn)互相推諉，互相僵持的局面，難以高效的完成任務(wù)。更有效率的實(shí)行方式我認(rèn)為應(yīng)該是在實(shí)行區(qū)域合作的同時(shí)，完善相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)于可能造成污染的企業(yè)進(jìn)行事前約定，自行約定承擔(dān)的比例份額，在追究責(zé)任時(shí)按照約定好的份額承擔(dān)責(zé)任，這種事前預(yù)防的方式較為便捷高效，也充分體現(xiàn)了意思自治的原則。

（三） 損害賠償范圍認(rèn)定缺乏對(duì)應(yīng)技術(shù)支持

1. 損害賠償范圍具有極大的不定性

環(huán)境污染損害賠償?shù)姆秶鷷?huì)因?yàn)榈赜虿顒e、城鄉(xiāng)差異而各有不同。在跨區(qū)域的環(huán)境污染糾紛中必然是一個(gè)實(shí)際存在并且不可避免的問(wèn)題。

結(jié)合法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，我認(rèn)為一般的環(huán)境污染損害賠償主要包括以下幾個(gè)方面：人身?yè)p害賠償、財(cái)產(chǎn)損害賠償和精神損害賠償。

其中較難認(rèn)定的應(yīng)該是間接財(cái)產(chǎn)損害，因?yàn)檫@種損害往往會(huì)具有未知性所以在實(shí)際判斷中會(huì)存在爭(zhēng)議。但我認(rèn)為間接財(cái)產(chǎn)的確定一定應(yīng)該具有以下幾個(gè)特點(diǎn)。即在正常情況下如若不是因?yàn)檫@個(gè)環(huán)境污染一定能夠獲得的、這個(gè)利益的取得應(yīng)該是在未來(lái)一定的時(shí)間范圍內(nèi)、可得的利益一定是合理的。我認(rèn)為只有具有以上幾個(gè)特點(diǎn)才能說(shuō)是可以認(rèn)定的間接財(cái)產(chǎn)損害。

2. 所需監(jiān)測(cè)技術(shù)不夠到位

如何才能讓環(huán)境污染問(wèn)題被扼殺在“初生”階段呢，這就顯示出了環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)的重要性。

目前傳統(tǒng)的大氣環(huán)境污染的監(jiān)測(cè)工作主要是由環(huán)境監(jiān)測(cè)部門負(fù)責(zé)，一直以來(lái)都是以政府監(jiān)測(cè)作為權(quán)威，為了實(shí)現(xiàn)政府的社會(huì)職能，為大眾提供全面準(zhǔn)確的大氣環(huán)境報(bào)告，并為環(huán)境管理相關(guān)部門提供參考數(shù)據(jù)，確定工作走向，如此這種的工作目的只有用政府這種權(quán)威機(jī)構(gòu)作為施行者才顯得比較可靠。但是近幾年，出現(xiàn)了一種除政府主導(dǎo)外的民間自發(fā)性質(zhì)的監(jiān)測(cè)工作，這種民間性質(zhì)的大氣監(jiān)測(cè)主要存在于畜牧養(yǎng)殖農(nóng)場(chǎng)、生態(tài)旅游區(qū)等，目的是為了滿足對(duì)于食品產(chǎn)地或者生態(tài)旅行地的環(huán)境評(píng)估的需要，是當(dāng)前消費(fèi)者對(duì)自己合法權(quán)益保障的一種體現(xiàn)。但是畢竟這類的大氣環(huán)境污染監(jiān)測(cè)是自發(fā)性的，不存在相對(duì)應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，很難對(duì)于監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、監(jiān)測(cè)設(shè)備、監(jiān)測(cè)結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)一的要求和管理，加之大氣環(huán)境的瞬息萬(wàn)變，不固定性非常突出，會(huì)出現(xiàn)同地不同結(jié)果等的現(xiàn)象發(fā)生，進(jìn)而導(dǎo)致了這類監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)市場(chǎng)的混亂，使公民降低對(duì)于監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的信賴。

三、 構(gòu)建跨區(qū)域環(huán)境污染糾紛解決機(jī)制

（一） 成立跨區(qū)域的環(huán)境管理權(quán)利機(jī)構(gòu)

跨區(qū)域環(huán)境污染的跨區(qū)域性質(zhì)決定了不能把環(huán)境問(wèn)題當(dāng)作完全幾個(gè)割裂的主體來(lái)進(jìn)行治理。我國(guó)還沒(méi)有一部詳細(xì)的、有權(quán)威的跨區(qū)域環(huán)境污染管理法規(guī)，即使以后出臺(tái)了相關(guān)法規(guī)也必然要有一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行執(zhí)行工作，落實(shí)法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。跨區(qū)域的環(huán)境管理權(quán)利機(jī)構(gòu)應(yīng)擁有獨(dú)立決策權(quán)的必要性就在于能根據(jù)所包含區(qū)域的特性作出最為恰當(dāng)?shù)臎Q策。在以往的環(huán)境監(jiān)管中政府總是作為主體享有主導(dǎo)地位，即使政府會(huì)根據(jù)所收集的信息因地制宜，但仍不可能有身處實(shí)際地點(diǎn)的當(dāng)?shù)貦?quán)力機(jī)關(guān)了解當(dāng)?shù)厍闆r，就是這種地理位置的優(yōu)越性決定了當(dāng)?shù)貦C(jī)關(guān)的決策可能會(huì)更加符合實(shí)情。但是適時(shí)的與政府之間的匯報(bào)、溝通也是必不可少的，在作出重大決策之前與政府的溝通、報(bào)備也是必不可少的，或者政府可以派專員參與決策的討論會(huì)議發(fā)表自身觀點(diǎn)供地方權(quán)利機(jī)構(gòu)采納。同時(shí)，還應(yīng)設(shè)置針對(duì)特定問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督檢者的制約機(jī)構(gòu)，以防地方權(quán)利機(jī)構(gòu)的權(quán)力過(guò)大化，妨礙了公民權(quán)利的行使和保障。

（二） 區(qū)域合作

1. 完善區(qū)域環(huán)境信息歸集

環(huán)境信息歸集共享機(jī)制的客體應(yīng)當(dāng)是多樣化的，應(yīng)當(dāng)滿足各個(gè)主體對(duì)于環(huán)境信息的需要，應(yīng)當(dāng)在誠(chéng)信原則的原則的基礎(chǔ)上建立多樣化的、多角度的信息客體。在保障環(huán)境信息主體參與度的基礎(chǔ)上提高客體的可信度是我們今后努力的方向。

而環(huán)境信息歸集內(nèi)容則與行政、信用信息等都密切相關(guān)。歸集內(nèi)容不全，沒(méi)有覆蓋履職過(guò)程中形成的應(yīng)該歸集全部信息；歸集的行政許可信息標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，準(zhǔn)確性、完整性欠缺；歸集的行政處罰信息格式不統(tǒng)一規(guī)范，不利于數(shù)據(jù)的定向篩選。[1]且信息質(zhì)量不夠高，廣泛存在重復(fù)數(shù)據(jù)、不一致數(shù)據(jù)、非關(guān)聯(lián)無(wú)效數(shù)據(jù)等等，不利于解決實(shí)際存在的問(wèn)題。[2]

2. 建立并完善區(qū)域聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制

現(xiàn)目前根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部等31 個(gè)部門印發(fā)的《關(guān)于對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域失信生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位及其有關(guān)人員開(kāi)展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》顯示，已有25 種懲戒措施，聯(lián)合懲戒對(duì)象為在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域存在嚴(yán)重失信行為的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位及其法定代表人、主要負(fù)責(zé)人和負(fù)有直接責(zé)任的有關(guān)人員，且可以對(duì)懲戒對(duì)象采取一種或多種懲戒措施。

3. 地方政府聯(lián)動(dòng)

政府在當(dāng)前的環(huán)境監(jiān)管中起主導(dǎo)地位，擁有較大的話語(yǔ)權(quán)。地方政府聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)于合作的區(qū)域?qū)嵭忻鞔_的政府權(quán)利劃分，對(duì)于不同類別的具體的環(huán)境案件設(shè)有明確的政府管轄。加強(qiáng)各區(qū)域政府之間的交流溝通，對(duì)跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題互相交流意見(jiàn)，在保證各地區(qū)自身的利益上，得出最佳解決方案。政府同時(shí)作為環(huán)境保護(hù)的主體對(duì)環(huán)境的保護(hù)的協(xié)調(diào)和解決都有較大的權(quán)利。如若存在了跨區(qū)域環(huán)境管理權(quán)利機(jī)構(gòu)，地方政府還應(yīng)在重大決策等方面對(duì)權(quán)利機(jī)構(gòu)作出相應(yīng)的監(jiān)督制約。

4. 借鑒經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域聯(lián)合獎(jiǎng)懲措施

我認(rèn)為跨區(qū)域環(huán)境侵權(quán)損害賠償?shù)闹黧w與環(huán)境信用的主體存在很大的相似之處，因此對(duì)于跨區(qū)域主體的聯(lián)合獎(jiǎng)懲措施也有非常多的相似點(diǎn)。結(jié)合浙江省環(huán)境違法黑名單和相關(guān)法律法規(guī)的研究，我認(rèn)為借鑒經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域信用制度運(yùn)行方式，加大與金融機(jī)構(gòu)、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域的聯(lián)動(dòng)，即凍結(jié)現(xiàn)有的銀行賬戶、限制出行方式的等等。和聯(lián)動(dòng)的行業(yè)實(shí)行信息共享，對(duì)于共享的信息的范圍和方式可以進(jìn)行進(jìn)一步的溝通確定。

5. 積極鼓勵(lì)公眾參與

借鑒美國(guó)成功治理跨界大氣污染的經(jīng)驗(yàn)，提高公眾參與度可以不只在問(wèn)題發(fā)現(xiàn)環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，還可以在措施決定環(huán)節(jié)給環(huán)境管理權(quán)利機(jī)構(gòu)和政府提出寶貴的意見(jiàn)，公眾作為環(huán)境的親臨者必然會(huì)有一番不同的看法和見(jiàn)解。還有在最后的決策實(shí)施環(huán)節(jié)，公眾作為措施的監(jiān)督者必然會(huì)從保障自身利益的角度出發(fā)監(jiān)督環(huán)境污染問(wèn)題的解決，給權(quán)力機(jī)構(gòu)和政府節(jié)省了很多的心力。并且公眾參與環(huán)境管理師法律賦予的權(quán)利，是不容剝奪的。