突發公共衛生事件應急審計研究

劉卓聰 葉陳剛 王湘漪

【摘要】文章主要對武漢市審計單位進行現場檢查，分析審計單位的組織結構和在線審計的現狀，結合問卷調研統計和對多個會計師事務所、審計單位辦公室的董事和工作人員進行訪談總結，多角度解析線上審計工作中出現的各種問題，提出了解決問題的方法。文章提倡審計網絡的概念，通過確保網絡安全來改進審計網絡技術，促進數據標準化，并改進審計數據分析平臺，促進審計組織建設改革，改善聯網審計運作流程和信息標準化和數據，同時為武漢市政府開展在線審計提出建議。

【關鍵詞】突發公共衛生事件；新冠肺炎疫情；聯網審計

【中圖分類號】F239

★基金項目：國家社會科學基金重點項目“國家治理、國家審計制度與預防懲治腐敗體系創新研究”（項目編號：13AZD002）， 國家社科基金項目“國家審計化解系統性金融風險的機制與路徑研究（20BGL079）。

一、引言

近年來，我國的經濟持續快速發展，國家的經濟實力和綜合實力不斷提高，與此同時，國家也經歷了傳染性非典、汶川地震、雪災、旱澇等重大突發事件。對于政府在突發事件中獲得的援助物資的使用，社會可以通過公共監督等方式進行規范管理，也可以專業人員的身份開展審計工作。

2020年初，新冠疫情在全國范圍內暴發后，為了應對疫情產生的緊急情況，政府投入了大量的財政資金，這也激發了各行各業的捐助熱情。通過開展聯網審計，可以讓審計系統集中精力加強對主要公共應急網絡的審計，及時監控和監督整個過程，以確保調動救助資金和物資，合理有效地分配資源[1-3]。

二、理論基礎與相關概念

（一）聯網審計理論

在聯網審計方面，截至目前，國內外并未針對這一概念進行統一界定。與此同時，也沒有提出統一性的名稱。現階段，比較主流的審計是：連續審計，在線審計等[4]。聯網審計的出現，實際上是審計信息化的產物。近年信息技術的發展使得審計信息化向持續、動態、實時的方向發展[5]。在信息技術發展背景下，伴隨互聯網技術的快速發展以及相關信息設施的逐步完善，使得審計工作獲得了較快發展，并逐步進入聯網審計階段。由于比傳統現場審計具有更大的審計數據采集和分析量[6]，聯網審計能使各項資源能夠充分發揮其作用，實現對組織效率的強化[7]。

在本文中對于聯網審計的理解，可從兩個方面進行，即宏觀與微觀。從宏觀層面上來看，聯網審計工作的開展，主要關注的是信息技術的使用。從微觀來看，聯網審計是對通過機構網絡進行審計的實體的經濟活動和信息管理進行的在線、實時和連續的檢查和分析，旨在實現監視和檢查的目的。在本文中，主要從微觀的角度來對聯網審計情況進行分析。

（二）國家審計及治理理論

劉家義指出，審計工作的開展，從本質上來講就是在法律的指導下，對國家監督權力的行使。因而，其屬于一個“自身免疫”系統。治理審計理論明確指出，國家審計的根本目標是改善人民的福祉，其三個主要功能是監測、評估和改善，其三項職能是對政府的治理責任進行監督、對政府決策的有效進行評估、對政府事務是否透明進行評價。國家審計通過保障國家經濟安全、監督制約權力運行、加強反腐倡廉、推進民主法治、維護民生權益以及推動深化改革，有效促進善治國家的實現。

（三）突發性公共事件

公共事件，一般表示的是自然災害與事故事件。突發公共事件是指突然發生，造成了或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件[9]。

三、武漢市疫情期間聯網審計實行現狀分析

（一）武漢市審計機構探索利用聯網審計情況

1.組建工作組，開展非現場審計

審計署駐武漢特派員辦事處在疫情期間時刻關注疫情情況，把做好防疫資金和捐贈款物審計監督作為重大政治責任。針對疫情期間現場辦公的不方便，充分利用非現場審計方式，借助網絡組建起政策分析組、數據分析組，通過電話、微信等加強與被審計單位的聯系，及時掌握疫情防控資金分配管理使用情況。

2.利用大數據技術，助力單位復工復產

武漢市審計局電子數據審計通過積極利用大數據、聯網審計等技術，在疫情期間不僅保障完成了全市預算單位數據采集報送工作，還有效減少了采集工具使用、數據報送出錯、冷門財務備份數據轉換等錯誤事件發生，有效幫助了審計局及各被審計單位盡快復工復產。

3. 關注穩崗補貼等費用申報審核發放信息化管理，促便捷服務

為應對疫情沖擊影響，助力企業復工復產，湖北省武漢市密集出臺了多項援企穩崗、就業幫扶政策。為保障惠企政策及時落地，武漢市審計局跟進監督全市失業保險基金，實施穩崗補貼和失業保險費穩崗返還情況專項審計調查，同時通過信息化技術提供更便捷的服務。例如，在疫情期間開通了穩崗返還經辦業務推行網上辦理方式，企業進入“穩崗返還申請”模塊即可按要求填報完成。為了促進業務的便捷性，武漢市審計局審計調查運用大數據審計方法，對穩崗返還申報審核全流程的信息化管理是否符合便捷、務實、高效原則進行分析判斷，采集市、區失業保險費征收繳納、企業實際參保繳費業務和財務數據，采集經辦機構穩崗返還申報和發放數據庫、動態監測檢查系統業務和財務數據，采集有關職能部門按分工審核確認反饋信息的業務和財務數據，通過篩查比對、數據分析等多種方式，有針對性地提出加快優化網上申報和審核發放協同監管全流程智能信息化的審計建議，提高了企業在政府部門辦事的便捷度。

4. 探索非現場審計方法，提高審計效率

在疫情期間，武漢市審計局通過持續運用大數據開展非現場審計，提高了數據分析的深度和精準度。一是依托科技手段，遠程收集調查公共投資項目中所涉及的業務和財務數據進行審核，盡量全面掌握財政資金投入情況，在現場審計開展前就掌握了較詳實的數據，確保了審計的全面性和時效性。二是創新數據采集方式方法，將被審單位自查調查表電子化，通過網絡與被審計單位聯通，遠程獲取財務數據，減少現場審計時間。三是根據數據定期采集要求，在保障采集效率的前提下合理安排數據采集時間，在采集方式上盡量減少人員接觸，從而提高雙方的安全度。

5. 提高大數據技術運用水平，推廣信息化審計模式

近年來，武漢市審計局以公共投資審計信息化建設為契機，構建了武漢市政府投資審計市級政府投資建設項目庫、審計項目庫以及政府投資項目綜合信息管理平臺，已先后建立了城市交通、醫療衛生、水務設施、民生保障等兩千余個政府投資重大項目庫臺賬，金額預計超過八千億元，初步開發了“項目建設程序不完備”“概算資金來源不到位”“項目投資超概算”等數十個審計分析預警模塊，對武漢市級公共投資項目中存在的建設程序不完備、超過設計概算等項目做了及時的提示，探索了公共投資項目審計全覆蓋。

武漢市審計局通過探索利用網絡進行數據采集和提交，降低了現場采集的要求。審核的重點是“清單”，具體包括基金和防疫用品的業務背景、防治基金的財務安排的管理和使用、社會捐款的分配和使用。通過大數據分析，與審計師合作創建任務列表，建立大數據審計計劃，及時收集和分析數據，找出關鍵點，并擴展數據分析的驗證結果。武漢市審計局在審核方法上也充分利用信息化資源：一是通過聯網資源能夠傳輸更多的數據，提高收集防疫資金和與材料相關的數據的速度，及時掌握資金和物資的動態；二是采用云視頻等多種方式協調全市防疫工作的實物審核，減輕了相關部門負擔，也能減少人員見面次數，提高了安全性；三是按照審計項目兩個總體規劃的實施要求和審計組織方法，加強大數據的應用，通過大數據分析了解情況，查找問題，準確定位并組織測試，以實際行動體現審計責任，為智能審計力量做出貢獻。

（二）問卷調查

在本次調查中，所選擇的調查對象是在武漢市審計機構工作的員工，具體包括國家審計署工作人員、地方審計部門人員等。這項調查的目的是了解我國在線審計的發展。這項調查持續了一個多月。共計發放400份問卷，回收了348份問卷。在調查表分類過程中，去掉數據嚴重不完整且答案基本未填寫的調查表。最終可使用的問卷286份，有效率71.50%。在退回的問卷中，國家審計署的工作人員占16.08%，國家審計的地方審計部門人員占51.75%，省審計機構人員占25.17%，中心城市審計機構占6.99%。從我國公共衛生事件應急審計仍處于起步階段的角度來看，該問卷設計有多項選擇，明確了調查方向，相對簡潔的問題，為受訪者提供了便利的條件。

四、突發公共衛生事件應急審計發展面臨的問題

通過對武漢市有關審計部門和單位的人員進行問卷調查，并與相關單位負責人進行訪談，分析了武漢市基層政府聯網審計的發展和存在的問題。 進一步分析表明，武漢地方政府聯網審計滯后發展的制約因素主要包括相關部門負責人的重要性、部門間的配合性、組織構建等。

（一）思想上重視不夠

1.對聯網審計的了解程度普遍不高

從問卷調查結果上來看，對在線審計具有基本了解的人員數量占比為39.22%；其中局長室為8.24%，中層領導為14.51%，一般審計人員為16.47%；47.06%的審計師說，他們對在線審計了解不多，其中4.31%是局長室，中層領導為7.84%，一般審計人員為34.90%；13.73%的審計師表示他們不了解在線審計，其中1.18%是中層領導，12.55%是一般審計師（見表1）。可以看出，審計師對在線審計的了解程度不同，但是沒有一個審計師對此了解得很好，一些審計師對在線審計一無所知。

在對樣本進行進一步細化，分析網絡連接部門員工調查問卷情況，有3.76%員工表示他們對聯網審計有基本的了解，其中0.54%是領導人員，1.61%是中層管理人員，一般人員為1.61%；65.05%的員工表示對在線審計有基本的了解，其中5.38%為領導人員，中層領導為20.43%，39.25%是一般人員；31.19%的人員說他們對聯網審計了解不多，其中0.54%是領導人員，7.53%是中層領導，23.12%是一般人員。由此可知，在聯網審計方面，現階段審計部門內部員工在此方面所對應的了解不夠充分。

2.對聯網審計建設重視程度不夠

關于地方當局是否需要進行網絡審核的需求，有18.43%的評估者認為沒有必要，有12.16%的評估者認為不重要。在網絡連接部門，只有13.44%的員工認為是必要的，42.47%的員工認為沒有必要，44.09%的員工認為不重要。可以看出，武漢市審計體系對建立聯網審計并不重視，員工普遍表示無需建立在線審計。同時，通過對在線審計建立現狀的原因分析，發現武漢市審計體系中，有9.02%的審計師認為單位負責人沒有給予足夠的重視；有14.90%的人員認為當前的發展方向是審計大數據。在某種程度上，對在線審計需求的認識反映了構建在線審計的重要性，武漢市審計機構現階段對在線審計需求的認識也成為影響在線審計體系建設的原因之一。

3.聯網部門主觀排斥

在有關網絡測試未完全執行的原因調查表中，結果顯示有73.77%的員工認為是被審計單位的不配合。我們也在與某些被審計單位網絡負責人進行訪談時，部分人員覺得聯網審計可以實現審計單位與被審計單位之間的實時聯網，也同時意味著被審計單位的財務和業務活動將由審計部門實時監控，一些敏感數據可能會暴露給審計機構。另外，在實現聯網審計之后，對單位互聯網整體壓力會增大，對計算機運行造成相應影響。因此，在日常工作中，被審計單位經常以網絡安全漏洞和網絡質量為由，拒絕聯網審計的合作。

4.財政資金支持無法保障

同時，有41.18%的審計師認為聯網審計未完全執行的原因之一是財務資金未能得到保障。在與聯網審計有關技術人員訪談中了解到，建立系統需要在每個聯網部分的計算機中心內設置一臺獨立的服務器來收集電子數據，前端服務器的成本至少為30萬元，建立用于在線審核的數據分析平臺也需要約200萬元。根據湖北審計機構的人、財、物管理改革試點計劃，對于湖北省授權的審計信息系統開發項目，需要提供審計信息，且資金由省財政協調；如果是市級別的信息系統開發項目，預算由地方財政支付。截至目前，武漢市地方政府審計網絡的建設目前尚無省政府授權，地方政府也未有相關計劃，財政支持無法得到保障。

（二）相關技術保障較弱

在有關聯網審計未完全執行的許多原因的調查表結果顯示，有86.67%的審計師認為存在缺乏用于網絡安全的技術保護措施，有45.88%審計師認為是由于不同部門之間的數據標準不同。由此可見，聯網審計相關技術保障的缺乏也導致聯網審計建設存在不足，具體如下：

1.網絡運行安全無法保障

從數據傳輸層面上來看，采用聯網審計方法以后，便會使用互聯網將審計部門與被審計實體所對應的信息相結合，這就會給病毒入侵提供相應機會，進而導致信息安全性受到威脅，阻礙在線審計的順利實施。一方面，“黑客”可以攔截、偽造或刪除重要的政府信息或機密信息；另一方面，網絡病毒可以使電子數據無法準確顯示，業務程序無法正常執行，服務器操作受阻甚至癱瘓。

2.各部門之間數據缺乏規范性

在聯網審計的背景下，實現政府部門數據價值的一種有效方法是通過數據集成和數據庫的形成來理清各部門之間的數據鏈接，從而獲得全面統一的數據資源。現階段，由于數據集成方面的規范性缺乏，進而導致其難以進行有效集成。在不同部門之間，數據一致性較低，從而導致統一的數據分析工作受到影響，給聯網審計帶來了阻礙。

3.審計軟件版本過低

當前的審計項目主要圍繞AO2011進行審計，而AO財務數據輸入主要基于樣本導入，但是現有模板逐漸無法適應新的財務軟件，無法輸入某些數據或適應財務軟件數據庫的變化，甚至可能造成導入數據的丟失。審核員需要使用第三方收集方法或開發新的審核軟件，這會增加審核的時間成本和金錢成本。

五、突發公共衛生事件應急審計發展面臨問題的 對策

（一）推廣審計聯網理念，取得上級機關的支持幫助

2016年7月，湖北省審計系統開始試行垂直管理，大力支持武漢地方政府的聯網審計建設，以使省審計工作更好，更快地進行。一方面，我們要對武漢地方政府聯網審計進行審計調查，從實踐層面提供技術指導，并提出總體規劃。另一方面，湖北省審計廳要站在總體規劃的角度，指導武漢市地方政府的發展方向，分享管理中心的主要技術要點，湖北省數據管理的經驗和其他試點的成功經驗。

1.財政資金投資

根據湖北省審計機構的人、財、物管理改革試點實施方案，武漢市地方政府在建立聯網審計系統或者平臺時應積極爭取省級授權，同時，由于在聯網審計系統建設中有許多部分要多個同級別政府機構協作建設（例如前期在線數據收集端口等），審計機構還應與各級政府財政等機構積極溝通，保障各級財政資金的足額分配。

2.聯網單位的合作

首先是武漢市政府要加大宣傳聯網審計的力度，化解審計人員對聯網審計的困惑，并提升對聯網審計方面的認識。其次，審計署、湖北省審計廳、武漢市政府相繼下發了《關于利用計算機信息系統開展審計工作有關問題的通知》，湖北省審計廳、武漢市政府也高度重視，相繼下發《關于建設財政預算執行審計數據庫的通知》《關于加強審計工作的通知》《推進全省審計工作融合發展的指導意見》等文件，都提出要加強聯網審計建設，通過行政發文等方式要求各部門配合。第三是與湖北省核發的《湖北省審計機構財務和人事管理改革試點實施方案》相結合，在公共資金管理、分配方面，以及使用相關聯網審計系統或軟件程序時，與聯網單位多溝通合作。

（二）完善審計聯網技術

1.網絡安全

武漢市審計局的專業計算機人員對武漢市審計系統進行了信息安全與保障、基本知識、相關文件、分析等方面的審查，確保信息安全，最大程度地降低網絡風險。根據在線審計中不同的數據收集方法，可以選擇諸如專用網絡傳輸和物理隔離之類的技術來保護數據，以確保在收集和傳輸階段的安全性。建立審計網絡專用網具有傳輸速度快、安全性能高的特點，審計部門的數據中心系統和連接部門網絡的終端服務器經過連接后，便可在固定時間段內進行數據傳輸，評估數據所需的信息。這不僅避免了在使用常規網絡傳輸線時發生的安全漏洞，而且還確保了電子數據收集的及時性。

2.促進數據標準化

武漢市審計局根據審計數據計劃，促進各市、區有關部門數據信息的標準化，提高數據的利用率。首先是從政府層面制定統一的數據計劃。如果有個人信息，則ID號是一個重要字段；對于生產線的分配系統，有必要加強數據整理，以形成部門間使用的中間表計劃。第二個是在與跨系統業務流程有關的情況中，要澄清關鍵鏈接的相關區域，以確保數據鏈的連續性和完整性。三是在數據錄入方面，需要對其進行嚴格管理，確保數據真實性與完整性，進而給數據分析、應用等方面工作開展奠定良好基礎。

3.改進的審計數據分析平臺

要進一步促進審計數據分析平臺的應用，尤其要突出審計數據分析在審計項目決策中的作用，充分發揮分析平臺的作用。

（三）推進審計組織構建改革

審計部門應劃分為不同級別，并按級別進行管理，在每個級別上建立聯絡員，由其負責進行信息溝通，以確保所有級別之間的通信通道都不會被阻塞。驗證并跟蹤整個過程，以確保最大程度地利用所有資金和文檔。

1.完善的報告制度

在對公共危機進行審核操作時，所能獲得的信息主要來自于報告系統。由此可知，針對報告制度進行完善，能夠更好的發揮出民眾在此方面的監督作用，獲得更好的監督效果。在近年來的發展過程中，國內在公共危機審計方面已經獲得了諸多經驗。審計機構可以在開始公共危機審計時設置跟蹤和報告電話號碼，報告郵箱和網站，指定專人接聽電話，收集審計記錄并對其進行分析，確定其中所存在的問題，并開展相應的調查工作，同時對所獲得的調查結果進行公示。在接受報告時，需要結合下述方面的內容進行，首先，擴大信息渠道。對于審計工作開展過程中所使用的信息，可通過舉報電話、郵箱、論壇等方式獲取。第二是建立報告制度，完善渠道、報告方法、報告要求和處罰措施，并制定明確的規則，將其從臨時措施轉變為長期管理機制。第三是所聲明信息的機密性。在集中處理后，必須對舉報的信息嚴格保密，并且在獲得授權后可以對其進行訪問，以防止使用犯罪分子舉報的信息。

2.改善信息技術設施

為了提高公共危機審計中信息處理的效率，首先應該從加強信息處理技術和設備入手。近年來我國信息技術提高，促進了我國計算機輔助審計的有效發展，審計工作的時效性更是明顯提高，在突發重大公共危機事件審計過程中，強大的計算機硬件支持，促使信息化在審計工作的應用，大幅提升了公共危機審計的時效性。為實現上述目標，審計機構在工作過程中，便需在軟硬件配置方面投入更多資金。與此同時，需要建立對應的信息數據庫，用于對預警信息、相關法律法規等方面的內容進行存儲。此外，對于公共危機管理部門而言，要求國家與地方之間建立相應聯系，以提升信息系統凝聚力。最后，在公共危機審計工作中，還需建立對應的信息披露網絡，對于在此方面所開展的各項工作，需要及時進行披露，以提升公共危機審計工作開展的透明度，便于用戶了解此方面的信息，并對公共危機審計產生更為深入的認識。

主要參考文獻：

[1]華金秋. 抗震救災資金審計探析 [J]. 中國地質大學學報，2018 （4）： 102-106.

[2]劉寶珍， 張濤， 周孝平. 對強化救災資金物資審計監督的思考 [J]. 審計月刊， 2018 （7）： 19-20.

[3]倪升文. 如何開展抗震救災專項資金及物資的審計[J]. 審計與理財， 2019： 26-27.

[4]Claus-Peter Wber W. Management with the SAP-Audit Road-map [J]. Internal Audit Handbook Springer Berlin Heidelberg， 2017（12）： 272-280.

[5]George C. Gonzalez，Pratyush N. Sharma，Dennis F. Galletta. The antecedents of the use of continuous auditing in the internal auditing context[J]. International Journal of Accounting Information Systems，2012，13（3）：

[6]王剛.關于聯網審計的幾個基本問題[J].現代審計與經濟，2006（02）：22-24.

[7]林忠華.聯網審計：非現場審計的思考[J].上海商學院學報，2016，17（02）：74-84.

[8]劉家義.論國家治理與國家審計[J].中國社會科學，2012（06）：60-72+206.

[9]佘曉燕.重大突發性公共事項跟蹤審計研究[J].商業會計，2010（07）：55-56.