疫情防控對空管業務連續性管理的挑戰及應對策略

□ 民航局運行監控中心 李 哲/文

自2020 年1 月下旬新冠肺炎疫情在我國大面積爆發以來，給我國航空運輸業帶來了非常大的沖擊，這也對空中交通管制的業務連續性管理（BCM）提出了巨大的挑戰。隨著計算機技術的不斷發展和應用，空中交通管制技術的運行模式發生了翻天覆地的變化，計算機運用到工作中在極大地提升效率、節省成本的同時也帶來了風險。空中管制技術對信息技術的高度依賴，使得信息系統一旦出現故障，就會導致個別甚至是一系列的業務被迫中斷。

“9·11”事件以后，各國政府開始持續關注BCM 的實施和應用，并制定了一系列相關的國家標準與規范。英國標準協會發布BS25999-2，在100 多個國家得到實踐，并在43 個國家獲得認可，后被ISO 22301 取代。澳大利亞標準化組織發布HB211、HB292、HB293 三個關于BCM 的使用手冊；加拿大標準協會制定覆蓋應急管理和業務持續規劃的CSA Z1600 標準。在學術研究方面，無論從BCM 理論中的三個層面的標準和原則，分析將重大疫情納入業務連續性管理的必要性；還是用定性的方法研究基于PDCA 持續改善的BCM 實施框架；或是將定性的框架和量化標準結合起來，提出強化的BCM風險評估框架，有效地處理了風險評估和管理過程。由于BCM 具有很強的實踐性，部分BCM研究主要著眼于案例分析，這些案例涉及各種不同行業的廣泛應用。

中國的BCM 應用和研究都相對較晚，早期的BCM側重于信息技術及信息系統層面的應用，后來，石油、煤礦、民航等行業相繼引入BCM的理念，根據BCM 理論和對容災方案的研究，提出了數據中心容災系統的建設方案。在行業層面，我國民航于2016 年發布信息公告《業務連續性管理，突發事件應急管理實用工具》（IBGO-2016-001），將業務連續性管理介紹給民航相關企業。此后，民航局安全能力建設基金項目《業務連續管理新技術在民航應急管理中的研究》（2017 年）、《運輸機場業務連續性管理體系標準化建設研究》（2019 年）獲批準并在民航行業開展相關研究，探討業務連續管理新技術在民航行業的具體實踐，為民航建立基于業務連續性管理的管理模式提供理論支持和技術準備。

加強業務連續性管理是完善空中交通管制應急體系的重要內容

業務連續性管理是對組織可能發生的中斷事件以及中斷事件可能對業務運行產生的影響進行識別，實現組織業務連續性的一整套管理過程，該過程為組織做好處置妨礙其目標實現的中斷事件的準備以保護組織的資源、形象、創造價值的活動和重要相關方的利益提供了框架。BCM 可以有效應對運行中斷事件，建立應急響應、恢復機制和管理能力框架，保障持續運行的一整套管理過程，包括組織架構、方法、標準和程序，其涉及面廣、技術性強、工作量大，是一項系統性工程。

業務連續性管理應用“策劃（Plan）—實施（Do）—檢查（Check）—改進（Act）”（PDCA）模型來開展，通過策劃、建立、實施、運行、監視、評審、維護和改進來保證組織業務連續性管理系統（BCMS）的有效性。圖1 說明了BCMS 中以相關方的業務連續性管理要求作為輸入，通過必要的措施和過程，達到滿足這些要求的連續性結果。

疫情防控給空中交通管制業務連續性管理帶來挑戰

空中交通管制部門作為重要的航空運輸保障機構，在疫情期間秉承家國情懷，全力保障抗疫醫療團隊、防疫物資安全高效抵達目的地。在前期，各管制部門制定業務連續性管理辦法，構建業務連續性管理組織架構，開展運行影響分析與風險評估，建立健全業務連續性計劃與應急預案體系，有效推動了全面風險管理體系的完善。此次突發疫情從多個維度對空中交通管制運行活動產生影響，如何在不確定的環境下確保人員、物資的安全運輸，成為對空中交通管制業務連續性管理能力的一次重大考驗與挑戰。同時，疫情的突發也暴露出了空中交通管制中應急的短板。

（一）應急機制尚不完善

疫情期間，全國各管制部門員工眾志成城，共克時艱，依靠多年來處理突發事件的豐富經驗，有效保障了空中交通運行總體穩定，但突發狀況下保障高效運行的業務連續性應急管理機制尚不完善，在應急管理組織機構的構建、業務連續性計劃和業務連續性應急預案體系的改進、業務連續性演練的覆蓋范圍與開展頻次上，都需要通過持續改進，不斷提升應急管理水平。

（二）辦公資源需求巨大

此次疫情對全國空中交通管制部門的業務連續性資源保障產生了一定壓力。一是管制大廳資源方面，備用辦公場地是否充足是決定管制員能否在崗位突發疫情，其余未感染肺炎人員持續工作的關鍵，部分疫情災區為確保防疫效果采取了全員封閉措施。但從長遠看，更多備用管制大廳的建設與補充顯得尤為重要。二是在管制模擬機資源方面，疫情期間，由于管制場所和模擬機通常在同一座辦公樓，或者管制員和機長模擬機席位在同一房間，為了確保防疫安全，暫停了部分管制員模擬機培訓或者減少模擬機培訓次數，這對疫情恢復后航班量的急劇增長以及管制技能的恢復產生一定影響。

（三）業務連續性演練需增強針對性

開展業務連續性演練是檢驗應急預案體系最有效的手段，“9·11”事件讓各個領域的企業因為是否具有BCP 或BCP 完備與否而呈現出了“同命不同運”的巨大差異。投資巨頭摩根·史丹利公司在世貿中心受災極為嚴重，但公司立即啟動BCP，事發次日便在新澤西州的災難備份中心恢復了正常業務運轉。與此對應的是，數百家企業在遭受突然災害后，由于缺乏BCP 貨物和計劃不完備而在事發后兩年內紛紛倒閉。在部分管制單位過往的實際運行中，更多的側重開展日常突發狀況的專項演練，對于全國性突發事件的演練經驗較少，而此次疫情對管制指揮影響小，對于人員與場地資源影響更大，需要在日常管理中增強對全國性突發事件的關注度，有針對性地開展桌面演練與模擬演練，根據演練結果持續改進應急預案體系，提升應急管理能力。

加強空中交通管制業務連續性管理的對策

“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘亂”。疫情是危機也是轉機。此次突發疫情雖然引發了巨大的負面影響，卻也為空中交通管制運行提供了建立完善業務連續性管理體系的契機。國內各地區空管局在新冠疫情期間制定了業務連續性措施（如表1 所示），包括人員防控、場所保障、設施設備保障等方面，為應對疫情威脅、降低災害損失，確保空中交通管制服務順利開展提供了有效借鑒。

我國民航空管單位在疫情期間的業務連續性安排，可得出如下啟發：

表1：各地區空管局應對新冠疫情的業務連續性措施

（一）從疫情防控中汲取經驗，完善業務連續性應急管理機制。要嚴格按照監管要求，持續完善空中交通管制業務連續性應急管理相關制度，吸納合理做法，摒棄冗余手段，優化完善業務連續性總體應急預案與交通管制專項應急預案，做到業務部門、技保部門、后勤保障部門的應急預案有效銜接，為運營中斷事件應急響應與處置提供科學合理的流程與機制，保障運行持續穩定。針對各重要運行，要定期、及時開展重大風險場景下的業務連續性桌面演練和模擬演練，保證空中交通管制在面臨重大風險時有足夠的處置能力，同時檢驗專項應急預案的合理性和可操作性，檢驗現有應急準備能力建設，磨合協調響應機制，根據演練結果持續對應急預案進行更新和改進，進而對強化應急準備能力建設提出可行的規劃計劃和實施方案。

（二）持續推進業務連續性資源建設，保障業務持續運營的物質基礎。只有根據實際需要持續不斷地推進業務連續性管理資源建設，才能在管制運行中斷事件的處置中更加游刃有余。一是各相關部門根據應急資源保障情況提出資源建設需求，在日常管理中建立更多的備用辦公場所、備用辦公資源等來滿足對業務快速恢復的需要。二是完善重要信息系統的災備建設，提升系統恢復能力，逐步補齊在信息系統發展與更新過程中產生的瑕疵，確保空中交通管制系統發生中斷事件時可以及時切換。三是應從空管設備所提供服務的連續性為出發點制定相應的業務連續性規劃，即應從各類主用設施設備提供服務的可連續性角度來考慮應急設施設備的建設，而不是從設備連續運行的角度考慮問題，其原則應為每一個主用設備提供的服務都確保有支持設備能夠提供，或有其他措施能夠基本消除該主用設備服務中斷后帶來的影響。

（三）強化文化理念傳導宣貫，使業務連續性管理真正融入管制文化。空中交通管制部門擔負著保障旅客及貨物運輸安全的重大任務，肩負著社會穩定的重大責任，能否從容應對突發事件，迅速控制不良影響和防災減損，既反映了政策性空中交通管理水平，也是履行社會責任，展現管制工作的實際體現。要對全行業進行業務連續性管理理念的傳導宣貫，通過業務影響分析、業務連續性演練等日常管理工作開展及定期舉辦專項培訓與講座，不斷加深全行業對業務連續性管理的理解，培養業務連續性管理意識，將業務連續性管理真正融入空中交通管制的文化之中，使之成為全行業員工主動參與的自覺行為。

業務連續性管理是社會化進程中，應對各類突發事件保持組織各項活動正常進行的產物，體現了新時代各類突發事件應對特征，契合我國社會主義安全發展理念和安全生產實踐活動。與傳統安全管理理論實踐及方法相比，業務連續性管理體系更加全面系統考慮運行與社會的關系，把安全運行納入整個社會發展的公共安全體系，更加適應了社會化大生產的發展需要。特別是這次新冠肺炎疫情，對管制乃至整個社會造成的業務連續性沖擊，為我們強化應急準備能力建設和做好業務連續性管理提供了難得的機會。

業務連續性管理從提出以來，其內涵及要求也在不斷變化和完善。由于社會制度、文化及國情的不同，我們不能完全照搬西方的業務連續性管理體系模式或固守某一行業的經驗做法，應該以業務連續性管理原理為基礎，探索建立起與我國社會主義安全生產和安全發展理念相適應的業務連續性管理體系運行模式，以總體國家安全觀和公共安全體系建設來指導安全生產實踐。